電信業“網運分開”改革路徑的縱向與橫向比較研究

【摘 要】

在對國際電信業“網運分開”模式和國內鐵路、電力、油氣水等行業“網運分開”改革歷程與現狀進行對比研究的基礎上，分析了現代電信業“網運分開”的新特征，為電信業“網運分開”改革提供借鑒。

【關鍵詞】

電信業 網運分開 自然壟斷 網絡型基礎設施產業

中圖分類號：F621 文獻標識碼：A 文章編號：1006-1010（2014）-01-0013-04

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。遵照中央的決策，身處自然壟斷行業的電信業“網運分開”的改革勢在必行，而改革的“參照系”，一是縱向的國際電信業“網運分開”的歷史與現狀，二是橫向的我國鐵路、電力、油氣等行業“網運分開”改革的歷程與面臨的挑戰。

1 國際電信業的縱向比較

從本世紀初開始，隨著各國寬帶戰略的制定和實施，歐美等發達國家電信業就醞釀和進行了不同形式的“網運分開”。至今，從國際經驗來看，對于電信業是否“網運分開”，各國的觀點和實踐存在重大差異。

（1）國家寬帶網絡公司模式

在全球寬帶建設大潮中，一些激進的國家主張在政府的監督下建立專門的全國寬帶網絡建設公司，新加坡即選擇了這一模式。新加坡政府認為，新一代全國寬帶網應為下游運營商提供非歧視性的、有效的、開放的接入。為此，新加坡政府為新一代全國寬帶網絡規劃了三個相互分離的產業層：第一層為無源基礎設施產業層，由建筑商負責光纖和光纖管道等的設計、建設與運營；第二層為有源設備的運營產業層，提供基于轉換器和傳輸設備的網絡批發服務；第三層為零售服務提供商產業層，將服務售予終端用戶和產業。新加坡政府希望涇渭分明的產業層能使寬帶網絡業務鏈各方職責分明，價格透明公正，形成有效競爭的市場格局。但是經過四年多的探索，新加坡政府發現，環節過于割裂導致產業鏈合作效率較低，網絡建設進度一再拖后，嚴重影響了新加坡的國家寬帶普及計劃，國家寬帶網的進展遠未達到預期。

另一由政府投資主導寬帶網建設的國家是澳大利亞，為此澳大利亞政府建立了國家寬帶網公司（NBN）。但是，澳大利亞國家寬帶計劃提出的93%的光纖普及率的目標使建網工程浩大，加之經濟疲軟的影響，NBN的寬帶網建設進度非常緩慢。而且從商業角度考慮，這一計劃的成本投入與近期回報不成正比。此外，考慮澳大利亞電信網絡基礎設施已有的問題，加之政黨交替，目前針對澳大利亞“網運分開”的網絡部署還存在爭議。

（2）電信運營商拆分模式

英國主要采取“網業分開”政策，鼓勵競爭。2005年9月，英國電信將本地接入網絡分離出去，成立了Openreach公司，并擁有自己的資本支出預算、辦公場地和品牌標志，在人員、系統、流程、計費等方面都完全獨立于英國電信。根據拆分要求，Openreach以與英國電信相同的產品、相同的價格和合同條款、相同的質量、相同的系統和程序提供接入，其行為受Ofcom和平等接入委員會（EAB）的監督。目前，Openreach已占據英國寬帶骨干網市場的大部分份額。

2008年1月，瑞典主導電信運營商TeliaSonera迫于管制機構的壓力，拆分建立了Skanova Access公司，提供平等的網絡接入服務。但電信管制機構PTS認為，企業的自發行為不足以保證寬帶領域的競爭，2008年3月瑞典政府將TeliaSonera的網絡與業務運營拆分，進一步實現“網業分開”。

意大利電信監管局Agcom提出的分離模型與英國類似，2008年2月，意大利電信將旗下最為關鍵的固網部門分離出去，成立獨立的Open Access部門，以便競爭對手可方便地接入該網絡。但Open Access沒有獨立的法人身份，仍然由意大利電信公司控制。

（3）“網運分開”充分競爭模式

美國電信業最關鍵的就是“網業分開”。早在1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎設施行動計劃（GII）”，鼓勵私營部門投資，為所有信息提供者和使用者提供開放的網絡通道以及保障普遍服務；1996年進而提出“新一代互聯網計劃”，通過了新的電信法，消除電信行業的壟斷，開放所有的電信市場，推動美國電信業展開新的競爭和重組。到小布什總統時期，美國制定了寬帶發展規劃，進一步提倡“網業分開”，將基礎骨干網和互聯網業務相分離。

美國FCC在2010年公布的《國家寬帶計劃》報告中稱：美國同大多數國家不同，多數用戶并不是通過壟斷型電話公司的本地接入設施接入互聯網。美國的有線電視網絡非常發達，足以同電信企業抗衡，為此，在很多情況下，許多人是先從有線電視服務商那里獲得寬帶業務。因此，很多年來美國寬帶市場的競爭一直比較深入。

（4）“網業不分離”模式

在寬帶發展方面，德國采取對主導運營商加以保護的政策，反對網業功能分離。2006年底德國議會通過了一項議案，決定對德國電信Deutsche Telekom實施“管制假期”政策，即拒絕競爭者接入自己的新建基礎網絡，以保證主導電信運營商收回投資。

法國電信監管機構也認為，電信業“網業分開”實施過程要付出巨大代價，采取其他的管制措施也會獲得同樣的效果。另外，分離出的部門是接入網絡的唯一擁有者，可能會形成新的壟斷。目前，法國關于“網業分開”的改革還在進一步討論中。

（5）不強迫“網業分離”、監督開放模式

日本此前曾考慮對占據寬帶市場壟斷位置的NTT進行拆分。日本政府指定了專家組評估該國的光纖寬帶網計劃，2010年底的評估結果稱，不強迫NTT分拆該公司的光網部門。評估認為，更好的解決方式是促使NTT在光網上和其他運營部門間建立清晰明確的分界，并對其他服務商開放新建的網絡。日本政府將在2015年對市場情況進行詳細的考察和分析，如果屆時發現光纖市場競爭仍不夠充分，將重新考慮拆分NTT的計劃。endprint

綜上可見，即使市場化十分成熟的西方發達國家，面對互聯網和寬帶戰略的沖擊，其電信業“網業分開”的改革仍在路上，模式多樣，遠未到位。但以新加坡、澳大利亞為代表的國家網絡公司模式恐難繼續推行。

2 國內網絡型公共基礎行業的橫向比較

電信業“網業分開”改革路徑的另一“參照系”是鐵路、電力、油氣、自來水等行業，稱為網絡型基礎設施產業，其特征是：具有跨地區、跨行業的垂直體系和網絡覆蓋性；同一體系內相互聯系不可分割；網絡體系是一個復雜的系統工程，牽一發而動全局。但是，不同的產業網絡差異性明顯：電力、油氣和自來水都可以分為生產和供應兩個部分，兩位分離；而電信業雖然也可以分為基礎網絡設施和業務提供兩個部分，但在多數情況下網絡擁有者與業務提供者兩位一體。電信服務和電力產品一般不可儲存，生產和消費具有同步性；而油氣和自來水生產與消費可以完全分離，不具有同步性。另外，與電信業全程全網的技術特征不同，電力、油氣和自來水產業更具有區域性特征。

（1）鐵路行業“網運分開”的改革

早在2003年之前，鐵路“網運分開”就已形成方案并開始試點，最終卻無疾而終。長期以來，鐵路行業實行按地區設置鐵路局，路局與路局之間是在中國鐵路總公司統一領導下的協作關系，更多的是內部協調，而不是市場協調，企業行為和政府行為并行。目前，鐵路“網運分開”是指成立國家鐵路路網公司和數家客運、貨運經營公司，將國家鐵路路網基礎設施與鐵路客貨運輸運營分離，借鑒國際上“網運分開”的“區域競爭”、“干線公司+平行線競爭”等運營模式，探索適合國情的鐵路運營模式。也有業內人士認為，“網運分開”的模式并不適合中國，其依據是中國鐵路的平行線路很多，不需要“網運分開”也可以實現競爭；而如果“網運分開”，則可能會導致行業的過度競爭；此外，中國鐵路運輸密度高，“網運分開”還將導致清算成本過高。

（2）電力系統“網運分開”的改革

電力系統早在1998—2002年間就在部分省市實施以“廠網分開，競價上網”為主要內容的電力市場化改革試點。在2002年初，國務院下發了《電力體制改革方案》，提出“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的改革目標。2002年底五大發電集團成立，廠網分開基本實現，但主輔分離在2011年9月方才落地，其余目標在十年內則幾無進展。同時，電網統購統銷的壟斷、監管乏力、行政審批電價的局面日漸嚴重。電價的定價體制成為阻礙電力系統改革的核心之一，能否放權交由市場機制和供需關系決定電價是改革的關鍵。

（3）油氣水“網運分開”的改革

在石油行業的產業鏈中，上游的勘探開采的利潤率最高，中游的輸油網絡次之，而終端銷售由國家定價，利潤最薄致使競爭性嚴重不足，因此石油產業“網運分開”的改革難以起步。而且，國際大型石油公司基本都是從上游勘探開發、煉化到下游的終端銷售一體化的，因為一條龍的產業鏈方式可以讓企業在某一環節虧損時，有其他環節彌補。目前，國家能源局正就《油氣管網設施公平開放監管辦法（征求意見稿）》征求意見，未來的管道將對第三方市場主體放開，國家能源局則將進一步加強對管道的開放監管。天然氣管網的改革也在逐步推進，但目前天然氣管網處于發展建設階段，還需要靠石油公司的財力支撐，短期內不宜拆分。另外，我國許多城市的煤氣、水資源還是“多頭管理，政出多門”，同時由于煤氣和自來水等公用事業仍然是以政府投資為主，政企不分現象仍然嚴重。

由上可見，我國同為網絡型基礎設施產業的鐵路、電力、油氣、自來水等行業的改革基本上落后于電信業，但在進一步實施“網運分開”的改革中，這些行業的一些思路以及難點值得電信業借鑒。

3 電信業“網運分開”的特殊性分析

（1）電信業產業鏈結構特殊

隨著信息化的全面普及、深度滲透，特別是互聯網的加速發展，電信業的產業鏈超越了其他網絡型基礎設施產業僅有“網運”的結構，變得更為復雜，電信業“網運分開”應該分為網絡、平臺、業務三個層級的分管體制。實踐證明，基礎電信網絡的建設和運營完全可以引入少數公司形成有序競爭機制，同時讓其承擔普遍服務、共建共享的社會責任。目前，在基礎網絡之上正在形成更加多元化的公共數據服務平臺，它更加接近市場，同時也具有一定的公共性，需要建立合理接入和數據資源共享的協同治理機制。如何為公共數據服務平臺在“網運分開”的改革中定位，將是電信業與其他網絡型基礎設施產業的重要區別。在更廣泛的信息應用服務層面，則應該完全放開競爭，激發中小企業的創新活力，促進信息消費。

（2）電信業信息應用服務產業鏈爆炸式增長

當今世界，信息化已經進入全面普及、深度滲透、加速發展的新階段，對人類經濟社會運行、生產生活方式、治國理政模式產生根本性、全局性的影響。信息消費日益成為新時期消費需求增長的重要來源。據預測，到2020年我國大型企業實現網上采購與銷售將從目前的30%提高到80%，網絡零售交易額占社會商品零售總額的比例從目前的6%提高到30%，基于網絡經濟活動的新增就業貢獻率超過25%。電子商務規模持續高速擴張，移動互聯網和智能終端創新空前活躍，互聯網與制造、金融、物流等業態深度融合，極有可能孕育一種“新經濟”的雛形。

信息化打造了網絡時代社會主義民主建設新平臺，多層次、寬覆蓋的信息化溝通平臺成為網民依法表達意見、促進社會管理創新的主要渠道。通過網絡平臺可提高政府工作透明度、提高社會突發事件應急處置能力，信息化將成為新時期推動轉變政府職能、增強公共服務能力的根本途徑。

綜上，電信業的信息應用服務將被社會經濟及政府管理的各個層面不斷創新與放大，其收益、作用與影響遠遠大于產業鏈中基礎網絡和公共服務平臺，其外延性不可估量。因此，在“網業分開”的改革中，如何激發和監管電信業的信息應用服務產業鏈，是電信業與其他網絡型基礎設施產業改革的重大區別。

4 結束語

綜上分析，處于互聯網大爆發時代的電信業“網業分開”的改革，并沒有成熟的經驗和路徑可以遵循，唯有以改革的勇氣和決心，在全球信息化大潮中銳意進取，破除局部利益的樊籬，才可能探尋出成功的路徑。

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作者簡介

何廷潤：現任國家無線電頻譜管理研究所高級顧問，長期從事無線電技術與頻譜資源研究，主持并參與多項頻譜資源基礎理論研究與頻譜規劃項目研究，發表文章近百篇。endprint