范雷

在新型城鎮化背景下，農民工在城鎮自有住房的獲得關系到他們在城鎮的定居及社會融入。從目前情況看，城鎮外來農業戶籍家庭在城鎮的住房狀況并不樂觀。他們在住房產權擁有、住房類型、住房質量、住房面積，以及城鎮保障性住房擁有等方面，均落后于城鎮本地農業戶籍家庭和非農戶籍家庭。在我國目前的城鎮化進程中，農村人口在住房市場中市場能力的缺乏，以及戶籍制度影響下的城鎮保障性住房獲得條件的阻隔，嚴重影響著農村居民在城鎮獲得住房的可能性，也阻礙著我國城鎮化進程的進一步發展。因此，建立有利于推動城鎮化進程，使外來人口獲得住房保障的住房制度尤為重要。

農民工群體是我國工業化、城鎮化進程中的主力，他們在城鎮的有效融入、公平享受公共服務和社會福利成為我國城鎮化發展的關鍵。長期以來，在城鄉二元社會結構的影響下，農民工群體以往返于城鄉的方式在城鎮務工，雖然極大地推進了我國城鎮化建設的發展，但其自身卻無法真正在城鎮落戶。其中，除了戶籍制度等因素的影響外，農民工在城鎮住房市場化背景下，缺乏市場能力，且難以享受城鎮保障性住房等，也是其難以真正落戶的重要原因。改革以來，我國城鎮居民住房在延續建國后再分配住房體制基礎上，經過再分配與市場化并軌住房體制，最終走向了市場化住房體制。城鎮居民的住房條件得到較大改善，城鎮居民的住房自有率得到較大提高，住房的市場化程度不斷增加，住房價值持續攀升。而農民工群體則在參與城鎮化建設進程中，并未有效享受城鎮住房市場化的成果，無論是其在城鎮的住房自有率、還是住房質量及居住設施條件，均處于城鎮住房市場的邊緣。本文通過中國社會科學院社會學所主持的中國社會狀況綜合調查2011年和2013年數據（CSS2011、CSS2013），對農民工群體的住房狀況進行描述和分析，以引起社會對新型城鎮化背景下農民工在城鎮住房問題的關注。

就一般情況而言，城鎮化的迅速發展將有效推進城鎮住房市場化的提高，城鎮化所帶來的巨大的增量住房需求得以釋放，農村人口從農村向中小城鎮、由中小城鎮向大中城市、由大中城市向特大型城市梯度轉移、定居。城鎮人口的增加不僅推動著城鎮規模的擴大，也帶來了住房市場化條件下龐大的住房需求。但在我國目前的城鎮化進程中，農村人口在住房市場中市場能力的缺乏，以及戶籍制度影響下的城鎮保障性住房獲得條件的阻隔，嚴重影響著農村居民在城鎮獲得住房的可能性，也阻礙著我國城鎮化進程的進一步發展。就目前我國農民工在城鎮的住房狀況看，主要表現為以下特點：

（一）住房產權方面，農村進城務工人員的城鎮住房自有產權比例較低。

調查結果表明，目前城鎮常住人口家庭中，有70.7%的人居住在自有住房，有20.7%的人雖有自有住房但目前租住各類住房，有8.6%的人沒有自有住房。從戶籍及流動情況看，表5顯示，城鎮常住人口中，現住房自有產權方面，本地非農戶籍居民最高，84%的人擁有現住房的產權；其次為本地農業戶籍，其現住房產權自有率為79.4%；而外來非農戶籍人群中有54%的人租住住房，其現住房現住房產權自有率為46%；而外來農村戶籍人群有76.8%的人租住住房，表明農村進城務工人員在城鎮的住房產權狀況較差（見表1）。

表1：分戶籍及流動狀況現住房產權擁有情況 單位：%

表2：分戶籍及流動狀況現住房構成情況單位：%

表3：分戶籍及流動狀況現住房質量情況 單位：%

表4：分戶籍及流動狀況現住房面積情況 單位：%

表5：不同戶籍分類的自有住房產權所有者單位：%

表6：分戶籍及流動狀況現住房不平等狀況

（二）住房構成方面，本地農村戶籍人群的居住狀況相對較差，外來農村戶籍人群次之。

調查結果顯示，從房屋類型看，本地農村戶籍的現住房類型以3層以下樓房和平房占多，合計為57.5%；外來農村戶籍人群次之，其現住房類型為3層以下樓房和平房合計為33.4%；而本地非農戶籍和外來非農戶籍的現住房類型則主要以6層以下樓房居多。

從房屋結構看，本地農村戶籍人群現住房中，20.5%的人住房為磚木結構；外來農村戶籍人群因在城鎮務工而租用城鎮居民住房，因此在房屋結構上與本地非農戶籍差別不大（見表2）。

（三）住房質量方面，外來農村戶籍居民居住質量較差。

調查結果顯示，從廚房、廁所、自來水、洗浴等方面的獨用情況看，本地非農戶籍居民的居住質量較高，86.9%的人擁有全部的獨用設施；而外來農村戶籍居民居住質量較差，61.5%的人擁有全部的獨用設施，而18.7%的人則無一項獨用設施（見表3）。盡管外來農村戶籍人群大部分租用城鎮居民住房，而在住房構成上與本地非農戶籍人群沒有表現出明顯差別，但在住房質量上出于居住成本考慮，外來農村戶籍人群更易選擇低租金的居住質量較差的住房居住。

（四）住房面積方面，外來農村戶籍人群的家庭人均居住面積最少。

我們將城鎮常住人口家庭人均居住面積分為五等分。其中，最低組平均為10.7平方米，次低組平均為21.1平方米，中間組平均為29.1平方米，次高組平均為40.8平方米，最高組平均為87.7平方米。城鎮常住人口家庭人均住房建筑面積平均為32.5平方米。

表4顯示，以戶籍及流動情況看，本地農村戶籍居民人均居住面積最高，人均44.9平方米；本地非農戶籍居民其次，人均32.5方平米；而外來農村戶籍居民居住面積最低，人均21.1平方米，56%的家庭人均面積處于最低組。

（五）城鎮保障性住房分配過程中，農村戶籍居民難以獲得。

隨著中國城市化進程的快速推進，人口向大城市的流動加劇了大城市居住緊張狀況；同時住房市場化過程中住房價格的快速上漲也使得城市低收入居民的居住狀況日益惡化。為解決上述問題，各地政府自2000年代中期借鑒發達國家經驗，開始了面向城鎮中低收入住房困難家庭提供保障性住房的建設，并在2010年代初期加快了這一進程。

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。到2010年底，中國城鎮保障性住房覆蓋率已達7%到8%，1140萬戶城鎮低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭住房困難問題得到解決。據CSS2013數據，目前城鎮常住人口家庭中租住廉租房比例為5.1%，購買保障房比例為2.9%。

從調查結果看，由于保障性住房的制度設計較多地考慮到本地非農業戶籍家庭的住房需求，致使農業戶籍人口家庭無法獲得城鎮保障性住房。調查顯示，本地農村戶籍和外來農村戶籍家庭目前自有住房產權住房中，購買保障性住房的比例僅分別為0.5%和0.1%，而本地非農戶籍及外來非農戶籍家庭購買保障性住房比例則分別為3.1%和1.6%，遠高于農業戶籍家庭。

綜合上述指標看，除住房構成一項外來農村戶籍群體與非農戶籍群體較為一致外，在住房產權、住房質量、住房面積方面、保障性住房擁有率均低于其他群體。而從在本地居住時間看，外來農村戶籍群體中53.2%的人在本地居住時間達5年以上，平均居住時間為6.6年。2013年底，我國城鎮常住人口73111萬人。經計算，外來農村戶籍人口在城鎮常住人口中的比例為14.8%，其人口規模估計達到10820萬人。因此，改善這一群體在城鎮的居住條件成為一項巨大的社會工程。

長期以來，城鄉二元結構所導致的城鄉分離，使農村居民無法在城鄉間流動，更勿論其在城鎮的定居。隨改革進程的推進，農村居民進城務工的障礙基本消除，但其在城鎮的定居則因住房問題始終無法真正解決。由于農村進城務工人群被屏蔽在城鎮住房再分配體制之外，不能獲得城鎮住房再分配體制的福利，也就無法獲得再分配體制轉軌中所轉移的市場能力。而在城鎮住房全面市場化的狀態下，外來農村戶籍人群唯有依靠其自身收入來實現其在城鎮的以市場為基礎的住房貨幣化分配。相對于外來農村戶籍人群在城鎮務工所受到的來自就業、醫療衛生、教育等公共服務限制，其在住房方面的狀況就更為艱難。這也是造成這一群體在城鄉間“候鳥式”流動的關鍵性原因之一。相比住房再分配體制轉型過程中城鎮居民間所表現出的住房不平等，外來農村戶籍人群面對貌似公平的住房市場所承受的住房不平等程度則更甚。因此，以往當我們探討城鎮住房市場化獲得機制的時候，均是以再分配體制的存在為前提的。而真正需要以自身市場能力獲得城鎮住房分配的外來農村戶籍人群，在住房市場化體制下卻表現出無能為力。

2000年代中期政府在解決城鎮中低收入住房困難居民住房問題的同時，也意識到了外來農村戶籍居民的城鎮住房需求。原建設部于2005年初首次將研究解決農民工住房問題列為年度工作重點，2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中明確表示，要多渠道改善農民工居住條件。2007年原建設部《全國住房公積金繳存使用情況》首次提出，應將住房公積金制度覆蓋范圍擴大到包括在城市有固定工作的農民工在內的城鎮各類就業群體。但城鎮保障性住房建設依舊延續了再分配體制的特征，也就無法解決外來農村戶籍人群的城鎮住房需求。

隨著住房市場化的推進，原有的再分配體制中的相關因素淡出或合法轉化為市場能力之后，保障性住房制度的成敗就成為衡量和評價市場化體制下住房平等的關鍵。因此，建立有利于推動城鎮化進程，使外來人口獲得住房保障的住房制度尤為重要。我們必須認識到，一個將外來農村戶籍群體擯棄在外的住房市場化體制和保障性住房體制，就必然帶有再分配體制的印記，或者說也只有再分配體制的變相存在，才會衍生出將外來農村戶籍群體擯棄在外的住房市場化體制和保障性住房體制。

2013年底中央農村工作會議將城鎮化時間表進一步細化，提出了三個“1億”目標。所謂三個“1億”，即到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化。因此，重新審視以往的保障性住房制度，放開保障性住房申請者的戶籍限制，對保障性住房實施嚴格的準入、退出機制設計并嚴格監管，就成為今后保障性住房制度發展的必然方向。