關于構建立法協商體制機制的問題

◎張獻生

關于構建立法協商體制機制的問題

◎張獻生

黨的十八屆三中會會把立法協商作為推進社會主義協商民主的重要形式，開辟了社會主義協商民主的新領域，成為中國特色社會主義民主政治制度的重要實踐內容。立法協商如何切實有效開展？最基本的是構建符合我國政治體制性質、結構和特點，程序合理、運行順暢、協商高效的立法協商體制機制。這里，結合北京市政協委員、法學專家常紀文同志親自參與全國政協和北京市政協立法協商實踐和對立法協商有關問題的思考，就建立健全立法協商體制機制的相關問題作一些研究探討。

一、準確界定立法協商的主體

在立法協商中，首要的問題是誰與誰協商，也就是明確立法協商的構成主體。常紀文同志根據兩場立法協商的參與單位和人員，提出協商的主體宜包括人大、政協、各民主黨派、工商聯和無黨派人士，政協參加協商的人士宜以政協各委員會的專家代表為主。這里，人大、各民主黨派、工商聯和無黨派人士、政協委員及各委員會的專家等作為立法協商主體是沒有問題的，但政協是否能作為立法協商主體，則需要具體研究。

所謂立法協商，從廣義上講，是指相關單位人員及社會公眾圍繞立法的有關事項進行的各種形式的協商活動；從狹義上講，主要是指具有立法職能的機構或部門在立法過程中，按照一定程序，與有關方面、部門或人士，或面向社會公眾，就有關事項和內容通過咨詢、溝通、對話、討論、聽證、征求意見、提出建議和反饋等方式進行的協商活動。立法協商中，與立法機構進行協商的各民主黨派、工商聯、無黨派人士、政協委員、專家學者，以及社會公眾等協商對象都可以成為協商主體，但政協作為協商對象則存在以下問題：

其一，政協是中國人民的政治協商機關，這種政治協商是參加政協的各黨派、各團體和各族各界人士，就有關問題通過各種會議在政協內部進行的各種協商，而不是政協作為一個單位或一個方面與外部單位進行政治協商；其二，政協作為統一戰線組織和多黨合作的重要機構，是進行政治協商的重要平臺，也就是說它是為領導機關、立法機關、司法機關、行政機關等，就有關問題與參加政協的有關黨派、團體和各族各界人士及所聯系的專家學者等進行各種協商提供舞臺，而不是自身作為一個角色在臺上表演；其三，政協作為我國政治體制的重要組成部分，與作為權力機關和立法機關的人大相輔相成，兩者既相互聯系，又相互區別。人大在行使國家權力和立法權的過程中，要發揮民主，聽取包括參加政協的統一戰線單位、政協委員的意見建議，但不存在與政協進行立法協商的問題。其四，政協作為由34個界別組成的具有統一戰線性質的政治實體，其組成單位和政協委員都是政協政治協商的參與者和實踐者，都可以成為政治協商重要內容的立法協商的主體，但難以作為政協整體與任何部門和單位協商；而政協機關是為政協委員履行職能服務的，是政協政治協商的組織者和推動者，本身并不是協商對象。所以，不宜以政協的名義與立法機構或人員進行立法協商。

立法協商的實質是走群眾路線，開門立法、民主立法，廣泛聽取社會各界和民眾的意見。因此，政協參與立法協商，主要應包括兩個方面：一是政協參加單位和政協委員等作為協商主體直接參與立法協商；二是政協（主要應指機關）作為政治協商的組織者和推動者，具體組織好有關的立法協商。因此，在確定立法協商主體時，應把政協與政協參加單位的各民主黨派、工商聯、無黨派人士、各界政協委員、專家學者等協商對象區別開來，不宜籠統并列為立法協商的主體。如果把政協作為立法協商的主體，立法協商就成了人大與政協的協商，這顯然不符合我國政治體制運行的特點和要求。

二、立法機構在立法協商中發揮主導作用

立法協商作為民主立法的重要體現，要面向社會方方面面和廣大民眾，必須科學組織、公眾參與。根據我國《立法法》規定，作為體現民主立法的立法協商，主要由負責立法的機構或部門，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等，組織有關方面和公民有序參與。比如，《物權法》的制定過程中，全國人大常委會有關部門多次組織聽證會、座談會，公布法律草案，面向社會聽取意見建議。但從常紀文同志的實踐情況看，兩次協商都不是由人大有關部門和機構組織的：一次由中共北京市委組織，一次由全國政協組織。而全國政協組織的立法協商，全國人大有關部門也沒有派人參加。他為此建議人大應參與政協的立法協商。那么，立法協商究竟應由誰來組織和主導？

立法協商從一般意義上講，包括立法過程中相關部門和社會公眾對所有相關的立法問題的協商。從這個角度看，起碼包括三種基本的組織方式：一是具有立法權的有關機構或部門，主要是人大常委會、人大法律工作委員會以及政府的法制辦公室等，通過組織立法聽證會、座談會、面向社會征求意見等進行立法協商；二是具有總攬全局、協調各方的黨委及有關部門，如中共中央就憲法修改等組織召開的各種座談會、協商會等，常紀文同志參加的由中共北京市委出面組織的，北京市人大常委會、北京市政協、北京市法制辦及北京市其他相關委辦局的領導和專家，各民主黨派市委、市工商聯和無黨派的代表參與的，就《北京市大氣污染防治條例》進行的立法協商。三是具有政治協商職能的人民政協，根據年度協商計劃和政協提出、人大同意的立法協商建議，組織參加政協的有關單位、界別、專委會和政協委員，就立法中的有關內容進行的立法協商。

由于立法涉及許多專業性問題，因此，黨委或政協組織的立法協商中，經常請立法機構、有關單位和人員就有關問題進行說明和解釋，以便更充分更有針對性地進行協商。但在有的情況下，如人大授權政府制定的某些地方性法規，政協在組織立法協商中，人大立法機構和人員則不一定參與。換句話說，人大或政府立法機構或人員，要不要參與政協組織的立法協商，要根據實際需要來確定，不一定每次立法協商都要有人大和政府立法機構和人員參與。所以，不應對立法機構和人員參與政協立法協商作硬性要求，也不應因沒有人大立法機構和人員參與就認為不重視不規范。

這里需要說明的是，立法協商主要的經常的組織者是人大的立法機構（包括政府被賦予立法職能的部門）。其既是立法協商的主體，又是立法協商的主導者。在立法過程中，如何體現走群眾路線，實行開門立法、民主立法，即找誰協商、協商什么、什么時間協商、用什么方式協商、對協商意見的吸納和反饋等，主要是由他們確定的。政協可以就某個法律立法等相關問題提出協商建議，但只有在人大同意后方可在政協進行協商。政協根據黨委批準的協商計劃進行立法協商，黨委批準前也要征求人大或政府意見。所以，在立法協商中，政協可以充分發揮能動作用，但真正起主導作用的應是人大的立法機構。為了增強立法協商的規范性、程序性，有的同志提出，在法律立法協商規劃執行中，應由人大、政府與政協建立協商協作機制。這是必要的、有益的，但這只是工作協商機制，而不是立法協商本身。

三、民主黨派應全方位參與立法協商

民主黨派作為參政黨，其參政的基本點之一，就是參與國家法律法規的制定執行。政治協商是多黨合作的基本職能，也是中國共產黨與各民主黨派合作共事的重要方式，而政治協商就包括立法協商。因此，參與立法協商，是民主黨派作為參政黨的重要職責，也是推進社會主義協商民主的重要內容。

民主黨派如何參加立法協商？常紀文同志提出，宜邀請各民主黨派、無黨派人士參與協商議程。特別是各黨派中非全國政協委員的專家代表應參與到立法協商工作中來，他們中有很多人士是各領域的著名專家，具有出色的專業背景，對于立法工作大有裨益。一些同志在研究探討中，也提出應進一步加強各民主黨派參加立法協商的參與程度。

充分發揮民主黨派以及專家學者在立法協商中的作用，拓寬參政協商渠道，確實十分必要。我國民主黨派作為參政黨，在立法協商中具有多重作用。其一，作為參政黨，在與作為執政黨的政治協商中，可以就立法的相關問題提出意見建議，如民建中央提出將多黨合作和政治協商制度寫進憲法的建議，民革中央提出的制定《反分裂國家法》的建議等；其二，作為政協的參加單位，可以在政協以本黨派名義就立法中的相關問題提出意見建議；其三，各民主黨派中的政協委員、常務委員或專門委員會成員以至政協副主席，可以參與政協組織的相關方面和內容的立法協商；其四，各民主黨派中的人大代表、常務委員、專門委員會委員、副委員長（副主任）等，可以參與人大組織的相關方面和內容的立法協商；其五，民主黨派成員作為專家學者或社會公眾，也可以受邀參與各方面組織的各種形式的立法協商?？傊诹⒎▍f商方面，民主黨派作為參政黨是立體性參與，既應積極參與政協的立法協商，也要全面參與有關方面的立法協商。

民主黨派作為政協參加單位，黨派中的非政協委員專家代表，包括擔任人大領導職務的黨派負責人，是否應參與到政協的立法協商中來？這應根據實際情況具體分析：第一，政協進行立法協商，把不是政協委員、而是擔任人大領導職務的黨派負責人請來參與，是不是名正言順？第二，政協進行立法協商，政協領導同志與人大領導同志共同參與協商，會不會造成人大與政協進行立法協商的錯覺？第三，立法協商如聽取各民主黨派意見建議，可通過多黨合作機制，由中央或地方黨委出面，通過政黨協商來進行；第四，各民主黨派主要負責同志在人大擔任領導職務，一般都有負責同志在政協擔任領導職務，他們在立法協商或其它協商中，能夠代表本黨派發表意見。所以，作為非政協委員但又擔任人大領導職務的民主黨派負責同志，參與政協立法協商的必要性在哪里，還需進一步研究。

四、把握提高立法協商效能的根本要求

立法協商的實質是民主立法，就是通過人民群眾的廣泛參與，使立法更好地集中人民智慧，體現人民意志，維護人民利益。因此，提高立法協商效能的根本要求，就是在立法過程中，充分聽取和吸納人民群眾的意見建議。

立法聽取人民群眾意見建議，政協領域廣泛、人才薈萃、智力密集，是一個十分重要的方面。但應該明確，政協參與立法協商，不是政協與人大共同對等協商立法，也不是政協介入立法過程干預立法，而是政協在立法協商中，利用政治協商這個廣闊平臺，組織政協參加單位、專委會和政協委員充分協商，為立法機構提供高質量高水平的意見建議。這是立法聽取人民群眾意見建議的重要渠道，也是政協參于立法協商的具體實現方式。

立法聽取人民群眾意見建議，當然要聽取有價值、有分量、有見地的意見建議。為此，發揮立法協商主體的集體智慧和專家學者的作用集思廣益，是必要的。但不能“先在人民政協內部完善利益的協商與調整的過程達成共識，并將這種帶有共識性的意見傳遞給立法部門”。應當明確，政協向人大立法機構提供的，是綜合了各方面的意見建議，包括不同和反對意見，而不是在政協達成共識后的意見，更不是經政協“加工”形成的共識性意見。這樣，才能使立法機構了解不同群體、不同方面的不同利益訴求，在立法中更好地平衡和兼顧各方利益，更好地反映和體現人民群眾的根本利益。

立法聽取人民群眾的意見建議，還體現在重視對人民群眾所提意見建議的吸納。為此，一方面要在提高意見建議的質量上下功夫，一方面要對所提意見建議充分吸納、及時反饋，而不能“協商結果要成為具有約束力的會議文件，一旦一方違反了協商的結果，遵守結果的一方就可以啟動相應的救濟程序和機制，確保自身的合法利益”。立法協商的本質是民主立法，是立法機構廣泛聽取征求意見建議，并根據其合理性、科學性、可行性進行采納，最終按法定程序形成法律。它不是與協商主體討價還價、共同立法，也不是以協商共識形成法律。立法協商是發揚民主而不是立法過程，協商結果是供立法機構參考吸納而不是約束要求。應把提高意見建議的水平作為提高立法協商效能的根本途徑，而不應走到增強意見建議“約束力”的邪路上去。

（張獻生，中共中央統戰部四局局長，教授/責編劉玉霞）