馬尼拉大都會的發展與挑戰

（菲）Michael V. Tomeldan 著，紀 雁 沙永杰 譯

菲律賓首都馬尼拉位于菲律賓北部的最大島嶼呂宋島（Luzon）西南岸，頻臨馬尼拉灣，由17個城市和直轄市組成馬尼拉大都會（Metro Manila）地區，也稱為馬尼拉國家首都區（National Capital Region）。2010年統計顯示，馬尼拉國家首都區已有1 186萬人口，總面積僅638.55km2，是世界上人口密度最高的地區之一。

1 城市演變過程

1.1 東西方相遇

公元16世紀中期的馬尼拉（當時被稱為Maynilad）只是在帕西格河（Pasig River）①帕西格河是馬尼拉的母親河，其橫貫馬尼拉，西端通過馬尼拉灣匯入大海，東端連接菲律賓最大的湖泊拉古納湖（Laguna de Bay），豐富的支流為馬尼拉建構了重要的水網系統。南岸近馬尼拉灣的一個用木柵欄圍合的聚居區，在馬坦達王（Rajah Matanda）以及其繼位者蘇萊曼王（Rajah Sulayman）的統治下是興盛的商業貿易中心。西班牙探險家斐迪南·麥哲倫（Ferdinand Magellan）為尋找香料群島而進行的環球旅行在1521年3月到達菲律賓宿霧島，菲律賓首次被歐洲了解。1564年，西班牙人米格爾·洛佩斯·萊加斯皮（Miguel Lopez de Legazpi）在菲律賓宿霧建立了第一個歐洲人定居點，并以此為據點擴張殖民統治。1571年，西班牙獲得馬尼拉的掌控權，萊加斯皮把擁有自然海灣的馬尼拉作為西班牙殖民政府在菲律賓的首都，并于1577年統治了呂宋北部的絕大部分島嶼②Teodoro A. Agoncillo，History of the Filipino People，8th Edition，Quezon City，Philippines，Garo Tech Books Inc.，1990，p.74。。

1.2 西班牙殖民時期（1571—1898年）

西班牙的殖民統治地位取代了馬尼拉的蘇萊曼王朝，而由當地他加祿民族（Tagalogs）和菲律賓當地華商早已建立起來的貿易活動遭到破壞，引發了人民的不安與不滿情緒。同時，西班牙的海上軍事力量也不斷地受到其他歐洲海洋強國的威脅以及中國沿海的海盜騷擾。在這樣的敵對氛圍下，萊加斯皮加緊了鞏固殖民地的建設，產生了之后高墻環繞的西班牙王城（Intramuros，字面原意為城中城）。

圖1 西班牙殖民時期建立的殖民地（靠近水源是帕西格河沿岸早期聚居地的顯著特征）

圖2 1852年西班牙王城內的市長廣場（馬尼拉大教堂是廣場空間的主導背景）

圖3 17世紀西班牙王城繁榮的帆船貿易景象（木箱上的繪畫）

圖5 1899年7月4日的市政廳

圖4 1872年的地圖中的西班牙王城（位于帕西格河口，王城周邊有一些市鎮形成，此外大片土地仍為農田）

西班牙王城是為鞏固和保護西班牙在菲律賓的政治、軍事和宗教地位而建設的。城墻環繞的王城北臨帕西格河，其他三邊挖有護城河作為防御，占地約64hm2，以星形城堡要塞為原型，有許多外突的三角形堡壘來保護主城墻。城墻總長4.5km，高6.6m，局部厚度達2.4m③Maria Cristina V. Turalba，Intramuros：An Urban Development Catalyst，Architecture Asia，2005。，于1601年完工。在之后的333年西班牙殖民時期內，這個王城就代表了馬尼拉城。王城面朝不同方向設有含皇家門（Puerta Real）、巴里安門（Parian）等在內的7個出入口。城內格狀路網將城市劃分為若干個方正地塊。王城內興建有大量的教堂和教學機構，城內的宮殿是西班牙總督府，還建有市政廳等辦公建筑（圖1，圖2）。

馬尼拉與阿卡普爾科（Acapulco，現墨西哥的港口城市）之間的海上貿易早在1565年已經開始，直至1815年墨西哥爆發擺脫西班牙殖民的獨立戰爭，海上的帆船貿易終止，這二百多年豐厚的貿易收入不僅為王城的建設和發展提供了財力，也為周邊地區的發展提供了機會（圖3）。

至19世紀中期，馬尼拉城已經擴展到帕西格河南北岸的一些島嶼（圖4）。1863年的大地震摧毀了總督府、市政廳和教堂等一些重要建筑，1880年的再次地震促使當時的執政者把總督府遷至帕西格河上游東部圣米格爾區（San Miguel）的馬拉坎南（Malaca?ang）。新建的總督府如今被稱為馬拉坎南宮（Malaca?ang Palace），迄今是菲律賓總統府。

1.3 亞洲的第一個共和國

在西班牙的殖民統治期間，菲律賓人民的反抗斗爭持續不斷，尤其是針對教會濫用職權的斗爭。1896年西班牙政府對于菲律賓志士何塞·黎剎醫生（Dr. Jose Rizal）不公的審判和殺害促成菲律賓獨立戰爭（1896—1898年）迅速在全國蔓延。與此同時，美西戰爭（Spanish-American War）在1898年4月爆發，美國艦隊駛入馬尼拉灣，同年5月1日，西班牙戰敗。1898年6月12日，菲律賓革命領袖埃米利奧·阿奎納多（Emilio Aguinaldo）宣布菲律賓獨立，成立菲律賓共和國。但這一獨立宣言并不被美國認可，1899年2月4日，美菲戰爭（Philippine-American War）在菲律賓大部分國土正式打響，戰爭歷時3年，1902年以菲律賓戰敗而結束。

1.4 美國殖民時期（1901—1946年）

1899年，盡管還處于美菲戰爭時期，但美國已經掌控馬尼拉并入駐王城，市政廳等建筑也被用于新殖民政權（圖5），直至1935年菲律賓聯邦共和國（Philippine Commonwealth）④菲律賓聯邦共和國（Philippine Commonwealth， 1935—1946）是菲律賓為實現完全自治而經歷的一個10年過渡體制。成立。

圖6 1905年的規劃（伯納姆規劃）（保護了王城區，護城河被填平變為公園，新政府建筑為新古典樣式，如近景的國家立法會大樓）

圖9 1941年福羅斯特和阿雷利亞諾為奎松城所做的規劃（設想了一個國家級辦公機構集中的中心城市，有大片的公園和開放空間）資料來源：http://farm4.static.flickr.com/3459/3985881555_f39b0729b0.jpg。

圖10 帕西格河左岸的西班牙王城以及美國殖民時期的政府建筑遭受嚴重損壞（1945年的航拍圖，近處是馬尼拉郵政局和大都會劇院）

圖11 1960年代圍繞西班牙王城的絕大多數美國殖民時期的辦公建筑已完成重建（右側為西班牙王城局部）

圖7 1905年的馬尼拉規劃（伯納姆規劃，采用了當時美國流行的城市美化運動理念）

圖8 寬闊的塔夫脫大道在中間設置了電車通道

1904年，美國總督威廉·卡梅倫·福布斯（William Cameron Forbes）任命丹尼爾·伯納姆（Daniel H. Burnham）擔任規劃師對馬尼拉重新進行規劃。隨后，伯納姆和安德森事務所（Burnham and Anderson）運用城市美化運動的規劃理念完成了馬尼拉規劃。這個規劃保護了西班牙王城區，考慮到衛生原因填平護城河將其變為綠地公園，王城南邊的巴貢巴延區規劃為政府辦公中心，一些紀念意義的空間也被設立在這一區，如何塞·黎剎醫生的紀念碑和紀念公園。伯納姆在規劃里設置了放射狀主干路網；一條沿著海灣的寬闊林蔭大道最大限度地展現出馬尼拉灣風情；政府機構大樓多為宏偉的新古典樣式。美國殖民政府也利用城市美化理論規劃設計了其在菲律賓的其它一些殖民城市，如菲律賓的碧瑤市（Baguio City），宿霧市（Cebu City），以及一些省會城市。這些城市都具有依林蔭大道為軸線對稱的布局，以及宏偉的政府建筑和寬敞的公園（圖6-8）。

然而將巴貢巴延區建設成政府行政中心的規劃設想并沒有實現。1935年菲律賓宣布成為菲律賓聯邦共和國，行政中心有了新選址，馬尼拉城也開始擴展。1904至1941年，馬尼拉的城市化從舊王城向帕西格河北岸、巴貢巴延南側和東側擴展。聯邦共和國總統曼努埃爾·奎松（Manuel Quezon）在1930年代后期決定將行政中心遷至馬尼拉東北部更寬敞的地塊，1939年，新都為紀念總統而命名為奎松城。美國規劃師哈里·福羅斯特（Harry Frost）和菲律賓規劃師胡安·阿雷利亞諾（Juan Arellano）為奎松城進行了城市規劃，設計為帶有放射性大道的四邊形城市，所有的政府機構辦公樓被公園綠地環繞（圖9）。然而這一計劃因第二次世界大戰被迫中斷。

1941年12月7日，日本偷襲美國珍珠港之后幾小時，菲律賓的軍事目標也被轟炸。幾天后，日本在菲律賓北部呂宋島的林加延海灣（Lingayen Gulf）登陸，向馬尼拉入侵，此后占領菲律賓3年半。1945年美日在馬尼拉激戰，美軍對城市進行轟炸摧毀日軍據點，成千上萬的生命和滿目蒼夷的城市換來了馬尼拉的解放。90%以上的西班牙王城基本被夷為平地，美國殖民政府的建筑也被嚴重損害，許多文物建筑，如市政廳、馬尼拉大教堂、圣地亞哥堡等都只剩殘垣斷壁（圖10）。

1946年7月4日，菲律賓宣告獨立。當時的菲律賓經濟落后，馬尼拉的城市狀況非常糟糕。缺少財政、農地和工廠被毀、基建和交通系統被炸使得當時的重建工作舉步維艱。20世紀新建的美國殖民政府辦公建筑由于在建造時采用有效的功能空間理念，相比于西班牙王城可以更快地得以修復，而王城內的許多建筑，如教堂、學校等需要很長的時間進行重建（圖11）。很多建筑失去了在原地重建的機會，被遷到郊外。城市內一些被清理出來的空地迅速被一些戰爭難民非法占據建設臨時居住點，發展為后來的城市貧民區。

盡管早在1946年，奎松城的路網規劃已經完成，為馬尼拉未來的城市化發展預示了可行性。放射狀的道路以黎剎紀念碑為中心散發出去，環狀道路確定了未來都市的城市空間（圖12）。然而資金的缺乏使得建設理想都市的計劃落空。

圖12 1960年代奎松城的奎松紀念場（福羅斯特和阿雷利亞諾規劃的一個重點）

圖14 按照伯納姆規劃建造的Agri-Fina廣場周邊的雙子樓、緊臨的立法局、帶鐘樓的馬尼拉市政廳以及遠景的郵政局（1970年代）

雖然道路、水電等基建設施建設起來很慢，但是馬尼拉以及周邊地區仍然以史無前例的速度發展著。至1960年代，馬尼拉成為大馬尼拉地區（Great Manila Area），周邊鄰近的城市和地區成為馬尼拉城市化的受益者。當時尚未大規模開發的奎松市、規劃的馬卡蒂市（Makati）、帕賽市（Pasay）和其他一些周邊城市成為馬尼拉郊區城市，吸引了大量人口和商業。作為最大的郊區城市，奎松市從1950年代到1980年代吸收了大量不斷膨脹的馬尼拉城市人口。二戰后，馬尼拉南部馬卡蒂的當地大家族擁有的地產也被重新規劃為帶有商業的新住宅社區。20世紀50年代到70年代，馬尼拉許多富裕家庭遷至馬卡蒂居住，而許多大公司的總部和銀行也設立在馬卡蒂的商業區，到1970年代，馬卡蒂已經取代馬尼拉成為菲律賓的金融中心（圖13-14）。

1.5 馬尼拉大都會

圖13 1970年代的馬卡蒂市中央商務區（許多大公司和銀行把總部移到馬卡蒂市）

圖15 17個城市組成馬尼拉大都會

圖16 馬尼拉和其南邊的帕賽市沿馬尼拉灣進行填海造地工程（前景是綠地環繞的西班牙王城）

圖17 馬卡蒂市的博尼法喬全球城

1975年，為鞏固馬尼拉城市地位而頒布的總統法令將馬尼拉市同周邊的13個市鎮和3個城市整合為馬尼拉大都會（Metropolitan Manila）。這17個城市依然保持自己的市長以及整套行政班底。馬尼拉大都會的行政區劃面積為638.55 km2，總人口在1980年達到592萬（圖15）。馬尼拉大都會通過政府主持的填海造地向馬尼拉灣方向擴展，在完成帕賽市的沿海填海工程后，如今沿海岸線向南繼續推行（圖16）。

1960年代至90年代，私人開發力量也向馬尼拉南部推進，在馬卡蒂市進行了許多大型建設。1980年代，阿亞那土地開發公司（Ayala Land）在成功開發了馬卡蒂的商業區后，在南部蒙廷盧帕市的阿拉邦鎮（Alabang，Muntinlupa）又開發了另一個5.9km2的新的商業住宅區。到1990年，另一個私人開發公司菲林維斯特開發公司（Filinvest Development Corporation）也帶著自己的菲林維斯特企業城（Filinvest Corporate City）項目參與到阿拉邦的建設中。兩個開發商的合作使得位于馬尼拉南端的阿拉邦成為另一個商業中心區。1995年，座落在馬卡蒂市達義（Taguig）的一個大規模的軍營地產因功能轉換被私有化，其面積和地理位置成為馬卡蒂中央商務區擴張的有利條件，如今這一地區正建設著博尼法喬全球城（Bonifacio Global City），是馬尼拉大都會21世紀最大的開發項目（圖17）。馬尼拉大都會的其它市也各自積極開發自己的商業中心區。

據2010年的官方統計數據，馬尼拉大都會已有1 186萬人口，總面積僅638.55km2——全國13%的人口生活在全國0.2%的土地上，而整個大馬尼拉城市區（Mega Manila Urban Region）的人口已經達到了2 500萬，接近全國總人口的1/4。馬尼拉大都會是菲律賓的政治、經濟和文化中心，2011年地區生產總值達到1 890億美元，占國內生產總值的33%。經濟增長成為城市人口膨脹的主要原因。如今，馬尼拉人口密度是18 557人/km2，是世界上密度最高的地區之一，這一高密度給城市資源帶來巨大壓力。

2 未來城市發展的挑戰

馬尼拉大都會具有巨大的經濟增長潛力，同樣也面臨眾多城市問題，譬如：缺乏合理的城市規劃，低效的土地管理，缺乏有效的經濟改革等。

2.1 巨大的貧富差距

盡管馬尼拉經濟有了長足的發展，然而馬尼拉人民之間收入差距之大也是普遍問題，甚至比經濟水平相當的印尼和泰國等東南亞國家更為嚴重。城市絕大部分的人口都處于低收入水平線下，城市高昂的地價造成可負擔住房對于百萬馬尼拉人來說也是一個高不可攀無法實現的夢。2009年有關數據估計馬尼拉大都會里的260萬單元住房里有近544 609單元的住房屬于臨時性建筑搭建的貧民窟，相當于總數的21%。這些貧民區幾十年來非法占據私人或國有地塊，許多地塊還非常危險，如水路、橋下、鐵路旁。這些貧民區缺乏規劃，地塊形狀不規則、通路曲折而狹窄、建造過程不合格，里面容納的密度超大。絕大多數的這些臨時性建筑都是由其居住者自發建設，用可回收的材料隨意搭建。土地使用權的不安全感以及持續被驅趕的威脅加劇了貧民窟的破敗和臨時性，政府也并沒有對改進這種狀態采取任何的有效舉措。

2.2 減少自然災害的風險

菲律賓是世界上最易遭受洪水、臺風、火山和地震等自然災害襲擊的國家之一。馬尼拉大都會的許多地區非常容易遭受洪水襲擊，而這些地區在1960至1990年代都毫無顧忌地發展，根本沒有解決吸收或排放漲潮海水和洪水的功能。氣候變化帶來的頻繁降雨和持續增長的雨量使得這些易受水患的地區在未來更加脆弱。馬尼拉也面臨地震威脅，一條主要的地震帶從北至南穿越馬尼拉。2002年的有關地震研究（Metro Manila Earthquake Impact Reduction Study）模擬了不同的地震情形對馬尼拉的影響，發現沿西谷斷層帶（West Valley Fault）的地震將給馬尼拉帶來最大的人身和經濟災害。然而最近的相關資料顯示，早已被標識的地質災害高危地帶已經發展為高度城市化的區域。因此，這些存在自然災害威脅的城市區域面臨著緊迫任務，需要進行重新規劃發展，如遷移貧民區、重新設置排水渠、進行新的洪水控制及疏導設施建設，考慮遷移沿地震斷層帶的城市區域等。

2.3 不完善的城市環境

圖18 亞洲綠色城市指標報告中馬尼拉的評估情況一覽表

2011年，西門子資助的經濟學人智庫（Economic Intelligence Unit）對22個主要亞洲城市進行環境評估后發布“亞洲綠色城市指標報告”（Asian Green City Index Report），包含8個考察指標：（1）能量和二氧化碳排放；（2）土地利用和建筑；（3）交通；（4）廢棄物；（5）水資源；（6）衛生；（7）空氣質量；（8）環境管理。在被評估的22個亞洲城市中，馬尼拉大都會總體低于22個主要亞洲城市的平均水平（圖18）。

在能量和二氧化碳排放上馬尼拉優于平均水平——馬尼拉人均排放1.6t二氧化碳，遠遠低于平均水平的4.6t，主要原因是大部分馬尼拉人還無法承擔高能耗的生活方式。在土地使用和建筑這一項上，由于缺少綠地，馬尼拉低于平均線，整個大都會人均綠化5m2，遠少于每人39m2的平均水平。在交通指標上馬尼拉也低于平均水平，每平方公里只有0.05km的輕軌捷運系統，遠低于平均值的每平方公里0.17km2。盡管馬尼拉在廢棄物指標上以每人每年產生248kg的廢棄物優于平均值375kg，但其中只有77%的廢棄物被正確地收集和處理，低于平均值的83%。關于水資源，馬尼拉也因為只對66%的用戶提供24h的水供應而低于平均值，并因為36%的系統滲漏造成巨大的水資源浪費，而系統滲漏的平均值為22%。在衛生標準上，馬尼拉只有12%的住房有衛生配套設施，遠遠低于平均值70%。在空氣質量上，馬尼拉高于平均水平——由于三大污染物（二氧化氮、二氧化硫和懸浮顆粒物）的年平均值較低。然而，這一好的空氣質量在馬尼拉整個區域分布不均，城市化密度高的地區因有更多的交通產生更多的空氣污染。馬尼拉的空氣污染80%來自汽車排放。在環境管理這方面，馬尼拉處于平均水平之上，市級管理機構對整個環境政策負責，定期對環境進行檢測，并單方面公布環境信息。而薄弱方面是馬尼拉的周邊地區對環境重視度不一，比較富裕的地區如馬卡蒂市積極地支持環境治理，而貧窮的市區則難有能力去關注這一問題。

3 結語

目前菲律賓的許多城市問題根源于經濟資源分布不均。許多金融活動和經濟資源都集中在馬尼拉大都會，更高的就業率和更好的服務都是馬尼拉大都會吸引人口的主要原因。把馬尼拉這種集中的經濟資源分散到其他正在發展的區域是幾十年來一直都在推行的經濟策略，也帶來了一些成功案例。菲律賓除了馬尼拉大都會外已經發展有宿霧和達沃（Davao）兩大重要城市，另外還有9個都市區⑤據菲律賓國家經濟發展局（The National Economic Development Authority，簡稱NEDA）數據為12個都市區。。在馬尼拉北部的呂宋也建成一些省一級的城市中心，起到對馬尼拉的替代和輔助作用。在過去10年，其它城市不斷增加基建投入，修建機場、碼頭、道路和電站等。這些也都為菲律賓其他區域的平衡發展起到了一定的作用。

同時，馬尼拉也需要不斷地更新改進來維持其作為菲律賓首要都市的地位。馬尼拉的一個薄弱之處是其特有的政治地位，它有17個地方自治政府，而沒有一個統領的政府機構，每個城市的規劃發展都是獨立的而不顧及對其他城市的影響，財政資源也是出自每個市自己的稅收收入，因此不難想像有的城市有更雄厚的資金支持，城市和地區間發展不平衡。如今的馬尼拉發展局并沒有非常強有力的執政能力對17個組成市在如土地使用、區劃規劃、建筑密度控制、環境管理等方面進行統一的規劃管理。

由于私人開發力量的參與，城市的一些區域開發迅猛，而其他地區被很多無家可歸的貧民占據建設貧民區。缺乏土地管理和發展控制以及政府主導的配套設施的建設緩慢導致馬尼拉大都會很多地方開發混亂。每一個組成市都相互競爭建設自己的中央商務區而忽視了城市中的公園綠地和公共空間。

馬尼拉的公共交通效率較低，為了增加城市的動力，急需對交通基建設施增加投入，不僅要提升現存的城市軌道交通，增加其運能，也要增加新的軌道交通線路以服務更廣泛的區域。由于都市里用地緊張，許多軌交線路需要采用高架的方式。對水資源管理方面也應該進一步加強，自從供水公司私有化后，如今絕大多數的老管道都已經更換為新的管道。城市應該建設新的更有效的排水設施來應對洪水，采用更好的供水系統為終端用戶提供自來水。

除了功能上有效地運行外，馬尼拉也應該是一個美麗的都市。許多城市區域需要進行新一輪城市更新，中心城區內衰敗的部分應該重新開發以降低犯罪率，應加強環境建設、刺激經濟活動。城市更新活動應該避免大拆大建，避免大量原始居民的遷移更替以及城市更新區域的貴族化現象。

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