聯邦德國對國家媒體的政策支持淺析

李 丹

（中國網絡電視臺戰略投資部，北京 100142）

“德國之聲”（Deutsche Welle，縮寫 DW）始建于 1953年3月，同年5月3日當時的聯邦總統奧多爾·豪斯通過德國之聲向“在全世界的同胞們”問好，標志著“德國之聲”的正式開播。1953年6月11日，德國廣播電視聯合會①（下簡稱“德廣聯”）的成員機構簽署合約，承諾共同承擔組織“德國之聲”的短波節目。之后“德國之聲”由坐落在科隆的西德廣播公司接管。“德國之聲”成立一年后即啟動英語、法語、西班牙語、葡萄牙語節目。1960年，德國通過立法使“德國之聲”正式成為獨立的廣播電臺，定義為“德國在全球的媒體聲音（Die mediale Stimme Deutschland）”。1987年“德國之聲”最多使用 34種語言播出節目，后壓縮至30種語言。各語種累計每天面向全球廣播84小時節目內容，其中包括德語和英語全天24小時播出。目前“德國之聲”已發展成為集多語種的國際廣播電臺、電視臺及互聯網站于一身的大型綜合媒體。

一、德國聯邦對對外媒體的法律保障

二戰后，西德參照英國廣播公司（BBC）的模式建立起德國的公共廣播電視體系。但德國的公共廣播電視媒體有其獨特的個性，這主要源于二戰后的德國聯邦政治格局。其一，盡管德國以法律體系特別健全而聞名于世，但德國并沒有設立完整統一的 “媒體法”。這是由于德聯邦政府沒有媒體立法權，德聯邦各州具有獨立的媒體立法權。[1]因此，國家層面的《基本法》（即德國憲法）和聯邦法院判決中的有關條文就成為德國媒體遵循的法則，如在德國《基本法》第五條規定，“人人有權以語言、文字和圖像的方式自由表達和傳播自己的觀點，并且通過可普遍接人的信息渠道自由獲取信息。新聞出版的自由以及通過廣播電視和電影的方式進行報道的自由得到保障。不得進行新聞審查。”同時，第五條還規定：“該權利受到普通法法規、關于青少年保護的法規，以及個人名譽權不得侵犯的法規的制約。”[2]《基本法》是德聯邦各州媒體產業相關法規體系的約束基礎；其二，二戰后聯邦德國國家政治體系中沒有設置官方專門的廣播電視監管機構，聯邦憲法法院在德國公共媒體制度上發揮著重要的調節作用，以立法的形式充當著對公共媒體監管的職能。德聯邦憲法法院的判決成為德國各州制訂廣播電視法律和監管政策的主要依據。總而言之，德聯邦憲法法院是獨立于政府的司法機構，也促使其確保公共廣播電視媒體獨立于政府，并確保整個廣播電視系統履行民主政治和言論自由的使命。[3]

德國政府于1997年制定了《聯邦德國國際廣播法（Gesetz ueber die Rundfunkanstalt des Bundesrechts“Deutsche Welle”,Deutsche-Welle-Gesetz）》，又名《德國之聲法》，這是德國唯一的國家級廣播電視法，以法律的名義授權“德國之聲”行使國家對外宣傳的使命和任務。“德國之聲”作為德國唯一通過國家法律授權的具有國際傳播職能的對外廣播電臺、電視臺（后增加新媒體平臺），是直接代表德聯邦政府的對外媒體機構，同時她還是德國公共外交的重要組織形態之一。[4]1998年，德國大選后，“德國之聲”結束了近40年歸屬內政部管轄的歷史，改由“文化與媒體部長”管轄，[5]這進一步明確了把“德國之聲”作為文化外交的一部分納入德國公共外交體系。2005年1月11日，德國聯邦議院正式公布對1997年通過的《聯邦德國國際廣播法》（即《德國之聲法》）的新版修正條款，明確了“德國之聲”的主要任務是傳達聯邦德國為歐洲的文化國、自由民主國與法制國的形象，目的旨在于提倡與世界各文化、民族之間的交流。并明確“德國之聲”“應通過媒體（廣播、電視和互聯網）向世界各國對德國感興趣的朋友展現德國多元化的政治、經濟和文化生活，并介紹德國對國際重大問題的看法。[6]”這次修正案對“德國之聲”的傳播與發展起到重要轉折作用。

2012年，“德國之聲”為促成《德國之聲法》修訂案的工作任務和目標，正式將“德國之聲”網站“DW-World”與廣播、電視并列為“德國之聲”多媒體傳播的三大支柱。“德國之聲”網站的重點語言是：德國、英語、漢語、俄語、西班牙語、葡萄牙語和阿拉伯語。[7]

對“德國之聲”的作用與任務評價，德國執政黨與反對黨形成共識，這是德國政界少有的情形。德國各黨派、議會黨團成員鑒于“德國之聲”始終基于所謂德國的傳播法律，對“德國之聲”在過去50年里的工作一致表示贊揚，認可“德國之聲”在塑造德國媒體及文化形象方面的意義重大。[8]

二、德國政府對“德國之聲”的財務支持

“德國之聲”創辦之時的運營是基于“德廣聯”的貢獻，眾所周知“德廣聯”作為國家公共廣播電視機構其主要運營收入來自于廣電收視費，因此“德國之聲”初期在政策的許可下享受公共資金的支持。“德國之聲”獨立運營后，以《德國之聲法》的特許下每年由德國聯邦政府以財政撥款的形式支持其運營。也就是說，“德國之聲”的經費并非來自廣播電視用戶的收費，而是直接來自于德聯邦政府財政撥款。在有限的范圍內“德國之聲”可以提供一定的廣告時間。[8]

鑒于“德國之聲”的運營經費來自于國家財政，依據德國法律其經費來源、支出等財務運營費用必須具體而詳情的記載于每年的年度報告中，②并向公眾公開。

（一）資產平衡表分析

下圖1顯示“德國之聲”從2010年至2012年平衡報表中資產項目的構成。③其資產項目分目為：（1）固定資產，包括無形資產、有行資產、金融資產，其中無形資產大約占固定資產的9%；（2）來自于德聯邦政府的平衡補助，從“德國之聲”年度報告的“管理報告”說明中看到，這一資產項目是德國聯邦政府特別針對企業（當年運營費用）無法承受的早期退休職工的退休金和伴隨社會福利增長而增加的企業職工再保險等福利而支付的平衡（財務）補助金。[9]從圖2可以看出，這部分費用在其每年的年度平衡報表中占比基本在80%以上，2011～2012年占比達82%；（3）節目資產，在平衡報表中占比不高；（4）流動資產，該數據顯示德國之聲可動用的現金額度充盈。（5）預付款支出，是租用衛星和預付的一些運營款項。

圖1：“德國之聲”的資產構成

圖2：“德國之聲”資產負債表中平衡補助在總資產中的占比

總之，從“德國之聲”的資產平衡報表可以看出，德國政府對“德國之聲”所有退休和在職的員工福利支持力度非常大，并給予極大的善后保障；此外，“德國之聲”的財務保障很穩定，從圖1的流動資產項目可看出，其可動用現金流狀況良好，這意味著“德國之聲”不必為國內外的重大報道活動考慮資金運營壓力。

（二）營收狀態分析

盡管自1999年以來，聯邦政府不斷縮減開支，“德國之聲”也受到影響，不得不采取裁員，縮減短波廣播語種等節約措施，但“德國之聲”的運營依然主要依靠德聯邦政府的財政支持。值得一提的是，據2002年“德國之聲”年度報告顯示，2003年“德國之聲”從科隆遷址到波恩，僅搬遷費用德聯邦政府就提供了1500萬歐元的財政支持。

根據“德國之聲”2012和2011年年度報告的收入狀態報表制作的圖3顯示，“德國之聲”的收入主要來自于德聯邦政府的財政撥款。2010年96%的收入來自聯邦政府，伴隨德國財政緊縮政策的執行，德國之聲的財政預算被壓縮，但2011年財政支持仍占其收入的92%，2012年有94%的運營收入來自于聯邦政府的財政補貼。德國之聲的自營收入占比非常少。

圖3：德國之聲主要收入來源

圖4：“德國之聲”主要支出項目及在總成本中占比

分析“德國之聲”的運營支出可以看到，其運營支出最大的兩項是運營成本和人力資源成本。運營成本主要包括節目支出、傳輸和傳播成本、其他運營支出，這筆費用2012年占總成本的52%（2011年占56%，2010年占53%）；另一項較大支出的成本則是人力資源成本，包括員工工資和薪水、社會保險和退休金及具有特殊貢獻老員工的退休金成本。這部分費用在2011～2012年均約占總成本的42%。

圖5：德國之聲收入與利潤（虧損）

從圖5“德國之聲”收入與利潤（虧損）看，2010年到2012年的年度收入狀態，除2011年具有32855萬歐元盈利外，2010年和2012年則分別虧損9396萬歐元和69662萬歐元。

三、德國國家媒體政策評價

歐洲是公共媒體制度的發祥地，德國更是以國家公法媒體制度開創民主國家的國家媒體先河。無論是公共媒體，還是公法媒體，他們具有的一個共同特點就是以國家的法律制度體系保障公共媒體（公法媒體）對國內外宣傳推廣本國的國家政策及文化、外交政策的職責，同時也明確，媒體具有公共服務的職責，具有社會責任和民主責任。但事實上，基于政府財政支持的國家媒體，“德國之聲”不可能不帶有國家“意識形態”的烙印。

（一）“德國之聲”依照的基本原則是建立在德國憲法基礎上的法律規制。1997年制定的《聯邦德國國際廣播法》（即《德國之聲法》），以法律的名義授權“德國之聲”行使國家對外宣傳的使命和任務。2005年1月11日，德聯邦議院正式公布的新版修正條款，進一步明確了“德國之聲”的主要任務是傳達聯邦德國為歐洲的文化國、自由民主國與法制國的形象，明確“德國之聲”應該通過媒體（廣播、電視和互聯網）向世界各國展現德國多元化的政治、經濟和文化生活，并介紹德國對國際重大問題的看法。所以，一方面“德國之聲”汲取二戰的教訓，謹防媒體“為某個政治勢力所濫用”，[10]從法律上確定了“德國之聲”獨立于現任政府黨派之外，以法律為基本制約的公法媒體；另一方面，“德國之聲”作為國家財政全面支持的媒體，又帶有濃重的“意識形態”烙印，在國際事件中表現出強烈的東西方意識形態陣營的政治主張。

（二）以法律和財政為保障，維護媒體運營和員工雙重保證。“德國之聲”作為唯一通過國家法律授權的具有國際傳播職能的，直接代表德聯邦政府執行對外傳播的媒體智能，是德國公共外交的重要組織形態之一，德國政府以財政撥款作為政策保證，即無論政府黨派更迭，對德國之聲的財政支持始終如一，對從“德國之聲”退休的所有員工的退休金也由國家財政提供保障。這種雙重的政策不僅充分保證所有在“德國之聲”工作的正式員工的經濟權益，同時也由經濟利益和法律法規保障了“德國之聲”所有員工在政治信仰上的始終如一。

（三）如果說，“德國之聲”的國家性質，就是法律所賦予的作為國家國際傳播的媒體機構，具有樹立國家的良好形象，傳播國家的文化、人文理念的職責。“德國之聲”不僅通過面向全球的音視頻內容播出，而且還通過德國之聲學院擴大德國的正面影響。全部財政支持的“德國之聲學院”的主要任務是為第三世界國家和東、南歐國家的媒體伙伴機構提供媒介領域的教育培訓，還面向在德國企業、組織和機構工作的外國籍工作人員提供培訓機會。從而更大范圍的形成對德國文化、人文的親和力。同時，德國之聲也通過其學院從意識形態和文化外交上進一步拉近世界各國，尤其是第三世界國家對德國的文化認同和意識形態認同。

總而言之，建立在國家憲法基礎上，由國家財政全權支持的“德國之聲”在傳播德國文化、發表德國聲音上確實為德國政府的文化傳播做出了自己的貢獻。

（注：本文系新聞出版與廣電總局重點課題項目《網絡視聽新媒體國際傳播能力建設研究》的分課題研究報告，課題編號：GD1206）

注 釋：

① 德國廣播電視聯合會，（德語：Arbeitsgemeinschaft der觟ffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland，縮寫：ARD），簡稱“德廣聯”，是德國公共廣播電臺所組成的一個合作組織。該組織是基于德國聯邦憲法法院的判決以及各州和聯邦之間的條約而成形的一種公共廣播體制聯盟。從理論上該聯盟及其成員不受政府的影響和制約。聯盟及其成員的主要收入來源于法律授權面向境內居民收取的“收視費”。廣告收入僅占其收入的很少部分（1995年約10%）。

② 因近幾年歐元匯率變化較大，所以本研究報告沒有把歐元換算為人民幣。

③ 截止作者截稿，“德國之聲”官網僅存留這幾年的年度報告，2013年度報告尚未公布。

[1]孟凡彬.德國媒體法體系研究[A].中國傳媒大學第三屆全國新聞學與傳播學博士生學術研討會論文集.

[2]張詠華.德國廣電傳媒政策的演進脈絡、原則和特點[J].國際新聞界，2009，（5）.

[3]顧芳.德國廣播電視監管和法律制度研究[J].新聞大學，2007，（1）.

[4]林泰和.德國公共外交的實踐，歌德學院與德國之聲[J].歐洲國際評論，2013，（9）：1-39.

[5]德國之聲官網.Internet,Satellitenfernsehen und Befreiung aus Kigali[EB/OL].http://www.dw.de/internet-satellitenfernsehen-undbefreiung-aus-kigali/a-16702686.

[6]中國廣播網.德國之聲[EB/OL].http://gcbc.cnr.cn/getaijian/201009/t20100917_507064882.html，2013-03-5.

[7]德國之聲官網.Die mediale Stimme Deutschlands[EB/OL].http://www.dw.de/die-mediale-stimme-deutschlands/a-15679833.

[8]德國之聲官網[EB/OL].www.dw-world.de.

[9]“德國之聲”年度管理報告[EB/OL].http://www.dw.de/deutsche-welleannual-report-for-2012/a-3530526.

[10]德國《廣播電視州際協議》(2005年4月第八次修訂版)，何勇，譯.