新加坡新市鎮規劃的經驗及啟示

Experience and Enlightenment of Singapore New Town Planning

紀立虎

“十八大”提出了新型城鎮化的發展路徑，作為成熟的國際化大都市，上海中心城的建設管理已經走向了精細化，與此同時，新城新市鎮的建設正有序開展。筆者曾在新加坡訪問交流3個月，期間與新加坡建屋發展局（HDB）及相關機構進行了較長時間的接觸，對新加坡新市鎮建設規劃、建設組織、發展特點、結構模式、建設階段及典型案例以及新加坡公共住宅建設概況、發展階段、購買政策、建設管理、模式特點等進行了較為深入的了解。本文重點對不同階段新加坡新市鎮規劃建設的特點及不足進行了剖析。

圖1 新加坡新市鎮分布示意圖

圖2 女皇鎮形成時期與現在的風貌對比

圖3 女皇鎮鄰里布局

1 新市鎮建設負責機構

新加坡建屋發展局（HDB）成立于1960年，由國家發展部授權，具體負責新市鎮開發建設和公共組屋建設、管理。至今，新加坡完成了26個新市鎮的規劃，并基本建設完成；以政府主導、建屋發展局具體負責建造實施的組屋工程，解決了80%以上的公民住房，其成就得到了廣泛的認同。聯合國在1991年向新加坡建屋發展局頒發了“世界居住環境獎”，作為對其成就與經驗的肯定。新市鎮的建設得益于強有力的政治支持、法律保障和高效管理。經過數十年的探索，新加坡逐漸形成了一套新市鎮規劃建設的成熟模式，制訂了系統的指標體系和規劃法則，并在新市鎮建設過程中不斷進行完善。

2 典型城鎮實例

從上世紀50年代以后，特別是獨立建國以來，新加坡共規劃建設了26個新市鎮（圖1），至上世紀末大多數基本建成；按照建屋發展局官方的分類，依據規劃建設的時間順序分為五代。

2.1 第一代新市鎮: 女皇鎮（1950s）

2.1.1 概況

上世紀四五十年代，新加坡面臨著兩大難題，即嚴重的住房短缺和高失業率。政府需要在最短的時間內以最低的成本建造大量住宅。因此，政府通過建設新市鎮，將城市中過于擁擠的貧民區中的居民，搬遷到另外一個仍采用高密度，但衛生、環境較好的地方。第一個新市鎮女皇鎮就是在這樣的背景下建設起來的。

女皇鎮位于新加坡中心區西南，面積約21.9km2，擁有12.7萬居民，共規劃有16個鄰里級的區塊，布局如圖2所示。

2.1.2 主要特點

女皇鎮實際上最早只是一個不大的公共住宅區，后來通過擴容建成了新市鎮中心的聚合體。但是由于當時諸多局限，住宅的標準較低，質量差（后來經過改造整治，大為改觀，圖2），配套設施缺乏統一規劃，使用不方便。

交通和公共設施方面，由于女皇鎮的鄰里規劃較早，僅有圖書館、游泳池、體育場及飲食中心等幾種。鎮中心設計較為簡單，用地規模很小，并沒有考慮可以覆蓋整個鎮的服務范圍。由于女皇鎮被聯邦路和女皇大道分割，各鄰里之間的交通聯系較為松散，但各鄰里自身的交通組織，還是按照環形不穿越的原則進行布局的（圖3）。

該鄰里的景觀設計主要是維修過程中添加的，從最初的布局形式上看，并沒有經過系統的設計。近年的改造過程中，將開發的國家空地改造成公園，并結合原有布局形成了一定的綠化體系。

從女皇鎮各鄰里的整體情況看，其商業空間缺乏吸引力和向心力，空間的辨識性差，使用設施便利程度有待改善。較多的商業仍以沿交通大道（女皇大道和亞歷山大路）的形式布局，沒有體現整體規劃時的意圖。由于較多鄰里屬于改建形成，其風格特點不一，鄰里歸屬界限不明確。

但主要鄰里的特征仍很明顯，如小學、多層停車庫和鄰里中心的分布，都按照一定的服務半徑原則。但由于受到原有路網的分割，各鄰里間沒有完全形成內部不穿越閉合的系統（圖3）。

圖4 大巴窯新市鎮范圍及鄰里組團規劃示意

圖5 大巴窯新市鎮鄰里組團規劃示意

2.2 第二代新市鎮: 大巴窯（1960s）

2.2.1 概況

通過女皇鎮的建設，新加坡居住問題并沒有得到太大的改善。因此在1964年，制定新加坡概念規劃的同年，大巴窯作為新加坡的第二個衛星鎮，其設計和建設開始拉開序幕。通過6年的建設，將散落著諸多工廠、村落和養殖場等的郊區變成了大約等同于現在的規模。新市鎮面積約8.5km2，約有15.6萬居民，劃分有12個鄰里區塊，新市鎮范圍及鄰里組團布局如圖4所示。

2.2.2 主要特點

鎮中出現了大型的組屋（四房式、五房式等），配套設施問題開始得到重視，土地使用也更為有效。同時，為了配合職住平衡，HDB開始在新市鎮范圍內開發工業，為當地鄰里中的居民提供了大量的就業機會。

大巴窯新市鎮的設施配套開始出現了規模和布局的分級，除了鎮中心公園外，各鄰里也有一定的綠地系統組織，但組織并不明確（圖5）。較為成功的設計是對其購物中心3條商業街的布局，一方面商業空間內部銜接便利，另一方面，其分布對于全鎮居民來說可達性較好。各鄰里間的結構關系開始形成，尤其在后續的多輪概念規劃和結構規劃中，對大巴窯新市鎮的改良較為成功，使其能夠繼續保持活力。

受益于便利的區位交通條件，大巴窯人氣旺盛，物質更新一直在穩步進行，使其在目前新加坡新市鎮中仍有一定地位，是當時試驗性新市鎮建設典范。

大巴窯的規劃吸收了TOD模式的優點，鄰里和交通結合的特點對其它新市鎮的建設也產生了諸多影響。大巴窯鄰里結合了快速路和地鐵站的出口，優化了新市鎮中心的公共設施布局。規劃中已逐步形成了現在意義上的鎮中心，但是因其區位靠近市中心，規模等級超出新市鎮范疇等原因，逐漸發展成了城市級的中心。當時其鄰里中心的設計還相對模糊，后來的諸多服務功能是在改建中逐步形成的。

大巴窯的鄰里是新加坡新市鎮鄰里通過系統的結構整體組織成的首例，其鄰里內部設計也是相對成功的。但限于歷史條件，仍存在很多缺陷，如鄰里中的居民活動空間相對匱乏，建筑設計缺乏創新，停車指標落后，開敞空間數量不足等等。

2.3 第三代新市鎮: 宏茂橋（1970s）

2.3.1 概況

宏茂橋的建設略晚于大巴窯，占地13.4km2，居住人口為22.3萬人。作為組屋發展局第七個開發的新市鎮，當時面臨著大量新市鎮和住房建設壓力，是新加坡高速增長和建設時期的典范。其中有多個創新，包括首次提供了板塊形式（區別于點塊形式）的五房式組屋（圖6），首次使用米做單位的設計等，這說明新加坡當時已經開始擺脫原有英聯邦規劃設計體系影響，逐步形成了具有自身特點的模式。

宏茂橋鎮中心占地29hm2，包含了商業辦公、文化和社區服務設施等，設計服務居民20萬。鎮中心的設計獲得了1983年度的新加坡建筑師協會優秀建筑設計獎。

2.3.2 主要特點

宏茂橋是典型的通過交通連接改善居民出行條件的新市鎮，擁有比以往新市鎮更為便利的軌道交通和小汽車出行交通條件。按照居民的不同性質劃分鄰里，就近設置了娛樂和商業區塊，并且形成了鎮內的就業中心。整體來說，宏茂橋規劃初步形成了現代特點的新加坡新市鎮體系。

宏茂橋主要由10個次級區域（Subzone）組成，每個次級區域包括一到兩個鄰里，他們由交通干線隔開，形成相對獨立的內部體系。但鄰里間的組合相對靈活，較多考慮了和鎮中心的設施共享，因而只有7個鄰里中心。

而公共設施的分布，也主要按照次級區域的方式分割，因此沒有按照鄰里的布局模型，尤其受不同密度住宅組合的影響，難以集中規整，通常散落在各鄰里內部。

宏茂橋新市鎮的規劃在很大程度上代表了上世紀七八十年代新加坡新市鎮建設的經驗，新市鎮風貌突出（圖7），也是HDB新市鎮模型最初的實踐代表。從鄰里構建的角度上講，也產生了很大的進步。一方面，宏茂橋鄰里的布局較為靈活；設施和鎮中心充分共享；路網結合地形，充分聯系鎮中心；從鄰里內部出行到主要交通干線的規劃也得到了優化。從鄰里內部看，居民活動的空間更為豐富，對空地的利用形成的游憩場所都經過精心設計。但總體看也有諸多不足之處，如沒有豐富的鄰里空間，鄰里圍合感一般，特點不夠明顯。在功能層面，居民的需求得到了較好的滿足，但在居住品質層面，無法得到進一步的提升。

2.4 第四代新市鎮: 淡濱尼（l980s）

在總結了之前的新市鎮規劃，HDB在1980年代就主持制定了淡濱尼的規劃設計。1991年，新加坡的淡濱尼新市鎮榮獲聯合國授予的世界最佳人居環境獎，并給予了“創新和成功的人類居住地的評價”，是新加坡新市鎮規劃建設的典型經驗代表。

2.4.1 概況

淡濱尼新市鎮占地20.61km2，建成部分約1 078hm2，坐落于離新加坡CBD約14km的東部狹長地帶上。全鎮規劃人口為26.5萬人，2008年約有22.8萬居民。規劃區內淡濱尼的居住單位總共達到了84 500套，這主要是以高密度居住為主的（74 740套，占89%）。人口統計學的調查顯示，入住新市鎮的年輕人在總人口中的比重較大。在規劃上，淡濱尼新市鎮分為西、北、東、四美和錫林5個分區，其中東、西和四美分區已經基本建成。

2.4.2 主要特點

新市鎮在分區之下再劃定鄰里，其鄰里組團布局結構清晰（圖8），不同于上一代新市鎮中采用的單一鄰里中心模式，各鄰里在規劃中劃分出了鄰里服務的底層空間，以形成靈活的公共服務形式。這樣在提高密度的同時，充分利用了各街區（block）的可用空間，減少了居民日常短程出行的道路穿越，同時重新出現了沿街商業、廣場商業等形式，豐富了鄰里內的設施服務級別。這一經驗后來在其他新市鎮改造規劃中得到了一定的推廣。

淡濱尼的鄰里模型（圖9）是現在HDB在新加坡全島推廣的基礎模式，被認為是通過聯合國認可的有益經驗。除了有效解決了10多萬人的居住問題，更是創造了一個有利于居民生活溝通的良好環境。通過大量鄰里活動空間的構建，有效地增進了居民的歸屬感。

但淡濱尼的鄰里模式也不是完美的，在近年的調查中顯示，設計單元缺乏變化，市場化程度低，居住方式年輕人滿意度低等問題依然存在。為此HDB通過老鄰里改建，開發混合使用地塊，引入先進設計等手段繼續提升淡濱尼新市鎮人氣。同時近年來遵從居住空間生態化的趨向，新建的私屋組團采用了諸多綠色建筑理念，探索了典范性的新鄰里模式。

2.5 第五代新市鎮: 榜鵝21（1990s）

2.5.1 概況

榜鵝新市鎮座落在新加坡東北角的榜鵝碼頭附近，以海岸和淡濱尼快速路為界，毗鄰盛港鎮，面積約95.7hm2。因其被認為是代表新加坡未來新市鎮發展方向的新市鎮，因此又稱為榜鵝21鎮。新市鎮于1996年正式啟動，建成后可提供超過8萬個住宅單位和相配套的商業、社會、娛樂休閑設施。

2.5.2 主要特點

新市鎮采用了全新的交通模式，將地鐵、輕軌和公共汽車整合成為一個系統。這在很大程度上改變了居民的生活方式，也深刻影響了榜鵝新市鎮的鄰里模式（圖10）。連接地鐵的輕軌站布置在居民住處步行不超過300m的范圍內。作為軌道交通的補充，社區內的巴士也方便了居民的出入。此外，毗鄰的高速路也為小汽車出入提供了便捷的條件。由于人們居住觀念從數量型向質量型轉變，榜鵝新市鎮的組屋區居住質量已經接近私屋的水平。同時，10%的住房采用了一種共管公寓的形式，下調組屋比例到60%，使得社區更具活力。

圖6 宏茂橋新市鎮空間布局

圖7 宏茂橋新市鎮建筑風貌

圖8 淡濱尼新市鎮鄰里組團規劃示意

圖9 淡濱尼新市鎮典型鄰里組團空間模式

圖10 榜鵝新市鎮的空間布局模式

榜鵝的規劃模式及其鄰里組織方式，引入了私屋的住宅模式，大大提升了居住的品質，使人們對組屋的認識從傳統的數量大、成本低、設計呆板的印象中解脫出來。這一模式在使得居民的生活更加便捷和舒適的同時，也改良了過去完全依賴政府的組屋開發行為，使得私人設計企業、居民等多方面因素能夠共同參與。

但榜鵝的居住模式改革帶來一定的負面影響。過多的商業化開發手段使得居民的居住成本大幅提升，如出行依賴輕軌和地鐵、偏高的商業服務價格、高額的物業維護費用等。此外，關于榜鵝新市鎮將居民活動聚集的場地分散的做法是否會削弱居民的鄰里歸屬感的問題，還一直存在爭議。由于交通條件的改善，居民的出行模式得到了簡化，對小汽車和輕軌較強的依賴也減少了居民聚集的機會。

3 新加坡新市鎮結構模式

3.1 分級與規模

新加坡全國分為東、東北、北、西、中5個區域，共有55個規劃區（Development Guide Plan， DGP）。新市鎮（NewTown）的分級一般為3級，包括新市鎮、鄰里和鄰里組團（圖11）。新市鎮的規模一般可容納25 000—50 000戶，總人口125 000—250 000人，用地625hm2左右，新市鎮包括5—8個鄰里。每個鄰里容納3 000—9 000戶，總人口為20 000—30 000人，用地80—100hm2。每個鄰里含6—7個鄰里組團，范圍由城市道路或自然界線劃分，設置滿足居民日常生活需要的服務設施和公共綠地。每個鄰里組團一般容納500—1 000戶，總人口為2 500—5 000人，用地10—15hm2，由4—8幢組屋圍合而成，內設基本的服務設施和庭院。隨著對居住環境戶外活動空間的圍合感和空間限定的重視，以及其可重復性，鄰里組團成為新市鎮規劃的基本單位。新加坡組屋采用的“鄰里中心”規劃思想實際上是一個分層次配套的居住區公共活動中心概念，主要服務于本國居民日常活動，廣泛的設置使得新加坡在城市擴展的同時，避免了發展中國家普遍出現的市區擁擠現象。鄰里中心提供社區公共活動空間，形成社區凝聚力，有利于鄰里和諧；戶內生活向室外延伸，保證在不降低居民生活品質的條件下，使戶均建筑面積得到有效的控制。鄰里中心把所有商業和服務設施集于其中，既縮短了這些設施與社區居民的距離，又能充分滿足人們多層次多方面的需求；既做到便民利民，又能提高社區居民的生活質量和城市的環境質量。鄰里中心從宏觀選點到微觀布局都體現了節約用地的精神，各項設施集中統一安排，精心設計。一個鄰里中心的選點一般以距離服務范圍內所有住宅不超過成人步行5min的步程（400m）為原則。

3.2 分級配套的公共設施

圖11 新市鎮分級結構示意

圖12 分級配套公共服務設施

新市鎮內的各項配套優于其他地區，采取分級布局（圖12）。鎮中心用地很大，靠著眾多的服務人口（15萬—30萬），吸引著許多零售商、私人機構、銀行、娛樂機構和圖書館等設施，是新市鎮最繁華的區域。鄰里中心主要配置居民日常生活服務設施，服務半徑不大于800m，使居民能在10min內從家中步行到達鄰里中心。服務于日常生活的商店包括小超市、雜貨店、小販中心、私人診所、巴剎（農貿市場）等。鄰里組團中心的主要配套設施有小運動場、兒童游戲場和鄰里組團公園等。

除了上述設置于各級中心的配套設施以外，其他一些分布在新市鎮中的主要是文化體育設施，如中學、小學就分布在組屋和公共綠地附近。工業設施的配置主要是為了解決居民的就近就業，一般位于新市鎮的邊緣。

4 結語

新加坡的新市鎮建設適應了不同時期的居住需求以及社會經濟發展要求，其布局及空間環境、公共配套不斷完善，至1990年代形成了成熟的規劃建設模式。通過對不同階段新市鎮的對比分析中可以看出，上世紀50年代，最初的新市鎮是為了滿足快速提供住宅的需求，基本沒有系統規劃，配套設施比較缺乏，鄰里之間關系松散；而到了七八十年代，逐步圍繞鄰里和城鎮中心展開布局并有系統規劃和建設時序；1990年代新市鎮的系統已經比較完善，并引入地鐵、輕軌等，公共服務設施及基礎教育設施等布局均衡。從結構模式上看，布局基本圍繞由軌道交通站展開的新市鎮中心呈組團式布局，由新市鎮、鄰里、組團3級結構組成，等級規模相對合理，公共配套分級設置，使用方便。

他山之石，可以攻玉。新加坡有許多值得我們學習借鑒的方面，作為一個華裔占人口大多數的城市國家，是中華的傳統儒家文化與西方現代文明的碰撞與結合，并融合了東南亞其他民族文化，產生了新加坡獨特的社會人文理念，成為其政治、經濟、社會和諧發展的持續動力。在城市文明、規劃建設、社會保障等方面，新加坡走出了自己的成功道路，形成了“有新加坡特色的資本主義”。

當然，新加坡新市鎮的許多經驗模式是與其政治、經濟、社會發展的國情相適應的，并不可以原樣復制或移植；因此，上海城市建設中對新加坡新市鎮建設的學習更應該吸收其精髓，借鑒其理念，以發展變化的眼光，應用到規劃工作之中。

（感謝新加坡建屋發展局，以及盛邦集團張凌、周宇良、王茂林等提供相關資料及幫助。）

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