別了，土地財政

邵挺

土地財政應該是過去10多年出現頻率最高的一個詞，它涉及范圍很廣，既可以上升到對中國經濟增長、發展模式的探討、也具體影響著地方政府、開發企業甚至每個具體個人（拆遷戶和被征地農戶）的行為邏輯。對此也有兩類不同評論，雖然絕大多數研究者都認為，土地財政在我國過去多年的高速增長中扮演了“發動機”和“加速器”的重要角色，構成了中國式增長模式的重要內容。但在涉及“土地財政”模式能不能延續、未來改造的模式等問題時，就出現了二類截然不同的觀點。

一類觀點認為“土地財政”應該到了退出歷史舞臺的時候，以土地國有制為內核、政府壟斷征地權為中心的土地出讓行為，“與民爭利”，發展到目前這個階段，弊端已經遠大于益處，需要盡早設計退出路徑。另一類觀點則針鋒相對地認為，“土地財政”不能退出，仍然是未來經濟中高速增長的重要驅動力，提出“以土地財政為核心的中國城市化模式不能輕易改弦更張”，否則不僅影響我國“新四化”（工業化、城鎮化、信息化和農業現代化）的順利推進，還可能影響“兩個一百年”目標的實現。一些學者甚至把“土地財政”模式的存廢跟能否跨越“中等收入陷阱”、成為現代高收入國家等現實挑戰和長遠愿景聯系起來。這就更需要客觀、準確、全面地理解土地財政的概念和內涵。筆者認為，現在對“土地財政”的許多討論，缺乏對一些最基本概念的準確界定和把握，導致許多討論不在同一個概念體系里進行。準確、清晰地界定什么叫“土地財政”、哪些內容屬于“土地財政”，這是討論問題前首先要澄清的。筆者打算用三次專欄來分析土地財政問題，第一次先給出土地財政的準確定義，再澄清社會上幾種常見的誤區，第二次分析土地財政和土地金融的現狀和未來挑戰，第三次再分析如何逃出“土地財政”陷阱，即從“土地財政”過渡到建立規范的地方稅收體系。

筆者看到最早系統分析土地財政的文章，是2006年國務院發展研究中心土地課題組蔣省三和劉守英發表的《土地財政的緣由與風險》一文，但沒有對土地財政的概念進行準確界定。之后，就筆者看到的絕大多數文章，對土地財政的概念使用非常混亂，概括一下，主要有三種不同的定義。一類是土地出讓合同價款等于土地財政，這是最常見的一類定義。比如，2013年全國土地出讓合同總價款是4.2萬億元。許多學者和媒體就宣稱2013年“土地財政”達到4.2萬億元。另一類是把土地出讓合同價款加上城鎮土地使用稅和耕地占用稅，其總和稱為“土地財政”，按照這類口徑，2013年的“土地財政”就是45527億元。第三類就是把實際繳入國庫的土地出讓收入稱為“土地財政”，比如2012年的“土地財政”就是28886.31億元。

仔細分析上述三個定義，實質性的差別不大，都是把土地出讓收入等同于或者基本等同于土地財政。第一類和第三類的定義很接近，主要是對土地出讓收入的定義略有差異。從數量上看，當年實際繳入國庫的土地出讓收入與土地出讓合同總價款相差不多。比如，2012年出讓簽訂合同總價款是26900億元，與28886.31億元的實際入庫收入少了2000億元左右。主要是有些出讓合同是在年末簽訂的，但要等到明年初才能繳入國庫。第二類定義也就是加了跟土地相關的兩類稅種，但跟土地出讓收入相比，這兩類稅種的收入占比非常低（一般在10%以下），土地財政最重要的組成部分還是土地出讓收入。

對土地財政的上述定義，只要跟地方政府官員一接觸，他們就會提出一個疑問，用于出讓的土地也不是免費拿來的，政府的土地儲備中心要先向銀行貸款，如果原來是集體土地，要先征地拆遷，提前準備拆遷款，建好回遷房，才能開始大規模拆遷，接下來又是“三通一平”、“五通一平”，把周邊的市政基礎設施全部弄好了，才能把土地放到交易中心去拍賣。這其中，至少有這幾類費用需要支付，貸款利息、征地拆遷費用、市政配套費用等。以2013年為例，僅僅征地拆遷費用就高達20917.69億元，還有失地農民補助、企業職工安置費850.21億元，跟征地拆遷相關的三類費用就占到全年實際繳入國庫土地出讓收入（41266.18億元）的53.33%。再加上前期土地開發（主要是基礎設施配套）的8350.28億元，成本性支出就達到30357.44億元，占出讓收入的73.56%。換言之， 2013年地方政府實際的土地出讓收益是10908.74億元，占出讓總收入的比重是26.44%。如果考慮了銀行貸款利息成本，實際收益會更低一些。

說到這里，有學者會對統計口徑提出質疑，征地拆遷費用作為成本，這個沒有疑義。但不能把前期土地開發費用全部算作成本，通水、通電是跟該塊出讓土地密切相關，但有一些配套市政基礎設施（比如建公交站點等），本來就是政府應該做的，跟出讓不出讓土地沒有關系，應該把這一塊剔出去。由于數據限制，筆者也拿不到前期土地開發費用的具體分類，但由于政府一般不可能單獨為某一個小區興建醫院、學校、公交站點等市政基礎設施，一旦興建這些設施，是可以被某一區域所有的人群共享的，具有很強的外部性特征，因此筆者估計前期土地開發費用中，跟該塊出讓土地直接相關的市政基礎設施費用占用應該不大，暫時可以忽略不計。

2013年，土地出讓收益占出讓收入的比重是26.44%，已遠遠低于2008年的43.9%、2009年的46.2%和2010年的41.6%。這說明，2008-2010年間，地方政府從出讓土地中得到的收益占比還很高，但從2011年開始，由于征地拆遷費用和前期土地開發費用的急劇上升，地方政府實際可支配的土地收益占比在快速下降。因此，筆者先給“土地財政”一個寬泛的定義，就是“地方政府實際可支配的土地出讓收益”，簡單地算，就是土地出讓收入（合同總價款或實際繳入國庫收入均可以）減去各類成本性支出。按照這一定義，2013年“土地財政”應該是10910.78億元。

從程序上講，2008年開始土地出讓收入管理體制進行根本性調整，變得更加規范。2007年前土地出讓收入先繳入地方財政專戶，是作為預算外資金來管理的，等扣除完各類成本性支出后，才把收益部分繳入地方國庫，從預算外資金變為預算內資金。在2007年后，土地出讓收入全部納入地方政府性基金預算管理，實行徹底“收支兩條線”，不能用于平衡公共預算。

講清楚土地出讓收入和出讓收益的概念后，就可以搞清楚地方政府對“土地財政”的真實依賴程度了。剛才講了，大多數學者簡單把土地出讓收入（有些把耕地占用稅和城鎮土地使用稅也加進去）占地方本級財政收入的比重，作為衡量地方政府對土地財政的依賴度，照這個算法，2013年的土地依賴度就是66%，這就是許多媒體發布“2013年土地財政居高不下，占了地方收入的半壁江山”等報道的依據。但如果按照筆者給出的“土地財政”寬泛定義，2013年地方政府對土地財政的依賴度只有21%，比前面計算得出的比例整整低了45個百分點。

再進一步地講，扣除各類成本性支出后的土地出讓收益，是不是就是完全可以由政府來支配，都能用于城市基礎設施建設呢？答案是否定的。許多學者和媒體都假定地方政府獲取的所有土地出讓收益都是用于搞城市建設，大家熟知的一句話“吃飯靠財政、建設靠土地”就是這么來的。但事實上并非如此。

由于2008年前沒有公布詳細的土地出讓收益的用途，筆者只能通過2008-2013年對土地出讓收益的用途分解，來計算究竟有多大比例的土地出讓收益是被用于城市建設的？以2013年為例，用于教育和農田水利建設支出的比重是12.45%，繳納新增建設用地有償使用費是14.56%，納入國有土地收益基金占14.33%，再加上“保障性安居工程支出”、“農村基礎設施建設支出”等項目，用于城市建設支出的比重只有45.3%。當然，2013年45.3%的比重是2008-2013年間最低的，最高的是2010年（67.26%），主要原因是2010年以來中央政府要求地方政府強制提取一定比例的出讓收入或收益，用于教育、農田水利、保障性安居工程等支出。這樣一層一層篩下來，2013年土地出讓收益中用于城市建設的支出只有3775.14億元，占土地出讓收益的45.3%，占土地出讓收入的比重只有9.14%。

說到這里，就可以嘗試著把“土地財政”的定義界定得更加嚴格和準確一些，如果嚴格按照“土地財政”是地方政府實際可支配的收入這一定義，土地財政應該等于國有土地收益基金加上用于城市建設支出，因為除了這二項支出，其它支出占比都是中央政府規定的（盡管地方政府經常會偷換概念，盡量降低中央強制規定的支出占比），比如2011年6月1日，財政部和住建部聯合發文明確指出“嚴格按照不低于10%的土地出讓收益用于保障性工程建設”。2011年7月4日財政部和水利部聯合下發的文件規定，“作為計提農田水利建設資金的土地出讓收益口徑，嚴格按照10%的比例計提農田水利建設資金”。2011年7月21日財政部和教育部聯合發文規定，“作為計提教育資金的土地出讓收益口徑，嚴格按照10%的比例計提教育資金”。這樣一來，按照上述定義，2013年狹義的“土地財政”只有4969.58億元，還不到寬泛定義的“土地財政”（10910.78億元）的一半。

看來，以前許多似是而非的概念需要盡快澄清，比如“土地出讓收入或土地財政是搞城市建設的主要資金來源”、“土地財政是城市攤大餅式擴張的最重要推手”等提法和理解，不能說是錯誤的，但至少是不準確和全面的。很難想象，地方政府只能占用不到10%的土地出讓收入用于搞城市建設，就能夠滿足大規模的城市基礎設施建設需求（2013年，我國基礎設施行業固定資產投資額達到102206億元）。其中，肯定還有更大的驅動力來促使地方政府持續推動如此大規模的基礎設施建設，筆者在下一講會詳細講到這一驅動力，盡管仍然跟土地出讓行為有關，但絕不是前面所定義的寬泛或狹義的“土地財政”，而是另外一類行為邏輯。（上）