我國水務管理現狀及問題淺析

劉華春張志剛楊 智

（1.淮河水資源保護科研所 蚌埠 233000 2.水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001）

我國水務管理現狀及問題淺析

劉華春1張志剛2楊 智1

（1.淮河水資源保護科研所 蚌埠 233000 2.水利部淮河水利委員會 蚌埠 233001）

水務管理是水行政管理職能的重大改革，它是所有涉水事務一體化管理的一種管理體制。管理的對象實際上是一個動態的多目標系統，通過協調系統之間的相互關系，從而實現水資源的可持續利用。本文從水務管理體制和機制方面分析，根據水務管理中存在的問題，總結提出建立現代水利管理體制，重點要向深化水務管理體制改革轉變，向構建水務運行機制和水務法規體系轉變。

水務管理 現狀 問題

水務管理可以概括為在城鄉水資源統一管理的前提下，以區域水資源可持續利用支持城鄉經濟社會可持續發展為目標，對轄區范圍內防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理與回用以及農田水利、水土保持乃至農村水電等所有涉水事務一體化管理的一種管理體制。

一、水務管理的對象

水務管理的對象不僅僅是水資源本身，還應包括水資源開發利用和保護過程的不同環節，如防洪排澇、供水、用水、排水、節水、污水處理、再生水利用、水環境保護和水生態建設等。

因此，水務管理管理的對象實際上是一個動態的多目標系統，包括防洪排澇系統、水源系統、供水系統、用水系統、排水及污水處理系統、水生態系統等子系統。水務管理應從更高的層次來協調上述子系統之間的相互關系，從而實現城市水資源的可持續利用。

二、水務管理的目標和措施

水務管理的目標是：

（1）建立水務一體化管理體制，完善水務管理法規體系，保護水環境和水生態系統，提高水的利用效率.

（2）發揮政府監管和市場調節作用，建立水權和水市場的有償使用制度，建立節水型社會.

（3）滿足經濟社會發展的需水要求，以水資源的可持續利用來維護水生態系統的平衡，支撐和保障經濟社會的可持續發展。

水務管理的措施包括：

（1）行政措施是傳統水務管理采用的主要手段，也是其他各種手段具體實施的關鍵環節。

（2）經濟措施指運用價格、稅收、信貸等經濟杠桿，調整用水結構，控制生產者在水資源開發中的行為，調節水資源的分配，促進合理用水、節約用水，限制和懲罰損害水資源及其環境，以及浪費水的行為，獎勵保護水資源、節約用水的行為，以提高用水效益。

（3）技術措施：水務管理涉及到以系統論、信息論和控制論等現代理論為基礎的信息技術、模擬技術、優化技術、決策技術和監控技術，能否實現水資源可持續利用的管理目標，在很大程度上取決于科學技術水平。

（4）法制和宣傳措施：法制水務管理的一種強制性措施；宣傳教育是水務管理的基礎和重要措施。

三、水務管理的內容

水務管理的內容，是指水務管理主體對水務管理客體進行并行的、統一的管理的基礎上，實現對水安全、供用水、水環境保護和水生態、水市場四個方面的優化管理。因此，可構建如圖1的水務管理內容框架。

四、我國水務管理的現狀

我國水務管理機構幾經變革，目前已形成以水利部為水資源統一管理部門，流域管理與區域管理相結合的水資源管理體系。

水利部作為全國水資源統一管理部門，負責全國水資

源的統一管理和監督工作。國家發改委、國土資源部、建設部、交通部、環保部等部門負責和參與水務管理的其他工作，與水利部門有相應的分工和協作。

已實施水務一體化管理的地區，成立的水務管理機構的組織形式主要有兩類：一是撤銷水利局，組建水務局；二是將水利局更名為水務局或在水利局基礎上加掛水務局牌子。水務管理機構的職能絕大部分是水利部門的原有職能加上供水、節水和排水的行業管理職能，部分地區還包括了污水處理的管理職能。

還有一部分地區在水務管理方面采取的是相關部門分工協作的管理模式，即在防洪排澇、供用水、水環境和水生態等方面由不同的職能部門分工協作進行管理。一般情況是水利部門負責防汛與水資源的管理，城建部門負責自來水供水、節水、市政排水和污水處理等行業管理；環保部門負責擬定水環境保護規劃等工作。

五、我國水務管理存在的主要問題

由于目前水務體制改革采取的是自下而上的改革方式，各地改革不同步，上下級管理體制、機構和職能不對口，水務管理中還存在著一些明顯問題。

從水務管理體制和機制方面來看，主要問題有：

（1）認識有待進一步提高。

（2）水務一體化管理縱向職能不對口，管理不到位。

（3）水務管理法規不配套，技術規范體系不健全。

（4）水務管理投入不足、市場化程度不高。

（5）節水意識、水資源保護觀念有待加強。

（6）水務管理公眾參與和監督不夠。

從水問題的具體表現來看，我國水務管理面臨的主要問題：

（1）防洪排澇方面：多數城市防洪標準偏低，城市調蓄雨洪能力不強，城市內澇問題突出，防洪排澇應急管理體系不完備，補償機制未建立，居民的防洪減災常識貧乏、防災減災意識淡薄。

（2）供用水、節水方面：供水水源短缺，部分城市供水管網老化，漏失率較高，用水缺乏科學合理的考核和評價指標體系，合理的水價機制尚未形成，供水和節水技術有待進一步提高，對二次供水的管理較為薄弱，節水潛力沒有發揮，供水應急體系還不健全等等。

圖1 水務管理內容框架

（3）水環境保護與水生態建設方面：地表水污染嚴重，水質惡化，污水處理設施建設緩慢，污水處理率不高，水污染防治力度不夠，地下水過量開采，引發系列環境問題等。

六、國外水務管理經驗借鑒

進入21世紀以來，許多國家都認識到水務一體化管理是解決水問題的重要措施。2006年2月，國際網絡組織“全球水伙伴”發表一份對世界各國制訂和實施一體化水管理情況的調查報告。根據該調查報告，已有一體化水管理計劃和戰略的國家占世界各國的比例在2005年已達到21%，正在制訂一體化水管理計劃和戰略的國家已達53%，總計世界上已有95個國家已完成或正在進行一體化水管理計劃的制訂。

通過該項調查可以看出，目前世界上多數國家都認為一體化的水管理是應對全球水危機的好辦法，而各國則正處在一體化管理的不同階段。

盡管世界各國水務管理體制不盡一致，但水務管理做得較好的國家的一個共同點就是水法規比較健全，一切水事活動依法辦事。

當前國外絕大多數的城市供水系統仍由政府管理，但在投資及運營模式上采取了多種投資、運營模式相結合的模式，即部分或多數城市水務產業實行所有權不變，投資權和經營權交給民營企業，進行特許經營，同時引入競爭，提高效率，從而給城市水務產業運營帶來一定的經濟效益。

歐美一些國家雖然是市場經濟，但根據水的資源特性，其供水機構管理和水價政策仍在政府的有效控制之內。在制定水價時，以保證投資回收和所需開支自理為原則。當水價太高、用戶承擔有困難時，國家再反過來補助一部分，起到調控作用。

由于水務管理的廣泛性和社會性，國外還相當重視公眾參與，并將其作為水務管理的重要手段。

七、結語

實踐證明，水務管理是水行政管理職能的重大改革，實行水務一體化管理取得了顯著社會、經濟、生態效益，是經濟社會發展的客觀需要。它帶給我們的不僅僅是管理職能和服務范圍的轉變，更重要的是治水思路和水利發展戰略的重大轉變。它的核心是建立體現水的自然資源屬性與經濟資源屬性，符合水的科學原則與市場規律，適應水資源可持續利用戰略要求的現代水利管理體制。

沒有良好的水務管理體制，建設節水型社會、建立水權制度、實現水資源的合理配置等管理工作很難落到實處。在新的發展階段，水務管理工作的重點要從推進水務管理體制改革向深化水務管理體制改革轉變；從建立水務管理體制向構建水務運行機制和水務法規體系轉變；同時要加大對水務投融資體制和市場化改革的指導力度，致力于建立政府主導、社會籌資、市場運做、產業發展的水務運行的良性機制■