從參保率看我國城鎮靈活就業人員養老問題

□文/王曉丹

（內蒙古大學公共管理學院 內蒙古·呼和浩特）

一、問題的提出

2005年國務院下發《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，提出靈活就業人員要參加企業職工基本養老保險。但大部分靈活就業人員的就業具有流動性和不穩定性，其收入水平普遍偏低，長期被排除在養老保險制度之外。為此，國家也出臺了相關政策來促進靈活就業人員的參保，然而這些政策的效果并不明顯，靈活就業人員的參保率幾乎沒有得到提高，始終保持在10%左右的低水平。

然而，據有關部門推算，中國到2035年前后城鎮靈活就業人口將大幅增加，而這一時期也正是中國人口老齡化的高峰期，由此可以知道，如果靈活就業人員的養老保障問題得不到很好的解決，龐大的靈活就業人員數量勢必加重政府財政的負擔，造成一系列的社會問題。因此，分析、解決好靈活就業人員的養老保險問題，對于城市健康發展，繁榮城市經濟，促進社會穩定，特別是對于實現社會養老保險全覆蓋具有重要意義。

二、城鎮靈活就業人員的規模及其社會養老保險參保率估算

（一）城鎮靈活就業人員規模的估算。由于靈活就業人員概念的模糊和統計難度大等原因，我國并沒有對其做過明確的統計，為了方便研究，本文將城鎮就業人員數與城鎮企業職工人數的差，即將城鎮非企業職工看作城鎮靈活就業人員，由此估算出我國城鎮靈活就業人員的規模。在我國城鎮就業人口中，靈活就業人員占城鎮就業人員的比重是很大的，雖然近年來有所下降，但是仍占到城鎮就業人員的近40%。這充分說明了靈活就業已經成為我國非常重要的一種勞動就業方式，在我國城鎮就業中占有重要地位。（表1）

（二）城鎮靈活就業人員社會養老保險參保率的估算

表1 我國城鎮靈活就業人員規模（2005～2012） （單位：萬人、%）

表2 我國城鎮靈活就業人員參保規模（2005～2012）（單位：萬人、%）

表3 城鎮靈活就業養老保險參保率與城鎮就業人員參保率比較（2005～2012）（單位：萬人、%）

1、我國城鎮靈活就業人員參保規模估算。由于統計年鑒中關于城鎮養老保險參保率的數據只有城鎮職工參保數和城鎮企業職工參保數，因此在這里靈活就業人員的參保規模計算公式就是：城鎮靈活就業人員參保數=城鎮職工參保數-城鎮企業職工參保數。

從總體上看，我國城鎮靈活就業人員參保總量呈上升趨勢，參保人數穩步增長，特別是2005年到2006年之間，城鎮靈活就業人員參加養老保險的人數呈現較為明顯的增長，此后雖然增長率有所下降，但在總量上基本上都比前一年有所上升。然而，與城鎮企業職工相比，靈活就業人員的參保規模和增長率都與其存在著巨大的差距。（表2）

2、城鎮靈活就業人員參保率估算。雖然我國城鎮靈活就業人員參保數在穩步上升，但是相對于城鎮大規模的靈活就業人員數量，其養老保險的覆蓋率仍然很低，將其與企業職工參保率做一個對比（見表3），在2005年到2012年這八年間，靈活就業人員的參保率始終保持在10%左右，并沒有得到大的提高，而城鎮職工的參保率卻由2005年的79.76%上升到了2012年的95.28%，基本實現了全覆蓋。（表3）

三、城鎮靈活就業人員社會養老保險參保率低的政策原因分析

（一）繳費基數和繳費率設置不合理。按照2005年國務院發布的《完善企業職工基本養老制度的決定》的規定，企業繳納基本養老保險費的比例為企業繳費工資總額的20%左右，職工繳費比例為本人繳費工資的8%；城鎮靈活就業人員參加基本養老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20%，其中8%計入個人賬戶，退休后按企業職工基本養老金計發辦法計發基本養老金。但是這里的“在崗職工平均工資”指的是城鎮單位正式職工的平均工資，當中并不包含靈活就業人員的收入情況，因此將一個不包含靈活就業人員在內的統計數據作為靈活就業人員養老保險的繳費基數是十分不合理的。而且大部分靈活就業人員的收入都遠低于城鎮單位職工平均收入，因此其養老保險的繳費負擔遠高于單位職工，繳費額甚至占到了其收入的一半以上，如此沉重的經濟負擔必然使靈活就業人員“望‘保’卻步”，放棄參保。（表 4）

注：我國目前沒有關于靈活就業人員收入的調查數據。因此我根據城鎮家庭人均工資性收入、每戶家庭平均人口數、每戶家庭就業人口數得出城鎮就業人員人均收入；根據城鎮就業人員人均收入及城鎮就業人員數得出城鎮就業人員總收入；根據單位職工人均收入和單位就業數得出單位就業人員總收入；根據城鎮就業人員總收入和單位就業人員總收入以及靈活就業人員數得出靈活就業人員人均收入。具體公式是：

城鎮就業人員人均收入=家庭人均工資性收入×家庭人口數/家庭就業人口數

城鎮就業人員總收入=城鎮就業人員人均收入×城鎮就業數

城鎮單位就業人員總收入=城鎮單位職工平均工資×單位職工數

靈活就業人員人均收入=（城鎮就業人員總收入-城鎮單位就業人員總收入）/靈活就業人員數

（二）繳費年限設置不合理。靈活就業人員參保有最低繳費年限限制，勞動者必須累計繳費滿15年，同時達到法定退休年齡后，才能享受保險待遇，否則根據2005年《完善企業職工基本養老制度的決定》的規定：“到達退休年齡但繳費年限累計不滿15年的人員，不發給基礎養老金；個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養老保險關系。”然而，大多數的靈活就業者是階段性就業，并沒有穩定的工作，不少人在退休年齡前達不到15年的要求。雖然2010年《中華人民共和國社會保險法》的第十六條規定：“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以繳費至滿15年，按月領取基本養老金。”但是，對于靈活就業人員來說，由于其個人收入有限，并不一定能夠拿出足夠的補繳數額來達到15年的限制，而被迫終止養老保險關系。

表4 養老保險繳費額占靈活就業人員收入比重（單位：元、%）

表5 按60%比例繳納時養老保險費用占靈活就業人員的收入比重

（三）養老保險關系轉移制度不完善。靈活就業人員的流動性很大，他們往往為了照顧家庭或者獲得更多的收入而在不同的地區工作，而工作地點的變換就與我國社會養老保險的連續性產生矛盾。針對這一現象，我國于2010年1月1日起實施的《城鎮企業職工養老保險關系轉移接續暫行辦法》中做出了相關規定：“參保人員跨省流動就業的，由原參保所在地社會保險經辦機構（以下簡稱社保經辦機構）開具參保繳費憑證，其基本養老保險關系應隨同轉移到新參保地。參保人員達到基本養老保險待遇領取條件的，其在各地的參保繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算；未達到待遇領取年齡前，不得終止基本養老保險關系并辦理退保手續。”但是，在實際操作過程中，由于各個地方的社會保險政策、管理方式不同，靈活就業人員的養老保險轉移依舊存在問題，抑制了靈活就業人員的參保積極性。

（四）相關法律法規不健全。我國現在已有的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》、《城鎮企業職工養老保險關系轉移接續暫行辦法》、《中華人民共和國社會保險法》等，雖然對靈活就業人員參加社會養老保險做出了一些規定，但是這些政策、法律不夠全面和系統，大多是在政策層面做出了籠統的規定，政策操作性不強，無法得到有效實施。而且除了《社會保險法》以外，缺乏具體的專門法來加快靈活就業人員參加養老保險的進程，違法行為得不到強有力的懲處，從而在一定程度上制約了我國養老保險覆蓋率的提高，不利于實現城鎮靈活就業人員的“老有所養”。

（五）政策執行能力不足。我國現有的養老保障政策不能很好地將靈活就業人員納入到社會養老保險的覆蓋范圍為中來，而且“社會保險管理制度是針對正規就業形式的”，因而經辦機構的直接服務對象是單位，而非廣大的靈活就業人員，因而其服務方式和服務理念都是針對單位的，在管理層面上解決個人問題的能力較弱。隨著靈活就業人員的增多，養老保險參保后的服務工作量大大提升，而現行的管理，在政策宣傳、政策咨詢、便民服務等方面存在著諸多問題，阻礙了靈活就業人員的參保。

而且部分用工單位和一些個體、非公有制企業主為了降低成本，逃避社會責任，不和靈活就業人員簽訂合同，不給靈活就業人員繳納養老保險，并提出了苛刻的用工條件。而對于靈活就業人員，特別是對于那些文化素質較低的勞動者而言，在面對就業競爭加劇的情況下，為了維持生計，他們只能妥協，一方面獲取較低的工資待遇，另一方面不能同正規就業人員一樣享受社會保險和其他勞動保護及福利。

四、提高城鎮靈活就業人員社會養老保險參保率的對策建議

（一）加強城鎮靈活就業人員養老保險制度建設

1、建立彈性繳費機制。針對靈活就業人員的實際收入比較低，筆者認為對繳費基數、繳費比例、繳費方式都應當做出調整。針對繳費基數沒有將靈活就業人員的收入水平考慮進來的情況，我們可以“通過大樣本抽樣的方法，確定一個工資替代率，從而確定一個介于當地崗位平均工資和最低工資標準之間的一個數”，作為繳費基數的基礎。

同時，針對靈活就業人員的不同收入水平，應允許其繳納不同比率的養老金，“按照大多數地方的做法，靈活就業者可以按照社會平均工資的60%～300%自主選擇繳費基數”，但是即使按照最低標準（60%）作為繳納基數，對于大部分靈活就業人員來講負擔依然很重，因此可以在全國統一設定多個繳費比率來使靈活就業人員有更多的選擇，從而提高參保率，比如，在現行的20%的基礎上，增設10%和15%的繳費比率，從而在其經濟接受范圍內，將其納入社會保險中來。當然，出于公平的原則，其最終領取的養老金應當與繳費基數與繳費率掛鉤。（表5）

此外，考慮到靈活就業人員的高流動性和工作的不穩定性，靈活就業人員的繳費方式也可以更靈活。例如，可以由參保人根據個人情況自由申請繳費周期，可以按月、季或者年繳費等，時間累計結算。對于因為工作中斷或崗位變動等特殊情況應該允許靈活就業人員提出養老保險繳納中止的申請，同時為其保留養老保險賬戶，并且允許其補繳斷保期間的欠費，但是出于公平，應當按照補繳時的繳費基數水平來補繳。

2、建立養老保險激勵補貼機制。對于低收入的靈活就業人員來說，應建立激勵補貼機制。應建立針對靈活就業人員個人的補貼政策，對于靈活就業人員中不同的收入階層建立不同的補貼比率，高于繳費基數的不補貼，并且補貼比率要與繳費比率掛鉤，總體實現在同一層次內實行“多繳多補”，激勵靈活就業人員參保；“針對雇傭靈活就業人員的雇主和企業制定一定的補助性或補貼性政策，主動為靈活就業人員繳納養老保險的企業將會按照繳納的人數與標準得到一定的國家財政補助”，從而促使用人方為靈活就業人員繳納養老保險。

3、加強有關靈活就業人員養老的專業立法。我國養老保險的規范性和強制性不足，管理中漏洞較多，這就需要我國加緊相關專門法的出臺，以《社會保險法》為起點，針對靈活就業人員的特殊情況，制定出詳細的、可執行的法律法規，保證靈活就業人員養老保險執行、管理工作有法可依，有章可循。

（二）加強政府對靈活就業人員參加養老保險工作的管理

1、為靈活就業人員參保提供便捷服務。由于靈活就業人員的就業形式多樣，收入不穩定、流動性強，使勞動保障和社會保險經辦機構難以準確掌握他們的就業和收入信息以及參保繳費記錄，因此我們可以在全國建立一個統一高效的社會保險信息管理網絡平臺，建立社會保障信息庫，方便全國統籌協調。但是，要注意數據庫的安全建設，保障參保人的權益，可以隨時更新個人社會保障信息，能夠讓靈活就業人員的信息在各地區的經辦機構傳遞；同時可以與各大銀行合作，推出全國通用的社會保險卡，方便靈活就業人員在全國各地繳費；在各個地方的社保局可以增設“靈活就業人員社保服務窗口”，方便靈活就業人員參保的手續辦理。

2、加強對用人單位的監督管理。政府部門要組織相關工作人員定期學習新政策、新規定，堅決落實相關法律法規，對于用人單位逃避社會責任，不給靈活就業人員繳納養老保險的行為要加強監督，加大檢查和懲處力度；督促用人單位與靈活就業人員簽訂勞動合同，將更多的靈活就業人員納入到養老保障系統中來；鼓勵靈活就業人員維護自身利益，加強對用人單位的監督。

3、促進靈活就業人員的參保意識、能力的提高。政府應該在全國范圍內廣泛開展養老保險政策的宣傳工作，通過報紙、電視、網絡等媒體，向靈活就業人員宣傳相關政策；對于文化水平低，接觸媒體少的靈活就業人員，可以在社區，定期舉辦相關的專題講座；相關政府部門還可以在街道、社區開設參加養老保險咨詢點，開展咨詢服務，從而提高靈活就業人員的參保意識。另外，可以以街道為單位，定期為靈活就業人員開展免費的有針對性的職業技術培訓，提高就業能力；同時，加強靈活就業勞動力市場的建設，為靈活就業人員提供更多的就業機會，提高靈活就業人員的參保能力。

五、總結

通過對城鎮靈活就業人員規模和其參保規模的估算，發現我國城鎮靈活就業人員的參保率長期處于一個很低的水平，這與靈活就業在我國就業方式中的重要地位極不匹配。分析發現造成參保率低的政策方面的原因有：繳費基數的設定忽略了靈活就業人員的收入情況；現行的繳費年限設置及養老保險關系轉接制度不完善；相關專門立法缺位，政策操作性低；政府的管理服務能力不能適應靈活就業人員參保的要求；用工單位逃避社會責任以及靈活就業人員自身缺乏參保意識。為了提高靈活就業人員的參保率，本文在完善相關制度和加強政府管理兩方面提出建議，通過建立彈性補貼機制、激勵補貼機制以及相關立法的完善，提高政府管理、監督水平以及靈活就業人員參保意識、能力的提高來促進靈活就業人員參保率的增長。總之，只有現行的養老保障政策適應了靈活就業人員的參保需求，并且得到了徹底的貫徹和落實，靈活就業人員的參保率才能從根本能上得到提高，靈活就業人員的養老才能得到保障，我們的社會才能穩定健康的發展。

［1］徐昊峰.淺議我國靈活就業人員養老保險問題［J］.經營管理者，2011.8.

［2］朱則，謝展風.靈活就業人員養老保險參保率低的原因和對策思考［J］.勞動保障世界，2011.10.

［3］陳鋒，李文中.社會保險關系轉移接續問題與因應［J］.重慶社會科學，2008.10.