社會管理創新視角下的基層社會組織發展與培育

王 心，全永波

（浙江海洋學院，浙江 舟山 316000）

經過我國改革開放30多年的發展，經濟社會等各方面取得了舉世矚目的成績，但長期以來，我國的社會管理格局以政府為主導，公眾、社會組織受到很大程度的制約。社會事務的政府管理方式已經無法跟隨時代的腳步，社會的發展需要政府和社會組織以及公民通過相互協商，合作和互動，以建立一個共同的目標來實現社會進一步發展，從而促進了多元化，平等化的社會管理格局。社會轉型以及體制轉型關鍵時期的社會組織，作為一個樞紐，承接政府職能的轉變，促進市場經濟的有序，高效發展，促進社會融合以及社會各項事業的發展，以自身的優勢實現安定有序的社會局面。

一、培育與發展基層社會組織的內涵及必要性

所謂基層社會組織，是指在城市所轄的區、街道以及社區范圍內，在農村地區的縣及縣域以下的鄉鎮、村落范圍內，以城市居民或農村村民為成員、以一定地域為活動范圍、以滿足其成員的不同需求為目的、由基層群眾自主成立或參加的從事經濟、科技、教育、衛生、文化、環保、慈善等活動，具有非營利性、公益性、服務性及區域性的社會團體或民辦非企業單位。[1]基層社會組織是基層社會管理的基礎，是政府與基層群眾相聯系的樞紐，同時也是國家政權得以存在的力量源泉。社會管理創新是基層社會組織的一個重要課題，也是關鍵所在。促進基層社會組織和政府各部門的聯合，建立健全各項機制，鼓勵基層社會組織參與社會管理創新，并充分發揮其作用尤為重要。

（一）新時期的社會管理是政府、社會組織、公眾等多元主體共同參與的社會管理

傳統的社會管理是政府的一元化管理,社會事務的管理是通過政府行政過程來完成的。但在新時期社會管理是政府，社會組織，企業共同參與的管理。一方面，對于經濟活動方面，很多社會組織正在起著無可比擬的作用。另一方面,我國社會管理呈現出結構不斷分化、重心逐漸下移的趨勢。對于政府機構而言，面對復雜的社會管理事務以及不同社會群體和階層的利益要求，政府急于尋求社會事務的分擔機制，最大限度地提高社會利益。

（二）基層社會組織更貼近居民生活，更有利于良好社區公共服務體系的建立

隨著社區規模不斷擴大，居民增多，出現一些影響社區內居民生活的難題是難以避免的，例如醫療保障問題、養老問題、就業問題等。因缺少高效可行的解決機制，導致現有的資源配置難以達到最佳狀態，資源利用不夠充分，資源整合程度低，難以滿足居民需求。基層社會組織以扎根于基層的優越性，從本質上跟貼近與居民生活，所以更能有針對性的提供解決辦法。

（三）發展基層社會組織是建設服務型政府的必然要求

近年來，服務型政府理念反復被提及，各地也陸續開始了這方面的討論與實踐。筆者通過調查往年數據，可以清晰看到我國基層社會組織數量呈現積極穩定增長態勢，如表1。基層社會組織以其特有的地域性特征，在社會發展、經濟建設中起到無可替代的作用。因此，搭建良好的社會組織發展平臺，需要政府在各方面給予充分支持。不但要讓渡部分職能給基層社會組織，也要適度的管理監督。

表1：近年我國社會組織數量

（四）基層社會組織的發展有助于公民社會成長壯大，社區居民參與積極性的提高

基層社會組織極大影響了我國社會治理結構的變化，拓寬了公民參與的積極性。對公民而言，社會組織以紐帶的作用影響政府各項政策以及公共服務的提供。在這個過程中，公民群體不斷壯大、民主意識有了跨越式的提升。因此，基層社會組織貼近社區居民的需求，有利于公民社會的成長。

二、基層社會組織發展的瓶頸

改革開放以來，我國基層社會組織廣泛興起，在諸多方面彌補了政府和市場的不足，并在社會管理中發揮越來越重要的作用。但是由于起步較晚、經驗缺乏，仍然存在著結構不夠優化，作用發揮不明顯，制度不完善等問題。

（一）社會組織準入制度不完善

社會組織管理體制準入門檻過高,不利于弱勢群體組織發展。許多民間組織因為很難找到業務主管單位，導致登記注冊困難，被迫選擇工商登記甚至不登記。這樣，政府既難掌握總體情況，更難實施有效管理。因此，應該改進登記管理工作。放寬基層社會組織在注冊資金、會員數量、活動場所、業務主管單位、專職工作人員等方面的標準要求，減少登記環節，減少批準環節，減免公告環節，減免登記費用，提高行政審批效率。[2]我國政府也已經認識到社會組織的重要性，但中國當前的社會組織管理體制不利于社會組織的發展。

（二）雙重管理體制制約了社會組織的發展

在“雙重管理體制”的現行制度下，政府存在控制過于嚴格，過于死板的問題，這就造成基層社會組織在開展活動方面積極性不高。使社會組織的獨立性與民間性受到壓制。在社會組織成立初期，登記審批成功后，政府多個部門包括主管部門、監督部門以及執法部門，在管理手段上都存在一個偏重行政的特點，而忽視了組織的自身的各項制度構建，導致社會組織的組織治理機制不完整、不健全，其主要社會功能難以施展。

（三）基層社會組織行政化色彩較濃

當前基層社會組織的活動“官辦”色彩較濃，管理上主要以“人治”為主，民間性特征不突出，成為行政權力的附屬。不僅使社會組織形式和活動方式單一，而且影響了其功能發揮。有些社會組織缺乏黨章制定、人事權、決策權，內部運行、機理、監督等機制運轉不暢，有著明顯的行政化趨向。

（四）基層社會組織提供公共服務的效率低下

基層社會組織提供社區公共服務的有效性取決于其內部治理機制和外部監督評價機制的成熟度。但是在現實中，組織的發育滯后以及外部監督評估不到位，我國公共物品的提供差強人意。大部分基層社會組織發育有缺陷，內部機制不完善，人財物不能合理配制，妨礙了公共服務的有效性。另外其外部監測評估機制的不完善，使得基層社會組織缺乏必要的制約力，隨意性活動的增加，使資源在無形中損耗。

三、基層社會組織發展及培育的路徑選擇

基層社會組織既能有效承接政府剝離的部分社會功能，也能利用自身的優勢實現社會治理結構的優化。因此，從根本上說基層組織是完善社會管理格局、推動社會管理創新的基點。然而，由于種種問題，我國基層社會組織的功能還沒有充分釋放出來，它的發展道路仍然障礙重重。基于此，構建以基層社會組織為核心的社會管理體系具有重要意義。具體來說有以下幾點：

（一）完善社會組織準入制度建設

合法化問題是準入制度中主要解決的問題，現今社會組織急速發展，加強社會組織準入就顯得更加重要。社會組織準入制度建設分為兩個層面。首先，降低登記注冊門檻。要從社會組織發展的實際出發，適當放寬準入過程中資金、人員數量上的限制，為城市社區社會組織登記注冊敞開大門。二是審查過程的完備。要注重對社會組織能力素質、資金來源、發展潛力的考察。同時，為了避免在審查過程中出現玩忽職守現象、尋租行為等不良后果。對于不具備登記條件的要實施備案管理，以確保該類組織以“準合法”身份從事公共服務的提供。備案制應作為雙重管理體制的必要性補充而存在，即達不到登記注冊條件的社會組織應通過在相關部門備案取得“準社會組織資格”，在經過備案以后，主管部門應通過培育扶持的方式，為備案制社會組織獲得登記注冊資格創造條件。[3]

（二）政府角色的轉變

社會組織的發展離不開政府的管理和培育，但“管理”和“官辦”并不是一回事。在對社會組織進行基層管理和制度完善的過程中，政府要實現依法管理，避免政府的行政權力對社會組織的不必要干預。有意識地推進政府與社會的分離。確保對社會組織正確管理和引導的前提下，政府應主動地轉變政府角色，將具體的社會管理權力還給社會，從而為社會組織的發展營造良好的外部環境。充當一個好的培育及管理者。

（三）政府向社區組織購買服務

2013年9月26日，國務院辦公廳下發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，向社會組織購買服務不但為政府減輕了負擔,也為社會組織注入新鮮血液,政府以購買服務的方式鼓勵了社會組織發展,解決了公共服務效率低下、資源浪費、資金短缺、以及成員積極性不高等問題,使社會組織能夠不斷自我完善,提升了社會組織形象,增強了社會組織公信力。

（四）基層社會組織自身建設

1.完善內部建設，基層社會組織內部治理結構的完善是其功能發揮的前提。而完善內部治理結構應通過民主選舉、民主決策系統的建立來實現。公開化、民主化是基層社會組織民主選舉制度所秉承的基本精神。另外基層社會組織還要為社會輿論疏通渠道，廣泛聽取來自公眾的意見和建議，努力改進其業務活動。

2.完善的財務管理制度，是基層社會組織持續開展公共服務活動的保障。基層社會組織開展公共服務的重要保障之一，就是完善財務管理制度。建立完善的財務收支制度、公開各項經營及收費活動、健全社會監督管理機制。可以通過適當增加服務性收費、爭取政府的財政扶持、募集社會資金等方式拓寬籌資渠道。

（五）社會化運營

基層社會組織的發展，不但要充分利用政府的作用，更要發揮市場在資源配置中的優勢地位。通過制定各種政策，將市場化經營引入社會組織經營管理當中，鼓勵企業、公民等多方力量參與進來，提高居民參與的積極性，以達到提高效率、節約成本、優化資源的目的。使社會組織服務的質量大大提高。

[1]魯可榮，城鄉基層社會組織發展與管理狀況調查分析[J].廣西民族大學學報:社會科學版，2010，（2）：118-121.

[2]劉衛.民政部2008年社會組織理論研究課題項目 城鄉基層社會組織發展和管理體制研究[EB/OL].http://www.chinanpo.gov.cn/1831/32361/yjzlkindex.html，2009-01-04.

[3]王龍.城市社區社會組織發展研究——以青島市南區為例[D].中國海洋大學，2012.

[4]王振海.黃文冰.嚴惜怡等,尋求有效社會治理——國內外社會組織發展范式分析[M].北京:社會科學文獻出版社，2010.56.

[5]賀麗瑾,城市社會管理創新中的基層社區組織研究[D].南京師范大學，2012.

[6] 李景鵬.中國現階段社會團體狀況分析[J].唯實，1997，（1）：48-52.