論地方政府信用評級法律制度建設

楊 珊

(1.西南交通大學 政治學院，四川成都610031;2. 西南政法大學經濟法學院，重慶401120)

我國地方政府發行債券試點的實踐表明，債券市場融資正在成為一種重要的地方政府融資形式。而地方政府信用評級又是地方政府開展債券市場融資的前提，它影響發行債的初級市場和二級交易市場上的交易價格以及投資者的風險預期〔1〕。通過對地方政府信用進行評級，能提高地方政府的財政透明度，對融資風險和收益進行合理定價，還能利用資本市場實現財政監督。但由于地方政府信用評級在國內尚未形成統一明確的制度規范，這使地方政府信用評級在無序中展開。本文首先就我國地方政府信用評級的法律現狀進行分析，剖析現行制度存在的主要問題，然后在此基礎上就完善我國地方政府信用評級的法律制度提出建議。

一、地方政府信用評級的制度現狀

政府信用從不同的角度理解有不同的定義，從經濟學角度理解政府信用是當政府作為借貸活動中債務人一方時，政府承諾償還債務的能力和愿望。但債券發行人和認購方之間信息的不對稱，以及償還債務的資產和收入來源的不確定性導致了信用風險。地方政府信用評級則是對政府所負債務能否如約還本付息的能力和可信任程度的綜合評估和對債務償還風險的綜合評價〔2〕。對地方政府的信用評級通常包括地方政府治理狀況、地方政府財政狀況和地方政府債務規模等因素。

我國法律如何規范地方政府信用評級與地方政府是否能夠發行債券有關。在地方政府發行債券的問題上，1995 年國務院下發了《國務院辦公廳關于地方政府不得對外舉債和進行信用評級的通知》，重申《預算法》關于地方財政不能搞赤字預算的規定，禁止地方政府對外舉債。2009 年，財政部開始代理發行地方政府債券，2011 年，部分省市開始試點地方政府自行發債。無論是財政部“代理發行”還是地方政府“自行發行”，均無需進行信用評級且由財政部代理清償債務。直至財政部出臺《2014 年地方政府債券自發自還試點辦法》(以下簡稱《辦法》)，其規定部分地方政府試點發行自發自還債券，由國務院批準發行規模額度，地方政府需要進行信用評級。“禁止發行”、“代理發行”、“自行發行”到“自發自還”的地方政府債券發行路徑表明，地方政府作為獨立發債主體需要擁有自己獨立的信用，因此，地方政府信用評級對債券合理定價，防范和控制地方政府債務風險意義重大。

由于缺乏一套完整的法律規范，地方政府信用評級基本靠“摸著石頭過河”。我國目前與地方政府信用評級相關的直接法律規定只有財政部發布的《辦法》和《關于2014 年地方政府債券自發自還試點信息披露工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)。然而《辦法》對信用評級機構僅做了原則性的要求，即“信用評級機構按照獨立、客觀、公正的原則開展信用評級工作，遵守信用評級規定與業務規范，及時發布信用評級報告”，而《意見》則主要對地方政府信息公開作出規定，對評級機構僅規定“中介機構所披露或出具的信息如含有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏，應承擔相應責任”。關于信用評級的規則目前主要包括中國人民銀行、證監會等監管機構發布的將信用評級作為對金融市場監管手段的規章和文件，比較全面的信用評級規章主要包括三個:一是2006 年3 月29 日中國人民銀行銀發(2006)95 號《信用評級管理指導意見》。該意見對評級機構的設立、內部管理制度，評級規則、評級程序，評級資料保管等做了規定。二是中國證監會2003 年發布的《證券資信評級機構出具公司債券信用評級報告準則》。它規定了出具評級報告的基本規則、格式、框架、概要，以及首次評級報告及跟蹤評級報告正文等內容。三是中國證監會在2007 年8 月24 日發布的《證券市場資信評級業務管理暫行辦法》。其規定了評級機構從事證券市場資信評級業務必須取得業務許可，該許可由中國證監會授予，除此以外任何單位、個人不得從事證券評級業務。除上述規章以外，2006 年11 月21 日，中國人民銀行以金融行業標準的形式發布了《信貸市場和銀行間債券市場信用評級規范》(JR/T0030.1 -2006)，其內容包括信用評級的主體規范、業務規范和業務管理規范等。

二、地方政府信用評級法律制度存在的主要問題

《辦法》和《意見》中如此簡略的規定無法滿足對地方政府信息評級進行全面規范的要求。《辦法》對評級機構的要求是“遵守信用評級規定與業務規范”，其初衷雖是希望直接適用現行的相關法律規定，然而，目前信用評級的一般性規定僅適用于企業債券，而且尚存在的諸多問題，根本無法將其簡單適用于地方政府信用評級。

1.缺乏針對地方政府信用評級的專門性法律規定

我國地方政府信用評級的特殊性決定了地方政府信用評級需要專門的、有針對性的法律規則。其特殊性主要表現為以下幾個方面:一是評級機構缺乏地方政府信用評級經驗，其評級結果的準確性短時期內無法得到驗證。評級機構針對地方政府的信用評級，在評級思路、評級要素等方面不同于企業，而且評級行業在地方政府評級的一些關鍵點上尚存爭議，這樣的情形將導致同一地方政府由不同評級機構進行評級的評級結果可能差異很大，即使是同一地方政府相同的評級機構采用不同的評級方法，其評級結果也可能差異很大。二是相比企業，地方政府作為特殊的受評主體，其依靠權力和公共資源影響評級機構評級結果的可能性更大，評級機構的獨立性面臨更大考驗。在地方政府信用評級中，由于制度環境的原因，需要大量的定性分析。例如，我國中央政府對地方政府債務缺乏明確的責任劃分，從民事理論上分析，地方政府是獨立的法人，應當獨立承擔民事責任。然而我國是單一制國家，中央政府將不得不對地方政府債務負有一定責任，但是中央政府承擔債務責任的限度并不清楚。雖然在客觀基礎上進行主觀判斷是評級的特性之一，但是也必須防止評級機構在地方政府壓力下借信用評級的特性背離評級的基本準則妄加評級。三是地方政府財政信息缺乏透明度，政府的財政收支平衡狀況、債務狀況并非完全透明，評級機構無法獲得足夠的信息。造成這種局面的原因包括:地方政府債務認定困難，由于地方政府債務形成原因復雜，往往是通過不同的途徑和融資平臺在不同的時期利用不同的財務手段和法律手段而形成的，各級別地方政府包括省、市、縣甚至鄉鎮均有負債，且多為隱性債務，分散不易統計;同時債務認定標準各地均不相同，缺乏規范的統計口徑;地方政府也擔心債務完全披露會影響其信用，均不愿意主動披露本級政府債務。評級模型分析過程中需要原始的、準確的數據，然而在這種情形下，評級機構利用地方政府提供的數據進行的量化分析公信力受到質疑。加強地方政府財政透明度，對地方政府提供的數據加以印證是地方政府信用評級的關鍵要素。同時，在地方政府沒有建立完整的資產負債表的情形下，評級機構如何繞開這些重要材料予以評級也是投資者和公眾關心的問題。

地方政府信用評級的上述特殊性表明，必須有新的、專門性法律制度回應信用評級的要求。例如，雖然評級機構通常將評級方法、評級模型等視為核心機密不愿公開披露，但是地方政府信用評級面臨著評級標準和方法是否可靠的問題，因此，對地方政府信用評級必須適用有別于一般的管理，應根據其特點和風險深入細化的制定管理規則。同時，評級具有局限性，包括報告數據的局限、分析內容的局限和觀點的主觀性〔3〕。政府財務信息不公開客觀上將凸顯信用評級的局限性。因此，地方政府信用評級更要求增強評級行業透明度，強化評級行業信息披露，向投資者全面充分披露評級方法和程序、評級機構的內部管理制度等信息，這將有助于投資者在評級機構信息透明的情況下對風險進行充分的評估和分析。

2.企業信用評級的相關規定不能簡單適用于地方政府信用評級

首先，與信用評級有關的規則大體上散布于《證券法》、《公司法》、《企業債券管理條例》、《可轉換公司債券管理暫行條例》、《貸款通則》等法律法規中，它們幾乎只有原則性規定，非常簡略，無法形成一個可以依照執行的規范體系。而且這些由主管部門發布的部門規章和操作指引層級比較低，僅僅適用于該主管部門管轄下的單一的金融產品的信用評級，并不適用政府債券的信用評級，而且各個不同部門規定的標準和規則也各不相同。

其次，評級機構市場準入方面的規定不完善。中國人民銀行、證監會、保監會、發改委在各自職權范圍內對信用評級進行監管，但是最初對評級機構進行資格認定的是中國人民銀行。例如中國人民銀行于1997 年12 月16 日公布認定了九家信用評級機構的企業債券資信評級資格，但并未規定任何準入標準，只是要求其他機構所進行的企業債券信用評級人民銀行不予承認。隨著我國債券發行審批權的轉移，2003 年，國家發展改革委也以通知的形式認可了幾家評級機構的評級資格。中國人民銀行的［2005］第2 號令《短期融資券管理辦法》規定，企業發行融資券均應經過在中國境內工商注冊且具備債券評級能力的評級機構的信用評級，并將評級結果向銀行間債券市場公示，但是沒有成文的標準可依，更沒有相關機構對評級機構的資格進行實質性審查的規則。直至2006 年中國人民銀行發布《信用評級管理指導意見》，2007 年證監會發布《證券市場資信評級業務管理暫行辦法》，才提出了評級機構準入的條件，其他監管機構在此方面則缺乏規定。現行的評級機構準入方面的規范仍然存在著各監管機構各自認定準入資格、監管機構設立的準入條件或者不明確或者不統一，而對于監管部門內部是如何認定評級機構準入的程序則幾乎沒有規定。

再次，評級機構治理結構和內控制度的規定不完善。例如《信用評級管理指導意見》中規定信用評級機構應建立信用評級工作制度和內部管理制度，但是對于信用評級工作制度和內部管理制度的具體內容并未做出具體要求。評級機構在評級過程中，一般采用定量評估與定性分析相結合的方法，其中定性分析有一定的主觀成分，因此在確定等級的時候很難立刻判斷該評級結果是否公正、準確。為了保證評級結果的公正、準確，建立系統完善的評級工作制度和內部管理制度非常必要。

最后，信用評級機構的法律責任亟待加強。《辦法》未規定評級機構的義務和法律責任，依據其他法律規范，評級機構對其違法行為主要是承擔行政規章確定的行政法律責任，因此，對于評級機構的震懾力往往依賴于對違規的機構施以不予采用的行政處罰。但是對于信賴評機構的投資者和公眾來說，則無法因評級機構的過錯而追究其法律責任。盡管理論上根據《侵權責任法》等法律可以追究評級機構的法律責任，但是信用評級是一個非常特殊的行業，關于過錯的認定、因果關系的證明、責任的范圍都需要特殊的規則來加以確定。

三、地方政府信用評級法律制度的完善

地方政府信用評級的前述特殊性表明地方政府信用評級才剛剛起步，需要對評級機構加以引導和支持，幫助其建立聲譽資本。由于地方政府作為受評主體身份的特殊性，建立統一的監管部門、加強對評級機構的監管，完善評級機構信息披露制度就成為解決評級機構利益沖突的重要途徑。同時，還需加強評級機構市場準入、選聘機制、評級質量管理機制、評級機構民事責任、政府信用評級的發布機制等一系列法律制度建設。

1.培育評級機構聲譽資本

信用評級是一種經驗商品，評級結果只有經過長期的市場檢驗，評級機構才能獲得其賴以維持的聲譽。由于我國評級機構之前幾乎沒有開展地方政府信用評級的經驗，因此，廢除國務院關于禁止地方政府進行信用評級的規定，更大范圍地推動地方政府信用評級是促進評級機構發展、幫助其積累經驗、培養聲譽資本的重要途徑。其次，應充分發揮信用評級揭示風險的作用。根據以往地方政府融資平臺債券發行情況，債券發行獲得政府審批后，信用評級便被視為一種形式要件，債券發行利率差異不大，難以體現評級結果的差異。在現行地方政府債券發行的審批制度下，應要求嚴格遵循市場定價的原則，透過信用評級識別債券風險，實施有差異的地方政府債券利率，培養對地方政府信用評級的真正需求。

2.明確信用評級機構的監管部門

目前對于評級機構的監管往往由負責某項金融業務監管的主管機構在其主管范圍內自行確定監管的目標和內容。因此，不同的行業、不同的市場交易階段評級機構的監管部門都是不同的，而且存在多個監管機構都監管，但是適用的標準不一的情形，導致評級機構合規成本增加，而且監管效率下降〔4〕。此次地方政府信用評級試點工作是由財政部主導的，而財政部無職權也并未對信用評級機構提出監管要求，但是考慮引發不正當評級行為的原因可能是地方政府對評級機構施加的壓力，因此，地方政府信用評級的監管在依托于原有的信用評級監管體系時，應明確統一的監管主體，并與財政部建立溝通協調機制。

3.完善評級機構信息披露制度，建立解決評級機構利益沖突的法律機制

我國現行的地方政府信用評級由于是委托評級，均采取發行人付費的方式。雖然這種付費方式是國際上通行的方式，但是這種付費制度使地方政府信用評級機構面臨利益沖突，也是導致債券評級市場不正當競爭的一個重要原因。尤其是在地方政府非常強勢，可能對評級機構進行不當干預，而評級機構又急于獲得評級業務的情形下，評級的獨立、客觀、準確性將受到質疑。發行評級服務是一種公共產品，信用評級在維護投資者利益和公共利益方面具有重要作用，同時評級機構是以營利為目的的中介機構，在商業利益的誘導和債券信用評級市場過度競爭狀況下，可能會為了從發行人處獲得高額報酬而允諾抬高評級，導致評級質量差。

為了解決這一問題，歐盟采取的措施是改善和提高評級機構的強制披露義務。披露的內容包括:評級機構利益沖突的管理、主要收入來源、大客戶、評級方法、評級模型、資料來源、現金流分析、評級的局限等等;披露的目的是促使投資者審查評級機構的可信性，投資者不至于盲目依賴評級報告〔5〕。然而，研究者對此措施也提出了保留意見，認為其作用有限，因為即使發現評級機構的評級報告存在缺陷，也無法找到其他更可靠的評級意見供參考〔6〕。而且投資者甚至是否能從披露的信息中做出準確的判斷也是一個問題:投資者可能沒有能力對這些信息進行分析判斷;即使投資者充分的分析了這些信息，也無從確定這些信息如何影響評級機構做出的評級意見〔6〕。

盡管如此，加強評級機構的信息披露義務是非常重要的一環，一方面增強信息透明度，確保評級機構在評級的操作中嚴格遵守評級的規則，另一方面不正確的披露強制信息，為行政機構的干預和處理提供了法律上的理由，甚至可為依賴錯誤的評級信息而做出決策的投資人提起民事賠償提供一定的理由。

4.完善評級機構市場準入的法律機制

評級機構一方面對市場交易提供信用評估意見，另一方面也起著規范投資行為以及維護市場秩序的公共職能。在政府債券投資者和發行人中存在著信息不對稱，評級信息成為投資市場上必不可少的信息，依賴于這些信息，投資人可以用來評估交易的風險。如果沒有這樣的信息，解決信息不對稱問題所付出的調查成本會極其高，甚至使得交易成為不可能。作為為社會公眾提供投資風險權衡信息的評級機構的行為不僅僅具有金融服務的性質，還具有準公共機構的性質〔7〕。評級機構的評級意見作為金融市場的重要的“晴雨表”，其評級報告的質量對維持正常的交易秩序極其重要。因此，對評級機構的市場準入必須嚴格，應明確規定市場準入的條件，協調并統一《信用評級管理指導意見》和《證券市場資信評級業務管理暫行辦法》的規定，從資本、信用評級工作制度和內部管理制度、高管和評級從業人員資質、業務制度、誠信記錄等方面對評級機構的準入條件進行完善;應明確規定評級機構市場準入的程序;建立評級機構的市場退出機制。同時，授權有關部門對符合要求的評級機構進行認證。

5.建立信用評級機構的選聘機制

評級機構往往由債務的發行人邀請對其評級并支付費用，這種機制造成了潛在的利益沖突。為了獲得債務發行人的選聘，信用評級機構可能直接或間接的按照債務發行人的意愿滿足債務發行人的要求，使得信用評級機構可能無法做到客觀中立。尤其是存在競爭對手的情形下，可能會導致評級機構爭相迎合債務發行人的需要。因此，應建立信用評級機構的選聘機制，避免這種情況出現。

如何選擇地方政府信用評級機構，財政部的意見僅為各地方政府擇優錄取，并未規定選擇的具體標準，而實踐中有的地方政府通過招投標的市場方式確定評級機構，也有的未經公開招標直接確定評級機構。即便是招標，招標的流程、參與招標的人員組成也由地方政府自行確定，招標的條件、要求及標準事前均未公開，只公布最后的招標結果。因此，如能盡早確定統一的監管機構，則應由監管機構發布地方政府信用評級的選擇條件和選擇程序。即使不能統一監管部門，也可考慮由財政部、人民銀行先行出臺評級機構選擇辦法，或者由其統一組織招標;或者考慮由發行人的上級政府指定評級機構，避免債務發行人和評級機構之間的利益沖突問題。上級政府部門則可以考慮通過隨機抽選的辦法在有資格的評級機構中確定，從而避免尋租的機會。為避免地方政府“綁架”債券評級，在對地方政府債券進行評級時，也可以采用不同收費模式的評級機構同時對地方政府和債券進行“雙評級”的制度〔8〕。

6.建立評級機構的民事責任法律機制

在發行人付費的機制下，債務的發行人和評級機構之間具有一種合同關系，評級機構對發行人具有法律上和合同上的評級義務。但是評級機構和投資人以及依賴評級信息的社會公眾之間并無直接的法律上的義務。即使提供不準確或者錯誤的評級，投資人也無法向評級機構主張法律上的民事責任。

投資人依賴評級機構錯誤的評級意見做出投資決定，并因此造成損失的，如果允許投資人對評級機構提起民事訴訟將會對評級機構的行為產生極大的壓力，促使其合規、盡職、勤勉地做出評級意見。然而在設定這一機制時，必須非常謹慎，因為影響投資市場上做出的投資決策的因素非常復雜，導致投資成功還是失敗的因素也非常多，甚至依賴于錯誤的評級意見仍有可能獲得投資利益。因此，對于評級機構的評級意見，一般無法提起民事訴訟，因為原告通常很難舉證，尤其是證明因果關系。但是對于有證據證明評級機構故意違反或者有重大過失的違反評級規則，而且其行為影響評級的質量的，應允許依賴該意見而遭受損失的投資人有機會獲得賠償。即使如此，投資人仍然需要承擔舉證責任。投資者對評級機構提起民事訴訟，評級機構承擔民事責任的制度將會極大地促進評級機構勤勉合規地從事其評級業務，投資者也會有動力審查評級機構的行為〔6〕。

7.確立保證評級質量的管理機制

不管是主管機構的處罰或評級機構承擔民事責任，都無法代替對評級行為本身的監管，即“以罰代管”無法有效地解決問題。保證評級質量的核心仍然在于全程有效地監管。監管的正當性在于，評級機構的行為影響金融市場的秩序和社會公眾的利益。因為評級的正確性并不是像數學一樣可以定量分析獲得的一個精確的數值，其準確性往往取決于評級機構的勤勉、盡職和合規操作，因此對評級機構操作的過程進行管理是必要的。這樣的質量管理機制應包括評級機構的內部治理結構以及評級機構評級過程的質量管理。

為了確保評級機構的合規運作，應在公司法之外，更加詳細地規定評級機構的公司治理結構以反映其特殊的地位。諸如，董事會的組成除了反映股東的利益之外，還應有反映公眾利益的成員，以便監督董事會在決策過程中確保符合金融市場和公眾的利益。法律除應規定評級公司內部的管理結構外，還應當建立各種合規審核的機制、管理利益沖突的機制、內部的監督和審查機制等。例如，任何從事評級業務的人員都不得在政府任職，不得從事地方政府有關咨詢、會計、法律服務的工作等。尤其是從事證券評級業務的業務部門和業務人員開展評級業務應當保持獨立，不受評級機構內部其他業務部門影響，禁止市場拓展部門人員參與評級活動;評級人員的待遇和考核辦法與被評級證券的等級、評級收費脫鉤，不得影響評級活動的獨立性。除了法律要求評級機構與評級對象存在利害關系時不得接受評級委托，或者評級委員會委員、評級從業人員與被評對象有利害關系時應當回避外，評級機構還應通過內部管理制度要求評級人員不得接受發債主體的饋贈和不得參加超過限額的餐飲娛樂活動。

針對評級機構評級的整個過程建立評級過程操作的指引規則是十分必要的。為了確保評級機構盡職、勤勉的完成工作內容，須規定整個評級的程序性要求。這樣的規則通常屬于技術性規則，一般不適合通過法律直接規定，但是可以由法律授權主管機構發布操作指引，由主管機構根據實際操作的需要制定、頒布評級機構具體操作的技術規則。通過這樣的規則確定評級機構在準備階段、評估的方法、模型的建立上遵循統一的規則，不同的評級機構適用同樣的標準，以確保評級的統一性。

盡管每個單獨的機制在確保評級機構的運作上作用有限，但是各種機制整合運作，則會有助于減少各項機制單獨運作可能產生問題的機會，將評級機構運作過程中出現的風險降到最低。

8.設立政府信用評級的發布機制

政府信用評級和一般的商業債務評級不同，政府的信用評級除了具有經濟上的意義之外，還直接影響政府的公信力和公共秩序。因此政府信用評級的發布應該和商業公司的評級信息不一樣。信用評級機構在完成信用評級工作之后，應該在發布前向主管機構以及被評級的地方政府的上級政府通報評級的結果。沒有得到主管機構和上級政府的同意之前，不得自行向公眾披露評級的內容和結果。在發布評級意見之前，評級機構應該有機會和被評級的地方政府就評級的內容和結果進行溝通。

四、結論

地方政府的信用評級制度是建立和完善我國地方政府債券發行和地方政府融資交易市場的關鍵一環。信用評級的準確性和可靠性是信用評級的生命，也是保障融資交易市場健康運作的必要條件。針對我國地方政府信用評級的特殊性，培育評級機構聲譽資本、明確信用評級機構的監管部門、完善評級機構信息披露制度以及建立解決評級機構的利益沖突問題的法律機制尤為重要。同時，應明確和細化相關規定，將評級機構的市場準入、評級機構的選聘機制、公司治理結構、評級的操作規則、信息發布規則、民事責任等各個環節納入法制化的軌道，探索建立有效、透明、誠信的地方政府信用評級法律機制。然而，僅僅建立地方政府信用評級制度并不能實現評級甄別風險，對債券合理定價的作用，必須改革財政體制和預算制度，使地方政府真正實現必要信息的全披露，杜絕地方政府對評級機構的干預，才能為評級機構獨立、客觀、公正評級創造必要的法律環境。

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