負面清單讓政府歸位

毛壽龍

地方“兩會”提負面清單管理

廣東

《政府工作報告》首提“負面清單”：“支持非公有制經濟平等參與競爭，廢除各種形式的不合理規定，落實‘非禁即入投資政策，制定各類企業平等進入特許經營領域的具體辦法，開展負面清單管理方式試點。”“清理和廢除妨礙公平競爭的行政和區域壁壘。”

湖北

《政府工作報告》：“探索推行外資準入前國民待遇加負面清單管理模式，放寬外商投資市場準入。”

北京

北京市長王安順表示，北京市將制定“負面清單”，清理審批制度，凡是市場能夠承擔的都有市場自主選擇，下決心打破行業壁壘。

江蘇蘇州

今年將在市級行政審批事項涉及的相關領域，探索實行負面清單管理模式，加強事中事后監管。建立各部門行政審批事項目錄清單制度，并向社會公開。

山東濟南

今年將在高新區試點民營資本“負面清單”管理，在綜合保稅區試點外資“負面清單”管理，并逐步全市推開。

李克強總理在2014年首次國務院常務會議上指出，今年要繼續把簡政放權作為“當頭炮”，審批事項逐步向“負面清單”管理邁進，做到審批清單之外的事項均由社會主體依法自行決定。

這表明，已實施近一年的行政審批制度改革將再度提速。而在繼續增加權力下放的同時，權力的公開透明也成為關鍵，國務院表示要“在公開透明上下功夫，在持續推進中增實效”。這都是圍繞著全面深化改革的要求，推動政府職能和經濟發展方式轉變，助力社會經濟全面發展。

“負面清單”規范政府行為

負面清單，是相對于正面清單來說的。正面清單意味著企業做什么事情，需要進行審批。在這種情況下，企業知道做什么就需要進行什么樣的審批，但是其邊界卻不是很清楚，這對于企業就形成了一種無形的束縛。

負面清單管理不是這樣，它是直接說明企業什么事情不能做，什么事情應該怎么做。在這種情況下，行政審批的模糊性減少了，政府部門的行為也得到規范。這一措施2013年秋天首先在上海自貿區開始試行，其最初的負面清單包括了18個行業門類，并且規定，對負面清單之外的領域，將外商投資項目由核準制改為備案制，將外商投資企業合同章程審批改為備案管理。

上海自貿區試行負面清單管理，顯然是投資領域簡政放權，實行行政審批制度改革的重要舉措。這一舉措在2014年，如果能夠擴大到全國的范圍，勢必對行政審批制度改革起到一個飛躍性的推進作用。因為在過去，行政審批制度改革，一直沿用原則性的理論標準，所以，哪些事情需要行政審批，哪些事情不需要行政審批，一直沒有一個清晰的邊界。過去十多年的行政審批制度改革，已經在正面清單方面進行了大幅度的精簡，中央層次已分六批共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%。雖然取消和調整了三分之二強的行政審批事項，但企業依然感覺到行政審批的負擔很重，其中一個重要的原因是政府的行為并不規范。

負面清單管理，就是要規范政府行為，其對于進一步深化行政審批制度改革，進一步推進簡政放權，具有十分重要的意義。它實際上是《行政許可法》中關于負面清單管理的進一步可操作化。《行政許可法》規定，如下四種情形不需要設行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。

但是在實際操作過程中，這四個條款很難操作，所以，《行政許可法》頒布實施那么多年，符合這四個條件的行政審批項目依然很多。這表明，假定負面清單管理，只是提供了一個寬泛的清單，對于促進行政審批制度改革、落實簡政放權，其意義也是有限的。從上海市政府的文件來看，負面清單管理落實到了每一個非常具體的領域，做到了足夠具體，這就是一種非常成功的做法。

“負面清單”倒逼政府改革

不過，行政審批制度改革的成功，不能僅僅依賴負面清單管理，因為負面清單管理，只是一個管理手段，它不過是具體了一點。如果行政管理沒有現代化，沒有改變“官本位”的結構，沒有在行政管理內部理清各種權力的關系，那么僅僅負面清單管理，顯然解決不了企業和政府關系合理化的問題。

因為“官本位”的結構，意味著政府和企業之間的關系是官和民之間的管理和被管理之間的關系，在這種情況下，企業是做事情的，政府是管理的企業與政府之間，犯錯誤的永遠是企業，而不會是政府。企業稍有錯誤，政府就嚴格管理，這就會導致政府權力無限擴張，即使有負面清單也沒有用。

政府和企業之間應該是平等的關系，應邀請企業參與規則制定和落實，從而更好地維護市場秩序，而不是企業在破壞市場秩序、政府在制止企業。只有這樣，政府和企業的關系才會合理化。

政府權力擴張的內在原因是行政管理的權力結構不合理，特別是決策權力、監督權力和執行權力的分配不合理。決策權力高高在上，監督權力僅次于決策權力，但執行權力是末端化的，其結果是決策者比較隨意，監督者看決策者的眼色行事、選擇性監督，執行者則根據決策者的講話、指示乃至批示來落實執行，而把法律放在一邊。在這種情況下，即使有行政許可法，政府往往也不去落實和執行。

所以，要確保依法行政，確保依法審批，建設法治政府，就需要調整政府的權力結構。要讓決策權力、監督權力和執行權力與日常的行政管理權力分開。領導權只負責日常行政管理，決策權力落實在決策層，實現企業和公眾的參與；監督權力落實在程序上，扁平化監督；讓執行權力提升地位，嚴格按照法律辦事。決策權力、監督權力和執行權力如果能夠不按長官意志運作，而是依法、依程序運作，并且三者之間能夠相對分離、相互協調和制約，那么就可以從內在結構上控制政府權力的無限擴張，從而確保簡政放權，確保行政審批制度改革的成功。在這種情況下，負面清單也才能真正起到積極的作用。