深化國防和軍隊改革的幾個重點理論問題（下）

胡光正

深化國防和軍隊改革的幾個重點理論問題（下）

胡光正

黨的十八屆三中全會作出了全面深化國防和軍隊改革的戰略部署。本文深入闡述了三中全會關于深化國防和軍隊改革的重大意義，同時就設立國家安全委員會、深化軍隊體制編制調整改革、推進軍隊政策制度調整改革等幾個關鍵環節涉及的重大理論和實踐問題進行了系統闡述。

國防建設 國防和軍隊改革 軍事思想 軍隊建設

作者：胡光正，軍事科學院軍隊建設研究部原部長、專業技術三級研究員、博士生導師，少將

（上接第11期37頁）

三、關于深化軍隊體制編制調整改革問題

黨的十八屆三中全會決定關于深化軍隊體制編制調整改革的內容是：“推進領導管理體制改革，優化軍委總部領導機關職能配置和機構設置，完善各軍兵種領導管理體制。健全軍委聯合作戰指揮機構和戰區聯合作戰指揮體制，推進聯合作戰訓練和保障體制改革。完善新型作戰力量領導體制。加強信息化建設集中統管。優化武裝警察部隊力量結構和指揮管理體制。”1“優化軍隊規模結構，調整改善軍兵種比例、官兵比例、部隊與機關比例，減少非戰斗機構和人員。依據不同方向安全需求和作戰任務改革部隊編成。加快新型作戰力量建設。深化軍隊院校改革，健全軍隊院校教育、部隊訓練實踐、軍事職業教育三位一體的新型軍事人才培養體系。”2

（一）要把調整改革領導管理體制作為深化改革的重點

隨著戰爭形態由機械化向信息化加速轉變和我國改革開放的深化，一些體制機制上制約軍隊建設和作戰的深層次矛盾和問題日益凸顯，成為影響軍隊建設發展和戰斗力提高的關鍵因素。當前，我軍在整體上仍然是集中統一領導不夠、戰略管理功能比較弱、職能配置不夠科學，國防和軍隊建設中不同程度地存在著資源分散、重復建設、效率低下、政出多門、管理多頭等問題。深化國防和軍隊改革，必須把重心放在調整職能、理順關系、優化結構、提高效能上，敢于在那些嚴重阻礙國防和軍隊建設科學發展的體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題上下“重手”。科學界定總部、軍兵種、戰區的職能定位、機構設置、工作范圍、權力結構和工作程序；著眼增強軍隊高層的宏觀戰略管理功能，完善戰略管理機制，剝離微觀管理職能，構建以統籌規劃、戰略決策、配置資源、制定政策、評估監督、推進改革為主體的戰略管理體系和以執行決策、輔助決策、領導管理、服務保障、檢查監督為主體的現代治理結構，為實現新形勢下強軍總目標提供領導管理體制保障。

（二）要緊緊抓住建立健全聯合作戰指揮體制這個關鍵環節

現代戰爭的基本形式是聯合作戰。聯合作戰的實質是通過靈敏高效的指揮、控制、協調，充分發揮諸軍兵種的整體威力，協調一致地奪取勝利。建立健全聯合作戰指揮體制，是適應一體化聯合作戰的需要，是提高聯合作戰能力、做好軍事斗爭準備的關鍵，也是推進領導管理、聯合訓練、聯合保障等體制調整改革的重要前提，牽一發而動全身。聯合作戰指揮體制建立不起來，其他體制改革也難以取得實質性突破。在深化國防和軍隊改革的進程中，必須緊緊抓住建立健全聯合作戰指揮體制這個關鍵環節，按照聯合作戰的理念，以健全統帥部聯合作戰指揮體制為龍頭，以建立戰區聯合作戰指揮體制為重點，全面推進聯合作戰指揮體制的調整改革。在此基礎上，切實推進聯合訓練體制、聯合保障體制的改革。

聯合作戰指揮體制作為戰爭發展的產物，經歷了由自發到自覺、由低級到高級的過程。在這一過程中，是有一定規律可遵循的。從中外聯合作戰指揮體制建設實踐看，至少有四條規律性認識，值得我們在推進聯合作戰指揮體制改革中加以重視。

一是信息化局部戰爭，沒有聯合作戰指揮體制就不能打勝仗。信息化局部戰爭中，單一軍種制勝已經成為歷史，軍種之間聯合、軍地之間聯合、盟軍之間聯合，已成為信息化條件下聯合作戰的基本前提。聯合作戰需要聯合作戰指揮，否則就形不成合力，就不可能打勝仗。而聯合作戰指揮體制，是聚合各軍兵種作戰力量，實現一體化作戰的前提，是聯合作戰指揮的組織保證。沒有聯合作戰指揮體制，就不能實施聯合作戰指揮。同時，聯合作戰指揮體制，還是建立聯合訓練體制、聯合保障體制的基礎。我軍聯合訓練之所以長期在低層次徘徊，關鍵就在于沒有聯合指揮聯合訓練體制作保證；三軍聯勤之所以幾十年躑躅不前，也是由于沒有聯合指揮聯合保障體制作保證。所以，無論聯合訓練體制，還是聯合保障體制，都嚴重依賴聯合作戰指揮體制。

二是聯合作戰指揮的層次越高，聯合作戰指揮的水平越低。聯合作戰指揮是軍種分立的產物，同時聯合作戰指揮又受到作戰理論、指揮手段、武器裝備、訓練水平等諸多因素的影響。從理論上講，任何國家的軍種司令，都得服從最高統帥及其機關指揮。因此，國家層面的聯合作戰指揮最容易實現，也是最低層次的聯合作戰指揮。第二次世界大戰結束以后，隨著大規模全面戰爭逐漸退出歷史舞臺，信息化條件下局部戰爭成為戰爭的基本形態。對世界性大國而言，舉國迎敵的聯合作戰指揮需求已經退化，戰區層次的聯合作戰指揮需求、甚至戰術層面的聯合部隊作戰指揮需求，成為需要解決的當務之急。但是聯合作戰指揮越向下就越困難，也越來越能體現聯合作戰指揮的水平、滿足聯合作戰的需求。從歷史發展看，聯合作戰經歷圍繞統一目標進行聯合作戰、按照統一計劃進行聯合作戰、在統一機構指揮下進行聯合作戰、通過作戰指揮系統互聯互通進行聯合作戰、諸軍兵種指揮要素高度融合的一體化聯合作戰等發展階段。顯然，隨著聯合作戰由低級向高級階段發展，聯合作戰指揮的作用越來越明顯，建立聯合作戰指揮體制越來越迫切，聯合作戰指揮層次向下延伸的難度也會越來越大，但也更能適應聯合作戰的需要，體現聯合作戰指揮體制的發展水平。

（1）Setup：輸入安全參數 k，系統選擇一個階 q為 2k≤q<2k+1的群G，令g為G的生成元。系統選擇2個安全的密碼哈希函數H1,H2:{0 ,1}*→Zq，并隨機 選擇 s∈RZq作為系統主私鑰。最后，系統秘密保存s并公開參數

三是聯合作戰指揮體制的總體框架決定改革成敗。聯合作戰指揮體制改革，是軍隊改革的突破口，涉及軍隊乃至黨和國家的總體部署，必須科學確定目標方向，首先確定總體框架，有計劃按步驟推進實施。尤其是聯合作戰指揮體制的總體框架，既決定聯合作戰指揮效能，又影響聯合訓練體制、聯合保障體制，乃至軍隊建設領導管理體制等，是推進整個軍隊領導指揮體制改革的頭等問題。如果聯合作戰指揮體制總體框架不科學、或確定不下來，聯合作戰指揮體制改革就可能忽左忽右、忽上忽下、擺龍套，甚至經過一系列的折騰又回到原點，或問題長期得不到解決而喪失改革的最佳時機。

四是集中指揮權是聯合作戰指揮體制改革的關鍵。兵權貴一。聯合作戰指揮體制改革首先是指揮權的問題。也就是說，戰區和聯合部隊對所需作戰部隊，有沒有排他的統一指揮權。聯合作戰指揮，因軍種分立而生，也難在集中軍種部隊指揮權。目前，我軍軍種既有建設管理權，也有作戰指揮權。遂行聯合作戰、進行聯合訓練時，主要采取臨時賦予指揮權的方式，導致無論是戰區，還是聯合部隊，實際上指揮不了各軍種部隊，也就談不上聯合作戰指揮。信息化條件下聯合作戰，參戰軍兵種多、力量構成多元、作戰樣式多樣、戰場空間多維、作戰指揮任務繁重，只有從體制上剝離軍種的指揮權、固化戰區和聯合部隊對軍種部隊的指揮權，聯合作戰指揮才能真正有效形成，才能真正組織平時的聯合訓練和聯合保障，戰時指揮聯合作戰。同時，為保證指揮權的有效行使，還應規定聯合作戰指揮機構的地位和等級高于所轄軍種部隊指揮機構的地位和等級，并借鑒外軍經驗，賦予聯合作戰指揮員對不稱職軍種軍官的免職權、退回權。

（三）要按照安全需求和作戰任務優化作戰力量結構

我軍經過多次精簡整編，規模得到較大壓縮，軍種結構不斷優化。但整體上仍屬于機械化戰爭時期陸戰型、國土防御型力量結構。目前，應保持軍隊總體規模相對穩定，在完善陸軍領導機構和航天力量領導機構、整合支援保障力量結構的同時，重點優化軍兵種內部結構，充實作戰部隊，優化部隊編成，形成以打贏信息化局部戰爭為核心，適應完成多樣化軍事任務需要的力量結構體系。一是要優化陸軍力量結構，由區域防衛、地面作戰為主向機動作戰、立體攻防轉變；二是要優化海軍力量結構，按照近海作戰與遠海作戰相結合的思路，著力提高近海綜合作戰能力和遠海防衛作戰能力；三是要優化空軍力量結構，由國土防空向攻防兼備、進攻為主轉變；四是要優化第二炮兵力量結構，按照“核常新兼備、懾打并舉”的建設思路，重點提高戰略核打擊能力和常規導彈精確打擊能力。為有效應對多種安全威脅，完成好多樣化軍事任務，必須按照“一支部隊、多種能力”的思路，研究確定任務部隊模塊化編成、專業力量結構、裝備數量類型。可指定部分工程、醫療、搜救和運輸等專門力量，兼負搶險救災等任務；還可調整預備役部隊的總體結構，提高海軍、空軍和第二炮兵預備役部隊數量，增加工程、防化、通信、運輸等支援保障的預備役部隊數量，編組戰斗支援和勤務保障旅，增強其履行非戰爭軍事行動任務的能力。

四、關于推進軍隊政策制度調整改革問題

十八屆三中全會決定中關于推進軍隊政策制度調整改革的內容是：“健全完善與軍隊職能任務需求和國家政策制度創新相適應的軍事人力資源政策制度。以建立軍官職業化制度為牽引，逐步形成科學規范的軍隊干部制度體系。健全完善文職人員制度。完善兵役制度、士官制度、退役軍人安置制度改革配套政策。”3“健全軍費管理制度，建立需求牽引規劃、規劃主導資源配置機制。健全完善經費物資管理標準制度體系。深化預算管理、集中收付、物資采購和軍人醫療、保險、住房保障等制度改革。”4“健全軍事法規制度體系，探索改進部隊科學管理的方式方法。”5政策制度調整改革，是國防和軍隊改革的重要組成部分，也是深化體制改革的重要保障。由于政策制度調整改革的內容豐富，這里主要談談人力資源制度改革問題。

（一）建立中國特色軍官職業化制度

這是軍隊人力資源制度改革的首要問題。從世界范圍考察，軍官成為一種社會職業，是工業社會專業化分工和軍隊武器裝備技術與內部組織日益復雜的歷史產物，是軍隊現代化發展對人才建設的必然要求。任何一個國家尤其是大國軍隊，只要推進軍事現代化，只要致力于改善武器裝備和提高軍官隊伍素質，就不能不解決軍官職業化問題。發達國家軍官職業化，開始于19世紀初期的法國和普魯士軍隊，經過200多年的探索發展，已形成了一套較為成熟的制度體系。各國的具體制度雖不盡相同，但其本質和核心功能卻是一致的，這就是通過構建符合現代軍事職業所需要的教育訓練體系，使各級各類軍官具備領導、指揮、管理和使用武裝力量必須具備的專業知識與技能，通過建立客觀公正的考核、評價、選拔、晉升和競爭淘汰制度，力求使每個職位上的軍官都能適合并充分發揮自己的才能。我軍的現行軍官制度，雖帶有某些促進軍官職業化的因素，但還不完全具備現代職業軍官制度的整體功能。因此，深化軍隊干部人事制度改革的首要任務，就是根據現代職業軍官制度的一般規律，針對我軍干部制度存在的突出問題，抓緊建立中國特色軍官職業化制度。

第一，從政策和法律上確立軍官的職業地位。發達國家都以立法形式確立軍官的職業地位，有的將軍官納入國家公務員系列，有的定位為“高級技術性職業”，有的確立為由政府管理的國家公職人員。我國應通過修改現役軍官法，將軍官的職業地位確立為由中央軍委管理的國家公職人員，其職業定義為“為國防服務的高級知識性和技術性職業”。

第二，破除“官本位”，實行“銜本位”的職位分類制。現代職業軍官制度的核心是“銜本位”的職位分類制。鑒于我軍現行干部制度中“官本位”的品位分類存在種種弊端，應該向“銜本位”的職位分類制轉變，這是實行軍官職業化最具革命性和根本性的變革。變革重點，一是確立軍銜在軍官管理制度中的主導地位，使之成為軍官資歷、職務、能力、貢獻、地位和工資待遇等個人價值的綜合體現，軍官服役年限和任職年限一律按軍銜等級確定。二是破除“官本位”的行政等級。首先應取消軍官的行政等級，將各級各類行政職務僅視為履行職責、創造業績的工作崗位，不再作為軍官個人身份的標志。同時，還應取消各建制單位編制的行政等級，按照其在政治領導、作戰指揮、作戰支援和保障、行政管理及業務運行鏈環中的功能地位，通過確定編制軍銜等級來構建上下左右關系，從而使軍隊形成以軍銜結構為主導的人事體系和以職位職能結構為主導的功能體系。三是進一步細化職位分類。可考慮將我軍軍官職位分類進行調整，在大的分類下面再劃分相應的職組、職系，將每類職位的任務、責任、工作量、難易程度、應有權力和必須具備的資格等予以細化后頒布軍官手冊，形成“以事為本、以人就事”的職業化管理機制。

第三，改革軍銜制度。改革現行軍銜制度，將有利于軍隊的指揮、管理，有利于優化軍官結構，有利于強化軍人的責任、權力、榮譽和保障軍官利益，有利于體現我大國軍隊的形象和便于國際交往，有利于提高軍隊組織編制管理水平。改革軍銜制度的重點：一是優化軍官軍銜的等級設置。二是科學配置軍官的職務編制軍銜。三是合理確定銜級結構。科學的銜級結構，既是發揮軍銜調整指揮關系、利益關系等功能的客觀需求，也是維護軍銜尊嚴、避免軍銜貶值的基本要求。

第四，完善軍官職業培訓制度。著眼滿足全面履行軍隊使命的需要，按照打贏信息化戰爭和建設信息化軍隊的要求，科學設計各級各類軍官應具有的職業素質和能力標準。在此基礎上，以能力需求為牽引構建軍官職業化教育訓練體系，逐步做到：軍官的科學文化基礎教育以國民教育為主；指揮和行政軍官的職業教育，以培養政治領導、聯合指揮、聯合參謀、聯合保障和科學管理能力為重點，按照初級軍事專業教育（初任軍官的軍事基礎教育）、中級軍事專業教育（兵種作戰與指揮教育）、高級軍事專業教育（軍種作戰與聯合作戰指揮教育）、將官教育（國家安全與防務的戰略性綜合教育）四個層次設置培訓體制；專業技術軍官的職業教育，以培養其社會科學、自然科學和工程技術的軍事應用能力為重點，主要傳授作戰指揮、裝備發展、部隊建設與管理所需要的新知識、新技術。

第五，建立公正的考核評價和公平的選拔晉升制度。通過公平競爭晉升軍銜和職務，是對軍官最根本的激勵，而實現公平競爭的基礎則是對軍官客觀公正的考核評價機制。我軍現行的干部考核評價制度仍不盡完善，應重點建立健全任職資格、職業能力指標和崗位績效指標體系，嚴格規范考核評價程序。以此為基礎，按照公開、透明、民主、公平的原則進一步完善選拔晉升制度，力求使晉升對象達到領導滿意、同級服氣、符合眾意。

第六，按照軍事職業能力形成的特點和規律設定任職年限。現代軍官職業能力的形成，既需要接受正規的高等教育和系統的軍事專業培訓，也需要充分的實踐經驗積累，兩者相輔相成、缺一不可。根據這一基本特點，應合理設計我軍軍官各級的任職和最高服役年齡。

第七，建立符合軍官職業特點的工資福利待遇制度。這方面的內容豐富而龐雜，借鑒發達國家的經驗，我軍的制度完善需要確立以下原則和理念。一是“軍事補償”原則。發達國家普遍認為，軍事職業是“為保衛國家必須將生死置之度外的特殊職業”，在確定工資待遇問題上，非軍事職業與軍事職業不具有進行精確比較的共同基礎，即便是同類人員（如飛行員、艦艇操作員、醫生、會計等），其生活狀況和個人付出也有很大差別。正是基于這樣的認識，西方國家把“軍事補償”作為確定軍官工資福利的基本原則，力求用高于其他社會職業的物質待遇來補償軍官的超額付出。二是確保具有人才競爭優勢。軍官的物質待遇到底應高出其他職業多大幅度，由于各國經濟和生活水平不同，國際上并沒有統一的標準，但有一條是共同的，就是要確保軍隊在人才競爭中具有很強的比較優勢。其中，指揮、參謀軍官的收入按照高于相同等級國家行政官員或相同等級企業經理人員的收入水平確定，技術軍官和文職人員的收入按照高于社會上同類崗位、同等級別人員的收入水平確定，以此吸引高素質的領導、指揮、管理人才和專業技術人才流向軍隊，激勵他們長期服役并積極進取。三是滿足多層次需要。發達國家的軍官激勵機制，運用行為科學的“多層次需求”理論，把優厚的物質待遇與優越的社會地位、充滿人文關懷的福利保障以及國家授予的多種榮譽獎勵有機結合起來，綜合配套、相互補充，較好地滿足了現代軍官在物質、心理、情感、成就和實現個人價值方面的多種需求。

（二）實行真正意義的文職制度

文職人員是現代軍隊重要的人力資源，它同軍官職業化一樣，也是現代軍隊技術復雜化和分工專業化的產物。發達國家自第一次世界大戰后開始大量使用文職人員替代軍職人員，目前美、英、法、德等國軍隊文職人員為現役兵力的25%～40%，為軍官人數的50%～60%。這些國家的共同做法主要有四點：一是文職人員的編配范圍，主要是軍隊上層管理、科研教學、作戰支援和后勤保障領域；二是文職人員的主體是擁有知識、技術或管理經驗的專業人才，其專業技能與民間相關職業具有較大的通用性；三是文職人員不計入軍隊員額，具有與軍職人員不同的權利和義務，其招聘、培訓、晉升、獎懲、工資福利、社會保障等人事管理，由國防部負責并有一套單獨的政策制度；四是文職職位實行開放式設置，各級各類文職人員可以多層次橫向進入或退出軍隊。實踐表明，文職制度的建立，是現代軍隊人力資源管理的歷史性進步，其好處是：一方面，可以大幅減少軍隊特別是軍官的總員額，降低軍隊人力成本和人事管理成本，以便集中資源和精力重點培養訓練職業軍官；另一方面，由于文職人員可以不受作戰人員特殊規定的限制，可以按照自己的專業特點發揮作用，也有利于為軍隊提供穩定、持續、專業化的人才和智力支持。

（三）改革完善士官制度

外軍士官制度起源于法國，至今已有500多年的歷史，爾后逐漸傳播到英、美等西方國家。我軍士官制度建立于1978年，經1999年改革進一步完善，對加強部隊全面建設、鞏固和提高部隊戰斗力發揮了重要作用。

士官在現代軍隊的人力結構中，是連接軍官與士兵的橋梁和紐帶，美軍稱其為軍隊“最小單位的領導者”。傳統士官（軍士）是受貴族門第阻擋不能成為軍官而又需要保留的有經驗士兵，現代士官則是軍隊專業分工精細化和人力資源管理精確化的產物。現代士官在軍隊組織結構中的基本功能是，直接操作、維護技術性強的武器裝備，組織帶領基層士兵進行軍事基礎訓練和執行作戰任務，在軍官領導下對基層單位實施行政管理或擔負某些專業性后勤保障。現代士官的崗位特點有三個：一是經驗的連續性。相對于基層軍官的較短任期和較快流動，士官是基層部隊的相對穩定因素。他們在各自的專業崗位上服役時間較長且橫向調動不大，能夠積累較多的實際經驗，特別是與士兵朝夕相處，便于思想交流和情感溝通，對于保持基層工作的連續性、增強凝聚力和傳承軍隊優良傳統，都具有關鍵性作用。二是專業的高技能和高分散性。士官職位總體上屬于操作和執行層面的技能性崗位，其專業種類分布廣但專業知識范圍又相對較窄，很難納入職業軍官的教育和管理保障體系。三是低成本性。士官“亦官亦兵、非官非兵”的獨特性質，使軍隊能夠以低于軍官的成本（通常士官的人力成本僅為軍官的1/3或1/2）保持一支穩定的基層骨干隊伍，大大節省了人力費用。

近年來，我軍士官規模不斷擴大，目前已占到士兵總數的一半左右，高技術部隊則占到60%以上。但在士官管理和使用上還存在一些突出問題：一是士官選配機制不夠完善，二是士官培訓體系不夠系統，三是士官管理不夠到位，四是士官激勵保障不夠充分。我軍士官無論是工資待遇和津貼，還是住房保障、醫療保障、家屬就業、退役安置都遠不如外軍。士官家庭負擔重，生活壓力大，挫傷了士官服役的積極性，需要進行相應的改革，進一步完善士官的選配、培訓、保障體系。原則上，全軍每年新選取的士官都應經過資格培訓，晉升的中高級士官也應得到升級培訓，復雜專業士官應由院校培訓，一般專業士官可由訓練（教導）機構培訓，新裝備專業士官由業務主管部門組織培訓，以滿足部隊各類專業崗位的任職需要。同時，適當提高中高級士官工資待遇和保障條件。

引文:

1．《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，55～56頁，北京，人民出版社，2013.11。

2．《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，55～56頁，北京，人民出版社，2013.11。

3．《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，56頁，北京，人民出版社，2013.11。

4．《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，56頁，北京，人民出版社，2013.11。

5．《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，56頁，北京，人民出版社，2013.11。

（責任編輯：伍錫星）

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