控制性詳細規劃調整中的利益相關者訴求研究*——以北京市中心城軌道交通站點儲備用地的規劃調整為例

宋麗青 林 堅 馬晨越

1 城市控制性詳細規劃調整：利益相關者博弈的焦點

控制性詳細規劃作為城市規劃實施與管理的重要環節，是規劃部門和城市建設相關單位的溝通平臺。在城市建設的推進過程中，規劃的時滯性、發展的動態性和規劃自身不足往往導致控制性詳細規劃的相應調整[1]。伴隨1999年第一版《北京市中心地區控制性詳細規劃》（以下簡稱“控規”）出臺，控規的調整與突破頻繁，僅2001—2003年3年間，規劃調整申請達200余件，批準率65%，對規劃的權威性與約束力構成挑戰[2]。從上述立場出發，不少學者就控制性詳細規劃的調整機制進行理論研究，認為多元利益的表達缺位是控規執行不力的主要問題之一[3-4]；其中，主要利益主體可歸納為開發單位、設計單位、政府和公眾4類，具體立場表現在：開發單位申請強度突破，設計單位附和甲方論證，政府協調組織，公眾權利缺失。然而，在實踐層面，“控規”調整的用地對象有何特點？多元利益主體的權力結構如何？又在何種程度上影響決策？卻成為一系列亟待解決、又令人困惑的問題。

針對上述問題，引入公共產品理論和利益相關者理論，依照經濟屬性區別規劃產品，依照權責關系區別利益主體。“公共產品”概念①公共產品理論是公共財政學的重要組成部分，主要研究在符合公平和效率原則的前提下，公共事務的合理管理方式和資金供給方式。這一理論認為，現實的市場經濟既非單純的私人經濟，也非單純的公共經濟，而是一種公共經濟與私人經濟的混合物。而政府公共產品的生產和提供，可以采取多種方式[14]。1954年由保羅·薩繆爾森提出，90年代后期被引入我國規劃學科，應用于公共設施供給機制的研究[5-7]。利益相關者理論②利益相關者理論最初運用于企業管理，認為企業應是利益相關者的企業，包括股東在內的所有利益相關者都對企業的生存和發展注人了一定的專用性投資，同時也分擔了企業的一定經營風險，或是為企業的經營活動付出了代價，因而都應該擁有企業的所有權。利益相關者被認為是能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的人[15]。于同期被規劃學者采用，對市政基礎設施工程、自然保護區發展等多類項目的利益相關者的界定和分類、協調與平衡做了有益的探討，但針對規劃調整的相關研究涉及較少[8-9]。

基于上述理論，結合調整案例，探討多元利益主體的規劃意圖和建設目標。土地儲備使儲備用地作為規劃調整的重要手段，影響土地利用狀態，改變區域土地利用結構，代表多元利益主體的博弈結果[10]。因此，針對北京市中心城軌道交通站點儲備用地，以北京市中心城區1999年、2006年“控規”變化為切入點，分析多元利益主體在控規中發揮的作用。

2 北京市中心城軌道交通站點儲備用地的控制性詳細規劃調整簡析

針對北京市中心城軌道交通站點儲備用地，選擇1999年、2006年兩版“控規”期間北京市中心城新增的22個軌道交通站點，在站點750m輻射范圍內，篩選出擬進行整理開發的用地231宗，總面積182.5hm2。其中，用地性質發生變化的樣本用地占63.6%，整體由公益性向經營性轉變；土地面積發生變化的樣本用地占92%，平均下降45.6%；樣本容積率發生變化的樣本用地占80%，整體累計降低12.2%。樣本的規劃調整呈現“方式經營化、地塊細小化、強度減緩化”趨勢[11]。

依據調整情況的差異，基于SPSS13.0二步聚類得到樣本的5種類型：“開發阻力型”、“公益建設型”、“原址改造型”、“舊城改造型”、“集中拆建型”，其數量比分別為29.9%、11.3%、19.4%、35.9%、3.5%。其中，“集中拆建型”通過整合周邊地塊進行功能調整，建筑高度增加；“原址改造型”用地范圍不變，建筑高度增加；“公益建設型”用地以公益性用地為主，地塊細分，強度減緩；“舊城改造型”用地以經營性用地為主，地塊細分，強度減緩；“開發阻力型”用地有礙于復雜權屬，缺乏開發動力，指標微調。

上述規劃調整趨勢，受北京舊城補償性建設、古城風貌保護和多元利益平衡等因素的影響。而從根本來看，歸因于多元利益主體本身和相互博弈過程中的特點。

表1 控規調整過程的主體參與

表2 用地性質分類體系研究

3 控制性詳細規劃調整中利益相關者識別與機制分析

3.1 利益相關者識別

結合樣本特征與已有研究[12-13]，識別本研究中主要利益相關者如下：政府、開發單位、公眾、設計單位。其中，公眾又按是否為開發地塊居民分為當事人和局外人；政府部門則代表了以下單位的聯合意愿：市規劃委、市環保局、市國土房管局、市文物局、市園林局、市交管局和市規劃院，以及首規委專家。上述利益主體在控規調整過程中的參與情況如下（表1）：

3.2 利益機制分析

（1）權力分配傾斜化

根據相關利益者的合法性、權力性、緊急性3個特征[8]，可將上述利益主體分為3種類型（圖1）：1）確定相關利益者，即政府、開發單位，他們同時擁有對規劃調整的3個特征。2）預期相關利益者，即當事人，逐漸受到重視，并具有法律上“公示審查”的權利的當事人，并不具有實現影響的有力手段。3）潛在相關利益者，即設計單位、局外人，二者僅具有合法性，對調整的結果無明顯影響。

不同類型利益相關者之間存在一定關系。開發單位和設計單位之間存在委托和被委托關系，設計單位屈從于委托人，對規劃調整的影響削弱。公眾和政府、開發單位之間存在對立統一關系，前者的行動很大程度上取決于后者的政策和方式。

（2）關注對象區別化

圖1 規劃調整的利益相關者分類

圖2 兩版“控規”的樣本用地類型調整（1999—2006）

表3 利益相關者訴求分析

以公共產品理論為基礎，將樣本涉及的22類用地類型按照競爭性、排他性的特征，分為純公共產品、擁擠的公共產品、不計入價格的公共產品與純私人產品4類(表2)；其中，純私人產品為經營性③2002年國土資源部11號令《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》中明確提出：“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌的方式出讓?！庇纱丝芍?，商業、旅游、娛樂和商品住宅等用地應屬于經營性用地。，擁擠的公共產品、不計入價格的公共產品與純公共產品歸為公益性。

各個利益主體的不同特點決定了主體對各類型用地不同的關注程度。公眾關注不計入價格的公共產品和擁擠的公共產品；純公共產品只能由政府組織投入；純私人產品宜由開發單位介入。分析樣本變化趨勢，發現：用途發生調整的地塊中，112宗轉變為經營性用地，計100.43hm2，數量比例達78.9%，面積比重達86.9%。進一步分類型觀察，公益性用地轉化為經營性用地的地塊數量比例為73.5%，面積比重為84.5%；而經營性用地轉為公益性用地的相應指標分別僅為17.2%和8.6%（圖2）。用地經營化傾向明顯，開發單位介入程度增加。

（3）利益訴求差異化

根據樣本變化的5種特征類型，將各利益主體在不同類型規劃調整中的訴求表達整理如表3。首先，不同利益主體整體訴求不同。如政府以城市整體形象為目標，以限制建筑高度、建筑強度指標為主；當事人主要考慮個人利益；開發單位目標明確，希望增加開發利益；局外人希望改善周邊生活環境；設計單位則遷就委托單位的意見。其次，同一利益主體對不同用地類型的調整訴求不同。如政府的調控分古城風貌保護、改善環境、增加基礎設施等角度；當事人個人利益的實現方式包括獲得拆遷補償或改善生活。最后，不同利益主體調整結果與訴求合意的程度不同。整體而言，權力越高，調整結果與訴求合意的比例較高。

4 控制性詳細規劃調整的利益訴求者相互作用分析

基于相關利益主體的識別，對樣本就相關利益主體權力、訴求的特點進行總結。發現：權力層面，政府、開發單位、當事人、局外人、設計單位權力屬性從高到低；訴求層面，政府和當事人對控規調整的訴求合意最高，其它三者相對較低。具體作用分析如下：

4.1 規劃調整與確定相關利益者

（1）規劃調整與政府

在現有制度下，政府在整個控規調整過程中參與時期長，影響權力大，對調整結果具有決定性控制力，另一方面，由于資金不足，缺乏主動權，亦存在力不從心的情況。從現行規劃調整法規來看，第一，政府具有主動提出規劃修改的權力，第二，在控規調整報告遞交后，原規劃編制單位可進行預審，第三，預審公示后，還需以規劃局為主的政府部門審查并進行“部門聯審”，最后，由規劃局向通過審查的單位核發審批通知。通過上述過程，規劃局等政府單位能有力把握改善城市整體環境的目標，將控規調整作為應對多方面壓力的管理手段：如增加基礎設施供給，嚴格控制文物保護用地及其周邊地塊開發，限制建筑高度等。

然而，以政府為主體申請規劃調整的案例并不多。究其因：第一，舊城更新需要大量資金的支持，缺乏開發單位的支持，政府本身難以推動開發。第二，同一宗地的權屬復雜，牽制地塊開發。如“開發阻力型”地塊部分屬于房管局、部分屬于私人，征地過程中易引起多方主體間的聯系。

（2）規劃調整與開發單位

一般而言，取得土地使用權后，開發單位應按照規劃條件，在一定期限內完成土地開發建設。但在經濟利益最大化驅動下，控規調整成為其突破法定條件獲得額外建設條件的手段。在開發單位的資金投入、建設改造下，舊城區大量用地得到形式或功能的更新，如典型的“原址改造型”和“集中拆建型”地塊。前者通過土地的混合利用，增加舊城商業活動，提升居民居住水平，實現土地的節約集約利用；后者通過集中開發零散土地，增加樓面地價，提高土地利用效率。在上述情況下，開發單位和政府的立場是一致的，即提升土地開發潛力，推動舊城更新。

另一方面，開發單位見縫插針、突破建設上限的開發行為，卻與北京市舊城區密集的文物保護區和嚴格的風貌保護要求相矛盾。因此，開發單位受開發利益驅使，試圖增加開發建設強度的訴求往往不能通過政府的審批。后者更進一步利用規劃手段，達到文物保護用地專屬專用，合理開發周邊商業，降低整體容積率。

4.2 規劃調整與預期相關利益者

居民將規劃調整作為改善生活條件的契機，通過房屋產權的持有博弈和規劃調整過程中施加影響，獲得拆遷補償或改善生活環境。從房屋產權的持有角度，土地一級開發目前一般以外包方式進行，并輔以嚴謹的拆遷補償標準，逐漸法律化、程序化，當事人尋租的可能性較低。從影響規劃過程角度，當事人提出規劃調整、以公示的途徑維護自身權益的權力已經在法律上得到了肯定。2002年1月1日起，北京市開始執行《北京市區中心地區控制性詳細規劃實施管理辦法》，其中明確了引入社會公眾參與的原則，居民能夠主動提出控規調整，并在控規公示過程中提出反對意見。從控規調整的實際現象中，可以看到居民訴求和合意比例較高，尤其部分地區的公益建設增加，表現了政府著力改善地區環境，增加居民生活水平的傾向。

當然，法律的“權力”如何在現實中體現，仍然需要進一步的制度改進。一方面，控規調整論證報告的費用成為公眾參與的門檻。另一方面，雖然公民具有公示規劃的權力，但其意見對審批結果的具體影響力需要進一步的界定。

4.3 規劃調整與潛在相關利益者

（1）規劃調整與局外人

局外人與當事人具有相似訴求：改善生活環境，而表達的途徑相對局限于規劃公示過程中的意見申訴。因此，其訴求與控規調整的合意程度也相對較低。

（2）規劃調整與設計單位

“控規調整論證”作為控規調整的前提條件，論證的內容和成果都有法規規定的固定樣式。設計單位在專業知識和規劃技術方面的經驗，使之成為撰寫論證報告，把關控規調整的第一個關口。

然而，一個尷尬的局面是：在目前的償付體制下，設計單位收取論證報告10—20萬/項的傭金[1]，將它作為規劃設計職業活動的一種形式。這種支付關系的合約形式，使得設計單位作為乙方在很大程度上服從甲方開發單位的要求，難以保證“控規調整論證”的合法性和公平性。雖然政府希望設計單位能通過論證報告更科學地探討某個地塊調整的可能性，但是實際往往是設計單位幫助開發單位尋找更多的理由來說服政府變更規劃指標。上述現象反映了規劃本身不容忽視的現實：設計單位資金的獲得方式限制了規劃的科學性和合理性，使規劃未能發揮出應有的作用。

5 結論與討論

控制性詳細規劃調整結果是政府、開發單位、當事人、局外人和設計單位等利益相關主體針對不同類型用地，通過既有權利，實現自身訴求的博弈產物。樣本利益主體的權力分配傾斜化、關注對象區別化和利益訴求差異化，以及主體之間、主體與控規對立統一的關系，對政府執行能力、法規成熟程度、公眾維權意識等形成挑戰。通過剖析上述挑戰的特點和成因，可為完善制度框架提出核心思路：明確古城風貌保護原則、基礎設施補償等原則，進一步加強公共規制能力；完善規劃項目資金分配制度，使設計單位能以科學、經驗客觀地評價項目的可行性，增加控規調整的執行效率；建立公眾參與制度，明確公眾在公示過程中的具體權利，以免后者成為純粹的“廣告牌”。

（1）劃定底線，制定針對性的保護原則?？刂菩栽敿氁巹澱{整本身是規劃“不確定性”的體現，難以通過政策或預測來消除，宜通過劃定規劃的“底線”來應對。值得注意的是，“底線”應為科學合理地制定的、具有針對性的規范。譬如，北京中心城區更強調古城風貌保護原則，北京市郊區更強調生態環境保護原則等。另一方面，“底線”的制定需要從地區土地利用布局著眼，而非局限于單個地塊，尤其在高密度的中心城區，單個地塊的功能、強度、交通特性等將對周邊地區的微循環產生較大影響，需要進行統籌考慮。在用地規劃前制定上述針對性的保護原則，劃定控制性詳細規劃調整的“底線”，有助于規劃約束性的實現，避免傾斜化的權力分配造成的影響。

（2）設施先行，提升土地開發潛力。當前，用地成本不斷增加，政府的開發意圖、開發單位的建設進程、預期型和潛在型利益相關者的補償利益需求存在一定矛盾，導致開發阻力型用地的出現。土地作為公共產品，具有一定的外部性，若施加恰當的初始動力，可以在一定程度上緩解上述問題。實踐表明，土地出讓前優先配套相應的基礎設施，有助于實現政府的公共規制職能、提高開發單位未來的經濟利益、給予預期型和潛在型利益相關者相應的基礎設施補償，從而推動土地的開發進程。在用地整理的過程中，采取基礎設施先行的策略，可以全面顧及區別化的關注對象。

（3）制度為本，明確可能的利益主體的權責。首先，公眾和社會團體逐漸擁有較大話語權，但因為缺乏行政程序賦權，這些利益主體的意見導向作用并不突出，后期協調成本較高。通過調整行政程序內容，將可能的利益主體納入規劃編制和調整的過程中，有助于各利益主體訴求的充分表達和協商，減少后期協調成本。其次，為了保障利益相關者賦權的實現，應擴大規劃主體違反行政程序時應承擔的法律責任的范圍，給予規劃主體履行行政規劃程序的壓力，實現規劃程序的法制化。最后，規劃公告內容缺乏直觀性限制了公眾的理解，加強規劃的信息化工作，可以有效減少因公眾對規劃的認識不足而造成的話語權缺失。從制度建設出發，將可能的利益主體納入規劃的行政程序內容，才能從根本上包容差別化的利益訴求。

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