山區農地流轉的現狀、問題和建議
——基于麗水情況的分析

◎胡兵 葉華偉

山區農地流轉的現狀、問題和建議
——基于麗水情況的分析

◎胡兵 葉華偉

土地經營權流轉是發展現代農業的基礎環節，是提高農業勞動生產率和增加農民收入的現實需要，是農業經營體制創新的重要內容。十八屆三中全會提出“加快構建新型農業經營體系。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。欠發達山區存在因經濟發展相對落后，農地分散等實際情況，因而經營權流轉該如何推進，成為當前各級黨委政府關心的重點問題。民革麗水市委會對麗水市土地流轉情況進行了調研，對當前土地流轉過程中存在的問題及對策措施也進行了思考，認為該市農業正處于傳統農業向現代農業發展時期，要加快推進農業轉型升級，加快農村土地流轉是關鍵環節。

土地流轉現狀

麗水市地處浙西南，是典型的山區市，有“九山半水半分田”之稱。2013年底，全市總人口252萬，其中農業人口182萬，土地總面積1.73萬平方公里，其中耕地135萬畝、林地2142萬畝。近年來，該市把農村土地承包經營權流轉作為深化農村改革、統籌城鄉發展的重要舉措來抓，農村土地流轉的數量和質量都有了較大幅度提升，在促進特色優勢產業和高效設施農牧業規模化經營、提高土地效益等方面發揮了重要作用。土地流轉的主要特點為：

1.土地流轉速度加快。麗水市政府于2010年出臺了《關于加快農村土地承包經營權流轉促進農業規模經營的實施意見》，從政策層面開始引導和推進農村土地流轉。各縣（市、區）也先后出臺了相應的配套政策，采取政策鼓勵、資金獎勵等措施，推動農村土地流轉。2013年，麗水市政府又下發了《關于加快農村土地承包經營權流轉推進現代農（林、漁）業發展的意見》，進一步加大了工作力度，農村土地流轉加速推進。據農業部門統計，截止2013年6月，全市土地流轉面積36.64萬畝，流轉率為30.0%。

2.土地流轉形式多樣化。以市場為導向，因地制宜，積極探索和創新農村土地流轉機制，逐步形成了租賃、轉包、轉讓、互換等流轉形式，其中，流轉形式以租賃為主、面積共約20萬畝，占總流轉面積的56.7%。同時通過農戶委托村集體流轉、土地股份合作等新型土地流轉形式也開始啟步。如蓮都區麗新鄉黃嶺上村通過農戶委托村集體流轉方式，共流轉了100多畝土地用于山羊養殖項目建設。

3.土地流轉主體多元化。隨著經濟社會的快速發展和各種社會資本的不斷積聚，各類工商企業、農村種養能人、科研機構投資農業規模經營的熱情高漲。農村土地流轉的主體也逐步由過去的農民為主向工商企業、農村種養能人、農業企業等多元化方向發展。在全市流轉的土地中，38.5%的土地流向專業大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業和工商企業，流轉后實現了連片規模經營。

4.土地流轉逐步規范化。自2009年起，該市逐步實行了由省城統一制訂的農村土地流轉合同文本，新流轉土地合同簽訂率在50%以上。農村土地流轉服務框架初步形成。目前，縣、鄉兩級土地流轉服務機構建設已引起黨委政府的高度重視，如：蓮都區已成立了具備獨立法人資格的農村土地流轉服務中心，并在14個鄉鎮（街道）成立了土地流轉服務所，農村土地流轉管理和服務工作已向制度化、規范化發展。村委會在引導農民規模、有序流轉土地方面發揮的組織作用初步顯現。

存在的主要問題

雖然通過創新機制、強化服務、加大扶持等措施扎實推進農村土地流轉，促進農業轉型升級，取得了較好成效。但農民的戀土情結、農村社會保障欠缺等一系列因素仍然影響制約著農村土地流轉。隨著現代農業的快速發展，農業規模用地需求快速增加。土地流轉難已成為制約現代農業發展的最大瓶頸。

1.土地流轉機制不完善。盡管土地流轉發展速度較快，流轉也有一定的規模，但當前土地流轉仍然主要依靠自發進行和行政推動，缺乏健全的市場機制和必要的中介服務機構，供需雙方流轉信息也沒有實現完全、有效對接，“流不出、轉不進”在不同程度上依然同時存在。雖然部分縣（市、區）、鄉兩級都建立了土地流轉服務機構，但除蓮都區外，其他縣（市）人員編制和手段保障等方面尚未真正落實，大多處于無專職人員、無辦公場所、無工作經費的狀況，無法正常履行農村土地流轉服務、指導職責，土地流轉管理服務職責落實不到位。

2.土地流轉權益難保障。由于各種原因，流轉雙方在發生糾紛時，權益還是難以得到有效的保障。一方面，因農戶缺乏法律意識、土地流轉定價機制不科學等原因，受利益驅使，出現不遵守合同的現象；規模流轉土地往往要涉及幾十戶、甚到上百戶的農戶，一旦發生糾紛，法難責眾，難以及時有效維護業主的權益；部分業主在租賃土地后要修建一定的基礎設施和臨時性建筑，并對租賃的土地進行整理，農戶擔心耕地受到破壞，抵觸情緒較強。另一方面，由于土地流轉尚未建立業主經營能力的資格審查和評估的準入機制，業主流轉土地后，因投資不足或市場變化等原因，不能及時兌現農戶土地租金，甚至放棄耕種，損害農民利益，易引發社會矛盾。

3.連片規模流轉難實現。該市耕地除部分河谷盆地田塊外，其它均為山垅田和高山遠山田塊，存在著分布散、單塊田地面積小等現狀，能實行連片規模流轉的土地資源較少。這些田地往往交通、水利等設施不完善，生產風險大、成本高，制約了土地流轉。再加上當年執行家庭聯產承包責任制時，為避免矛盾糾紛，絕大多數村都把“按人分配”、“分級切塊”作為土地分配數量和質量的最優原則，致使原本布局分散的土地在分戶經營時更加零碎和分散，實行連片規模流轉往往需要與大量的農戶進行協商，既增加了土地流轉的成本，也加大了規模流轉的難度，只要有少數甚到個別農戶不愿把經營權讓出來，業主就無法連片流轉。受國家種糧補貼政策補貼方式的限制，不種糧的、甚至撂荒的都可按包地面積獲得各種惠農補貼，加大了農民對土地的依賴。

4.農民依戀情節難消除。在農村社會保障還不健全的情況下，土地在某種程度上還擔負著“社會保障功能”，農民在一定程度上還是要依靠土地上收入來解決看病、上學、養老等問題，還是把土地作為最基本的生活保障來看待，怕失去土地，怕丟掉飯碗，在這種情況下，有些農民寧愿讓承包地由親戚朋友無償代耕，也不愿長時間地有償流轉土地。同時，與發達地區相比，該市城市化、工業化發展水平還有一定的差距，吸納農村勞動力的能力有限，再加上農民自身文化素質相對較低，進城務工向二三產業轉移還存在許多困難，許多農民仍然是一邊務農、一邊打零工，土地仍是他們生存保障的最后一道防線。

意見和建議

為進一步加快農村土地流轉，促進現代農業發展，針對上述困難和問題，特提出如下建議：

一、健全服務網絡，明確工作職責。

1.強化組織領導。農村土地承包經營權流轉關系到廣大農民群眾和各經營主體的切身利益和農村改革、發展、穩定的大局，各級黨委、政府要高度重視，把這項工作作為農業農村工作的一項重要內容列入議事日程，切實加強領導。要制定土地承包經營權流轉工作計劃，明確相關責任單位及責任人，納入工作考核。各有關部門要充分發揮各自的職能作用，研究制定相應的措施和辦法，積極指導、幫助和支持土地流轉工作，互相配合，形成合力。

2.加大宣傳力度。加大對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規和政策的宣傳力度，大力宣傳土地承包經營權流轉對推進現代農業建設，促進農業增效、農民增收的重要意義，消除基層干部、群眾的顧慮，增強推進農村土地承包經營權流轉的共識和內在動力，形成“讓土地流轉起來”的濃厚氛圍。

3.健全服務組織。完善縣（市、區）、鄉（鎮、街道）農村土地流轉服務機構和農村土地承包經營糾紛調解仲裁機構，兩塊牌子、一套人馬，配備必要的工作人員、工作經費和辦公場所，履行區、鄉鎮（街道）對農村土地流轉工作的管理和服務職能，主要負責土地流轉政策宣傳、流轉信息采集、流轉事項咨詢、流轉價格評估、流轉合同簽訂、利益關系協調、矛盾糾紛仲裁等服務活動。建立健全以協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的土地承包和流轉糾紛解決制度，依法開展農村土地承包和流轉糾紛的仲裁，妥善解決農村土地承包和流轉矛盾糾紛，為土地流轉的健康發展保駕護航。

二、規范工作流程，優化流轉服務。

1.健全土地流轉工作規程。完善土地流轉實施細則和流轉申請、登記、備案等具體程序，嚴格規范土地流轉行為。從合同簽訂到履行、從用途變更到糾紛處理、從土地征用到合同終止都要制定詳細的規則，確保流轉合法合規。加快推進土地流轉經營權證發放，維護流轉雙方的合法權益。

2.健全土地流轉信息網絡。每個村至少有1名村干部兼任農村土地流轉信息員，負責收集土地流轉供求信息。以村為單位定期收集、報送土地流轉信息，建立土地流轉臺帳。以鄉鎮（街道）為單位建立農村土地流轉信息庫，與縣（市、區）級聯網。依托麗水農業信息網，建立全市土地流轉信息統一發布平臺和流出、流入土地供求信息庫，使土地流轉信息共享、公開。

3.健全土地流轉風險防范機制。建立有效的市場準入制度，對土地承包經營權流入業主進行準入審核，強化對農業生產經營能力、資信、項目可行性等審查監督，努力降低流轉風險。對能帶動休閑觀光產業發展、農產品銷售和促進農民持續增收的項目要優先落地。同時，嚴格審查把關，加強農村土地用途管制，使流轉土地的利用符合土地利用總體規劃和各類產業發展規劃要求，克服盲目流轉，防止出現工商資本的變相圈地行為或土地流轉后改變農業用途的行為。

4.完善土地流轉價格形成機制。要實行土地流轉最低保護價和片區指導價制度，制定由流轉市場決定，涵蓋土地區位差異、基礎設施條件等因素在內的基準價格。參照外地經先進經驗，結合各地實際，推行實物折價法、逐期逐年提升法、價格上漲比例分成法以及約定法等不同定價辦法，使土地流轉價格與當地經濟發展狀況保持相當比例增幅，以切實保護農民的土地收益。

三、加大財政投入，強化金融支持。

1.加大財政扶持力度。市、縣（市、區）兩級財政在每年財政預算中安排一定額度農村土地流轉專項資金，對土地流轉進行補助和獎勵，激勵規模經營業主、村級組織、農戶積極開展土地流轉，保障土地流轉管理服務機構正常運轉。

2.強化金融信貸支持。金融機構加強對規模經營主體的支持和服務，在符合信貸政策的前提下，為龍頭企業和基地建設提供積極的信貸支持。充分利用該市作為全國農村金融改革試點市的優勢，大膽創新，充分借鑒林權抵押貸款的做法，開展農村土地流轉經營權抵押貸業務，并實行利率優惠，讓無資本變成有形資本。大膽創新，在試行土地經營權流轉權證的基礎上，探索頒發他項權證辦法，破解農村土地流轉經營權抵押的瓶頸。建立農村產權交易中心，使農村土地等財產權利能在公開市場上流轉，以提高流通性和變現性。

3.努力完善社會保障。農村社會保障體系的建立是解決耕地流轉后生存保障的根本，如果農村社會保障不能到位，就難以實現農村土地流轉的市場化定位，難以實現大量農村勞動力向二三產業轉移。因此，要在現有基礎上，進一步完善農村最低生活保障、醫療保障和養老保障等制度，為農村土地流轉夯實基礎。

四、完善配套設施，轉移農民就業。

1.優化基礎設施條件。把農業綜合開發、土地開發、標準農田建設、水利設施建設、農產品基地建設等相關的涉農項目與農村土地流轉和規模經營緊密結合，增加對農業基礎設施的投入。對適宜耕種、相對集中連片的山垅田和高山遠山田塊要予以傾斜，不斷改善和優化基礎設施條件。

2.解決生產設施用地。按照嚴格保護耕地和節約用地的原則，對規模流轉一定期限的規模經營大戶、專業合作社和農業企業，因生產需要建造簡易倉（機）庫、生產管理用房、畜禽棚舍等農業生產配套設施用地，按規定程序審批給予審批。用地選址時原則上利用廢棄地和荒山、荒坡等未利用地，盡可能不占或少占耕地。

3.推進農民轉移就業。一方面，積極開展有外來務工經商人員的職業技能培訓，做好就業信息及法律服務，加大勞務輸出力度，引導和組織流轉土地農民進行再就業。另一方面，鼓勵扶持農民自主創業。對有一定經濟能力的農民提供優惠政策，積極鼓勵和扶持自主創業。減少農民對土地的依賴性，拓寬農民增收渠道，確保他們在土地流轉后，既有活干，又能保證有穩定的收入。

（胡兵，民革麗水市委會副主委；葉華偉，民革麗水市委會辦公室副主任/責編張棟）