一個關于中央和地方關系的分析框架
——“現代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之五

宣曉偉

一個關于中央和地方關系的分析框架
——“現代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之五

宣曉偉

蓋此廣土眾民，夫既為一國矣，則事之利害，必有關于全體者。

又以天時地利人情物產之各殊，必有系于分地者。

系其分地者，每最繁劇，而其事又中央之所以不必問也。

故法每予以自治之權，使有事得自行其便，

唯事設全體，而宜為一律者，則受令于中央之政府。

——嚴復（1854～1921年）

宣曉偉，經濟學博士，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員

上一篇文章中，我們指出中央與地方關系的核心是一系列相關的制度安排，并提出“環境、觀念和器物”三方面因素在決定一個國家中央與地方關系的制度安排時有著根本性的作用。

在上述中央地方關系的分析框架中，有以下幾點值得進一步展開：

首先，對一國中央與地方關系制度安排產生重要影響的環境、觀念和器物三方面因素，它們之間也發生著相互作用、相互影響地雙向互動。

眾所周知，自然環境對一個社會所采取的生產生活方式和技術手段有重要的影響，草原適宜游牧方式、平原適宜農耕方式，濱海而居的人們常常發展出更為先進的航海技術。同樣，生活在不同自然環境下，采取不同的生產生活方式，對人們產生出相應的價值觀念和文化習俗也有潛移默化的作用。在鄉土社會中，人們終日在田間勞作、一輩子不離土不離鄉，一切人和事物都是熟悉的，自然而然發展出的是“熟人社會”中所具有的種種觀念和習俗（參見費孝通《鄉土中國》（2005），北京出版社，第6～9頁）；而在都市社會中，人們每天要面對的，大多是形形色色的陌生人，由此產生的觀念習慣則會與傳統的鄉土社會有著巨大的差異。事實上，中國社會的現代化轉型，既是一個由“鄉土社會”向“都市社會”的演進過程，也是一個由“熟人社會”向著“陌生人社會”的轉變過程。在器物層面，盡管目前中國的社會形態已經大大向著“陌生人社會”變化了，全中國常住在都市的人口已經超過了一半，但那些支配著“熟人社會”的觀念和習俗，卻還在深層次發揮著影響，這也充分體現在當前中國中央與地方關系的互動中，不同層級官員間的“私人關系”經常會比正式的“規章制度”占據更為重要的地位、發揮更為關鍵的作用。

與此同時，器物層面的變化反過來也會改變自然環境和人們秉持的觀念。工業革命后的經濟發展和技術進步，已經深刻地改變了人們所處的自然環境。科學領域的進展也對人們所擁有的傳統觀念造成巨大的沖擊，由哥白尼、牛頓、達爾文等偉大科學家所推進的科學革命，是促使西方世界的宗教信仰由一種籠罩一切的價值觀念逐漸轉變為個人自主性選擇觀念的根本力量，也對西方國家最終形成政教分離的治理格局產生了關鍵的作用。

如前所述，人們所秉持的觀念系統對社會的經濟發展和科學技術進步也有著重要作用。韋伯早就在其經典著作《新教倫理和資本主義精神》 中論述了新教倫理對西方世界資本主義的產生所發揮的影響。

可以看到，環境、觀念和器物三者之間無時不刻地在發生著互相的作用和影響，共同塑造了一國中央與地方關系制度安排的背景格局。

其次，一國的制度安排與其各方面的影響因素之間也存在著雙向的互動關系。

前面已經詳細論述了環境、觀念和器物在影響一國所采取制度時的重要作用，與此同時，具體的制度安排也會對環境、觀念和器物產生影響。如前所述，一定的制度安排總是一定觀念下的產物，但特定的制度安排一旦造就后，也會反過來強化既有的觀念、延緩甚至阻撓器物層面的變化。例如中國所采用的城鄉二元戶籍制度，本來是建國初期在農業生產力水平較低的情況下，想將人口固定在農村以保證充足的農產品供應，為大力發展工業和國防所不得不采取的一項措施。但戶籍制度一旦建立，就會反過來對人們的各種相關觀念（如城鄉二元的身份等級觀念）和以后的城市化進程產生巨大影響。目前中國城鎮化過程中城鄉分割、農民工市民化等等問題的產生，都與現存的戶籍制度有很大的關系，事實上城鄉二元戶籍制度對當前中央與地方關系中的許多重大事項，例如社會保障、醫療保障等公共服務支出責任如何分擔，都有著重要的影響。

再次，一國的中央與地方制度與環境、觀念、器物等各種因素相互作用，形成一種相對穩定的均衡系統。

一種能夠持續較長時間的中央與地方關系制度模式，對應的是一種均衡狀態。這種所謂中央與地方關系制度安排的均衡，并不是說靜止不動了，而是各種因素、各種力量時時刻刻都在發生變化，但它們互相作用、互相制約后，最終導致了一種動態的平衡，在總體上形成了一些固定的模式、表現出一些穩定的特征。例如可以認為中國在中央與地方關系上形成的中央集權體制就是一種均衡模式，而美國所采取的聯邦主義體制又是另外一種均衡模式。

在一般意義上來理解均衡，它意味著某種穩定性，有抵抗各種變化恢復到原來狀態的趨勢，就像一個在碗底的小球，即使受到外力沖擊以后，只要力量不足以使其甩出碗外，那么最終小球仍會回到碗底。用均衡系統來描述中央與地方關系的制度安排，同樣強調的是中央與地方在互動關系中呈現出某些穩定的模式和特征，尤其是其內在運行邏輯的強大慣性，這種中央與地方的關系模式同樣具有抵抗外在干擾和變化、回到原有狀態的能力。就像前面所談到在中國中央集權體制下，幾千年來中央與地方的權力關系存在著“名實不符且名實互維”的基本特征，這些穩定的特征背后反映的是相當一致的運行邏輯。換言之，一種中央與地方關系制度安排的基本模式經常會有著驚人的生命力。

最后，一國中央與地方關系基本模式的變遷經常意味著從一種均衡躍至另一種均衡。

在中央與地方關系的均衡系統中，環境、觀念和器物等各種因素無時無刻不在發生變化，這種變化使得中央與地方關系總處在一種動態的平衡中。不同因素變動的頻率和程度有著明顯的差異，在環境和器物層面，國際形勢變幻莫測，現代經濟社會發展日新月異，科學革命后的技術進步一日千里，使得處在社會中不同群體擁有的政治經濟力量總在時刻變化之中。觀念層面的變化要比現實事物更為緩慢，尤其是那些超越世俗層面的終極價值觀念，是各種因素中最為持久的，可以歷經數千年而不變，正如傳統宗教所宣揚的人生教義。而一旦人們世世代代所擁有的終極價值觀念發生變化，常常帶來的是整個社會制度的根本改變。相對而言，與日常生活緊密相關的世俗觀念的調整則更為頻繁、影響范圍也更為狹窄。

制度層面的變遷相對于具體現實的變化，也緩慢得多。經常發生的情況是，為滿足某種需要而建立的制度，在背景條件改變或消失時，常常得以茍延。制度背后反映的是一定的權力利益格局，所以在制度中受益的人們會阻撓對其不利的制度調整，與此同時制度也會固化并強化其背后支撐的觀念，使得制度安排和規則成為一種人們習以為常的慣例，因此制度并不能總是及時回應器物、環境、觀念等外部因素的變化。而如果發生制度與外部因素在變化頻率上的脫節，就會因制度的粘性而產生某種程度的政治衰敗。正如亨廷頓在其經典著作《變化社會中的政治秩序》 中所指出的，在第三世界國家的發展過程中，其政治制度經常難以有效隨著經濟社會發展而做出合適的調整，從而引發政治秩序的失調和社會的動蕩。

當環境、器物或觀念層面的因素發生劇烈變化時，例如中國遭受西方沖擊、工業革命時期西方世界產生的生產力躍進、普遍的傳統宗教信仰被打破等等，原有制度安排的均衡就可能會被打破，中央與地方關系也會從一種均衡狀態變遷至另一種均衡狀態。就像伯爾曼所言“西方的歷史一直以周期性的激烈動蕩為特征，在這種動蕩中，先前存在的政治、法律、經濟、宗教、文化和其他社會關系、制度、信仰、價值和目標被推翻，而由新東西取而代之。在這些巨大的歷史變革時期絕不存在一種完全的均衡，但卻有某些模式和規律”（參見伯爾曼《法律與革命：西方法律傳統的形成》（1993），賀衛方等譯，中國大百科全書出版社，第18頁）。

由于制度的變遷并不與背后的影響因素變化相同步，經常是矛盾積累到一定程度突然爆發后所不得不采取的一種調整，因此往往會表現出滯后性和突發性。根本制度安排從一種均衡躍遷至另一種均衡，意味著整個社會經歷了一次劇烈、迅速、深刻和根本性的變化，人們常會用“革命”一詞來描述這種根本性的制度變革，以反映處在兩種均衡狀態變遷過程中的社會所經歷的巨大混亂、沖突和動蕩。一方面，根本制度的均衡變遷經常以“革命”的形式表現出來，帶來的是對傳統的顛覆，是新觀念、新勢力和新規則的產生；另一方面，革命卻并不一定會帶來新的制度均衡，以武力征伐的方式推翻某一政權的武裝叛亂或軍事政變，更多的只是政權更迭和統治者易人，而非制度的革新或進步，類似于中國歷史上的朝代循環，正如梁啟超所言：“革命其狹義，則專以兵力向于中央政府者是也。吾中國數千年來，唯有狹義的革命”。

與此同時，盡管制度均衡的躍遷經常是一種翻天覆地的社會變化，然而新的制度均衡卻并不總是對舊制度均衡的全盤否定，尤其是一些老的觀念和傳統具有頑強的生命力，經常換上新制度的外衣而保留下來。對于這種“新瓶裝舊酒”的現象并不能一味否定，事實上要產生制度上的切實進步，不僅要有所改變、更要有所繼承，“明白什么應該改變”是重要的、而“知道什么值得繼承”同樣是重要的。就像伯爾曼在分析西方法律傳統的演變時指出，盡管西方世界歷經多次激烈的社會革命，也深深改變了其法律內容和形式，但最終它仍保持在西方法律傳統之內 ，從而使得法治最終成為了當今西方國家制度安排的基石。同樣，對舊觀念和舊制度不分青紅皂白地一味否定，反而難以做到真正地進步。正如托克維爾對于法國大革命的深刻分析，某種程度上正是因為采取了疾風暴雨般、與過去傳統一刀兩斷的大革命形式，最終卻迎來了一個比大革命所推翻的政府更加強大、更為專制的政府。 在中國也有越來越多的研究對“五四”時期所形成的“全盤性反傳統主義”進行質疑，認為這種思潮與中國以后在社會發展和制度建設上所遭受的巨大磨難有著直接或間接的聯系 。

總結以上的分析，在探究中國未來中央與地方關系的演變可能時，需要注意以下幾點：

第一，對于中央與地方關系的分析，核心在于研究相關的制度安排，不僅應關注那些明文規定的制度，也需要重視那些并未寫在紙面上、卻在實際運行中發揮作用的潛規則或陋規；即使對于那些明文的制度安排，不僅要看到它在文字上是如何規定的，更要看到它在現實中是如何運作的。換言之，對于中央與地方關系制度的分析，應將其放到具體的現實環境中，關注它如何在各方力量的實際博弈中形成、怎樣被執行、又產生哪些后果。

第二，影響一國中央與地方關系制度安排的，有“環境、觀念、器物”等主要因素，這些因素既對制度安排產生重要影響、反過來也會受到制度安排的作用，與此同時各種因素之間又相互發生著影響。所以，在分析一國中央與地方關系制度安排時，不僅要著眼于制度本身，也要關注那些對制度演進產生重要影響的環境、觀念、器物等因素。

第三，一種較為穩定的中央與地方關系的制度安排，可以看作是各種因素互相沖突、又互相支撐的一個動態平衡系統。在這個動態平衡系統中，各種因素不斷發生變化，從而帶來對系統的擾動和沖擊，但各種因素的共同作用又不斷使系統恢復到原來狀態，從而保持了一種均衡。

第四，中國中央與地方關系的未來演進，是其現代化轉型的一個重要部分。中央與地方關系制度安排的變遷，也意味著從一個均衡系統躍遷至另一種均衡系統，即所謂傳統模式向現代模式的轉變。這種均衡的躍遷需要觀念、制度、器物在外部環境變化下發生深刻變革，經常采取革命等的激烈方式。然而，對于傳統模式一味地全盤否定卻常常導致事與愿違的結果，制度模式的真正進步需要既有改變又有繼承。

綜上所述，在具體展開對不同國家在不同時期的中央與地方關系演變的探討時，我們將運用上述的分析框架，側重觀念層面的變化如何對制度安排產生影響，并重點關注制度運行的實際過程和表現，以此來為中國中央與地方關系的未來調整提供建議。