司法為民：破解“訴訟難”、“訴訟貴”

◎湯維建

司法為民：破解“訴訟難”、“訴訟貴”

◎湯維建

習近平總書記在2014年1月7日“中央政法工作會議上的講話”中提出了四個“決不允許”的要求，即：決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權力侵犯群眾合法權益，決不允許執法犯法造成冤假錯案。這四個“決不允許”，無一不折射出當前人民群眾對司法的抱怨與不滿，其中內涵極其豐富，涉及司法領域中的許多重要方面。就民事訴訟而言，結合司法實際，前兩個“決不允許”的中心意思是要解決兩個問題：一是要破解“訴訟難”，二是要破解“訴訟貴”。

首先是“訴訟難”。習總書記所說“決不允許對群眾的報警求助置之不理”，廣義地看，不僅僅是指人民群眾在遇到刑事違法和犯罪情形時，向公安司法機關“報警求助”要求給予刑事法律方面的救濟、幫助與保障，同時還涵蓋了人民群眾在遇到民事侵權、紛爭時向司法機關提出“求助”的權利。無論是何種社會沖突和矛盾，無論其性質是屬于民事糾紛、刑事糾紛抑或行政糾紛，一旦發生，人民群眾都有向司法機關進行申訴、控告的權利。這些權利，是受作為根本大法的憲法所保障的，屬于公民人權的有機組成部分。在現代社會，公民有權利有能力進行私力救濟的范圍是很有限的，人民群眾遇到各種糾紛和沖突，在大多數情況下都需要向司法機關“求助”。司法機關面對這種“求助”是不能拒絕的，必須肩負起公力救濟的責任，而如果將這些依法提出的“求助”行為拒之于司法大門之外，就是對憲法和法律所賦予的提供司法救濟和司法保護的職責的懈怠和推諉，就是瀆職和失職。

“求助”是一個概括的說法，從法律上說，它包括一系列引起司法程序的法律行動，比如向公安、司法機關起訴、申訴、申請救濟、申請人身保護令、申請調解、申請執行、提出上訴、提出再審申請等等。民事訴訟實行“不告不理”原則，人民群眾的司法求助行為如果得不到司法機關的積極回應，相應的司法程序就無以啟動，人民群眾所享有的相應的訴訟權利就無法實現。這其中，作為各種訴訟權利之首的“起訴權”就顯得更為重要和關鍵。起訴是訴訟程序的起點，是人民群眾邁向司法大門的第一步，如果起訴就遭遇司法冷淡主義者的否定和拒絕，無疑將會扼住了人民群眾通向司法救濟的咽喉，后續所有訴訟權利都因此被窒息。司法實踐中人民群眾較為普遍抱怨的“起訴難”就是“訴訟難”的第一關。

“訴訟難，難于上青天”，這個形象的說法固然有其夸張一面，但衡之以司法實際，人民群眾的“訴訟難”或“司法求助難”是客觀存在的。剛才所言“起訴難”是一例，其實，即便在人民群眾起訴這一關口突圍以后，在整個訴訟過程中，尚有可能遭遇諸多其他之難，如申請法院調查取證難、申請鑒定難、證人出庭作證難、申請保全難、申訴難、申請再審難、申請執行難等等。這些難題貫徹于訴訟程序的始終。

“訴訟難”的危害是不言而喻的，法院是捍衛公平正義的最后一道防線，法院將當事人關閉在司法大門之外，實際上就是自卸審判之責，就是將糾紛推向激化，就是促使一個個訴訟糾紛案件演變為上訪信訪案件甚至社會沖突事件，就是為社會增添不安定因素，也就是在削減人民群眾對于司法權威的認同感和尊崇感。民事訴訟是如此，行政訴訟更加如此。“民告官”的訴訟在中國歷史上缺乏傳統，在現行行政訴訟制度和司法體制、機制上也存在種種不完善不健全之處，行政訴訟制度的主管和管轄范圍也顯得較為狹窄，再加之現實司法中的種種阻礙，致使人民群眾在行政訴訟之路上顯得尤為步履艱難。行政訴訟的受案數量低、行政首長出庭率低、行政訴訟原告勝訴率低，這些問題都是行政訴訟之“訴訟難”的具體表征。究其實質而言，“訴訟難”侵蝕的是法治大廈的根基。訴訟之難，不但使人民群眾的合法權益得不到法律的有效保護，而且司法之路也會越走越窄，司法與人民之間的距離將日益變遠，人民群眾對于司法，對于法治的信賴與信仰就會被削弱，建設社會主義法治國家的目標也就愈加遙遠。這顯然是我們所不愿意看到的結果。因此，擺在我們面前的急迫任務就是積極面對“訴訟難”這個事實，盡快克服“訴訟難”這個痼疾。

造成“訴訟難”的原因是多方面的，有客觀方面，也有主觀方面，但就其實質而言，是一系列司法程序上繁復和延宕，是一種體制性的窒礙。解決“訴訟難”就需要依靠司法體制和司法機制的改革，需要機制和程序上的理順，提升司法的公正性和效率性，強化司法的民主性與文明性，進而增強司法與訴訟解決糾紛、化解矛盾的能力，降低人民群眾通過司法手段維權、護權的難度。

理順司法體制和司法機制，就需要訴訟法立法的完善和嚴格執行，2013年初同時修改實施的刑事訴訟法和民事訴訟法，其修改宗旨之一便是強化對訴權和人權的保障，著力解決“訴訟難”的問題。在民事訴訟中，尤其要更加全面地、嚴格地理解和執行民事訴訟法關于主管制度的規定，當事人所提出的訴愿主張，只要屬于平等主體之間的權利義務紛爭，其所賴以形成的權利義務關系只要受民事法律調整，人民法院就應當無條件地受理、立案，不得以法院的內部規范甚至也不得利用司法解釋人為地限制受案范圍，尤其不得以法院難以處理或難以執行為理由而拒絕受理案件。在行政訴訟方面，為了使行政機關嚴格依法行政，提升依法行政的水平和質量，構建和諧協調的行政法律秩序，加快法治政府的建設和形成，有必要盡快修改完善行政訴訟法，擴大行政訴訟的受案范圍，消除人民群眾在行政訴訟中的各種實際困難和制度障礙，有效解決行政訴訟的“訴訟難”。

解決“訴訟難”，立法要先行，體制與機制改革要先行，但同時司法要緊緊跟上。在我國目前的司法中，應當將當事人主義和職權主義有機地、妥帖地融合起來，在尊重當事人訴訟主導性、能動性和創造性的同時，要因時制宜、因地制宜、因案制宜，不可脫離具體案情、脫離當事人的實際情況而簡單地一刀切，簡單地實行當事人主義，將諸多司法職責一推了之。司法機關和司法人員要始終胸懷司法為民的宗旨意識，牢記司法為民的根本目的，將保障當事人充分行使訴訟權利放在首要的位置看待，想當事人之所想，急當事人之所急，善于換位思考，善于平衡思維。惟其如此，才能將上述諸多阻礙司法輸出公平正義的“難題”逐一破解。

各種“訴訟難”之外，另一個重要問題是費用成本上的“訴訟貴”。人民群眾為訴訟投入太多，訴訟成本過高，訴訟往往得不敷出，凡經歷訴訟者，恐怕多少都有這方面的感觸。人民群眾打官司，不僅一審要交費，二審也要交費；不僅審判獲得裁判結果要交費，執行兌現裁判內容也要交費；不僅給法院要交費，而且給律師也要交費。在訴訟中還有額外的其他費用需要當事人開支，鑒定費、評估費、拍賣費、保全費、公告費等等。尤其值得關注的是，由于司法環境尚不夠優化，人民群眾打官司，不僅要依法繳納顯性的各種費用，同時還要花費各種隱形的費用。這些費用加在一起，對大多數訴訟標的額較小的自然人來說是一種沉重的負擔，即使對一般訴訟標的額較大的法人當事人也是一筆昂貴的開支。許多撤訴或和解、調解的案件，與其說是當事人理性妥協的結果，不如說是因訴訟之貴而無奈止步的結果。其實，人民群眾為了打官司，所付出的不僅僅是金錢成本，還有時間成本、精力成本乃至生命成本。還有許多案件，打了一年又一年，打了一輪又一輪，反復鑒定，反復再審，反復發回重審，有時一個案件當事人最終拿到手多達十幾個裁判文書。當事人為此付出的訴訟成本之高、代價之大、犧牲之巨，是不難想見的。用勞民傷財來描述此情此景，恐怕并不為過。

我國是社會主義國家，人民群眾到法院打官司，理應不致因經濟上的考慮而望訟卻步，更不應因為最終走上公堂而傾家蕩財。在這方面，我國的法律與司法均有較大的完善健全空間。本次民事訴訟法修改便著意于此，規定了多元化糾紛解決機制，規定了屬于訴調對接的司法確認程序，規定了調解先行程序，完善了督促程序，增補了小額訴訟程序，通過雙方當事人的自愿選擇，擴大了簡易程序的適用范圍。在此之外，我國還應當繼續完善訴訟收費制度，健全訴訟收費立法，同時完善司法經費保障制度，著力消除司法審判中經濟利益驅動因素，擴大按件收費的案件范圍，縮小按標的比例計征訴訟費用的案件范圍。只有有效降低訴訟成本，才能保障人民群眾的基本訴權能夠無礙地、方便地實現，才能使他們在遇到糾紛和損害時，能夠便捷地“求助”于公力救濟，保護自身合法權益，才能在社會層面上達成司法定紛止爭、消解矛盾的職能。這就要求：司法機關嚴格執行法律的各項規定，使各種司法惠民、司法救助、司法援助制度落到實處，不以訴訟標的額大小而選擇性執法；訴訟費用緩交、減免制度應當得到更為廣泛的應用，使司法以人為本的理念得以切實兌現；大力完善包括法律援助在內的司法社會保障體系，積極探索訴訟保險制度，降低人民群眾獲得法律援助的標準與門檻，使更多的人民群眾能夠享受到法律援助的裨益，使法律援助制度成為我國社會主義司法制度的顯著特點；進一步完善法律服務市場，完善律師收費制度，嘗試實行敗訴人負擔全部律師費用的制度，制止所謂風險代理制度，堅決遏制律師法外收費、重復收費、變相加價等違法和不正規的做法，使我國的法律服務更加體現出社會主義司法制度的公益色彩；此外，還要不斷規范和完善為司法提供服務的社會中介制度，提升鑒定、評估、拍賣、翻譯、咨詢等專業技術組織和人才的層次和水平，強化其社會主義司法理念教育，使他們逐漸地樹立為社會公平正義作貢獻的理想和信念，誠信提供各類司法服務。

通過上述多方面的制度完善與實踐努力，一個更加嚴密的訴權保障制度體系才能形成；才能使訴訟過程不再艱難坎坷，使訴訟當事人對于訴權實現抱有更大信心；使打官司擺脫經濟負擔的后顧之憂，輕裝上陣，從容訴訟，人民群眾尤其是弱勢群體能夠打得起官司；使有理的當事人能夠打得贏官司，使打贏官司的當事人能夠實現其勝訴權益。只有到這個時候，我們才能滿懷信心地說，習總書記所提出的“讓人民群眾在每一個訴訟案件中都感受到公平正義”的司法目標和要求已經實現。

（湯維建，中國人民大學法學院教授，民革北京市委會副主委/責編張棟）