土改探索之二：重慶“地票”創新

王哲

地票

是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后所產生的指標。企業購得的“地票”，可納入新增建設用地計劃，增加相同數量的城鎮建設用地。

近年來，全國多個地方的土地改革工作都在“摸著石頭過河”，各地土改試點積累了很多以后可以借鑒的經驗和教訓。重慶土改試驗尤其引人關注，北京大學國家發展學院院長周其仁認為：“地票”制度設計屬全國首創，在農村土地制度改革方面具有重大意義的政策創新。

“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市，同時縮小征地范圍……”十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中關于土地制度改革方面的內容構成了一個較為清晰的未來土改的指引，之中糅合了市場化改革的理想、過去政策法規的延續以及各地改革實踐的經驗積累， 其中就包括重慶土改經驗的濃縮與體現。

“地票”改革的現實效果

家住重慶市江津區李市鎮孔目村的肖偵賢在10年前怎么也想不到，自己這輩子能夠住上寬敞明亮的新房子，這正得益于重慶市推行的“地票交易促城鄉統籌發展”改革。

肖偵賢家的祖屋在離新居大約300米的山腰上，早已破舊不堪。2009年，當地政府對農村建設用地實施復墾，肖偵賢買新房獲得了四個方面的優惠或補貼。第一是可以持宅基地復墾證在村里新建的居民點（即巴渝民居）按照成本價的80%買一套住房，巴渝民居的成本價是650元/平方米，面積180多平方米，相當于政府補助2.4萬元左右；第二是購房補助，一次性補貼3萬元，按260平方米計算，大致是按照115元/平方米的價格進行補貼；第三是市、區兩級部門補助6000元；第四是原宅基地復墾成耕地后，除去原房屋占地面積之外的復墾地，每畝可獲得1000元補助。按孔目村“巴渝新居”建設標準，一套房子11萬多元，肖偵賢家購房省去了一半多的購房款。五年來，許多像她這樣的重慶農民通過宅基地復墾，獲得購房優惠或補助，住進了統一規劃建設的新居。新居配套齊全，通了水電氣，建筑設計符合農村生產生活方式，原來錯亂無序的房子已經拆除，取而代之的是成片的耕地。

2007年5月，重慶被國家批準成為統籌城鄉綜合配套改革試驗區以后，在統籌城鄉土地利用方面開始了探索。2008年7月底，重慶市報送到國務院有關部委的綜改方案中，申請設立農村土地交易所的專項方案，探索建立城鄉統一的土地交易市場。重慶希望在不違反國家土地用途管制、不利用集體建設用地進行房地產開發的前提下，使農村建設用地和耕地、林地等通過各種形式“流轉”。該方案得到國家層面的支持，并得以實踐。探索農村集體建設用地和城市建設用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易，解開了“城市發展擴張缺乏空間，農村建設用地閑置”的疙瘩。

“占補平衡”的持續創新

2006年，國土資源部推出了“農村建設用地減少與城市建設用地增加相掛鉤”的政策。重慶“地票”實際上是在這種“占補平衡”思路基礎上進行了一系列創新：

先復墾后占地，減少“掛鉤”風險。傳統建設用地占補平衡，采取“先占后補”，往往“先占”是剛性的，“后補”是欠賬的，導致耕地總面積逐年減少。而重慶地票是“先補后占，先造地后用地”。在平衡上先對農村集體建設用地進行復墾，增加耕地，后使用建設用地。這種“先造地后用地”的操作模式，對耕地的保護力度更大、保護效果更好，實現了真正意義上的城鄉建設用地增減“掛鉤”、增量歸零的控制目標。

大范圍、遠距離統一價格置換。重慶“地票”將不同區域的掛鉤指標打包進行拍賣，然后按照面積分配拍賣收益。地票價格的高低與項目區無關，與級差地租無關，僅與拍賣價格有關，實現指標價格的統一化。

為城鎮化過程中農民轉戶進城提供利益補償機制。較高的“地票”收益，能夠解決好轉戶居民的就業、住房、養老、醫療、教育等問題。

充實新農村建設資金。通過調整農村聚居點布局，將零散的宅基地集中起來，除去集中建房的用地，騰出來的宅基地轉換為“地票”，其收益成為農民新村和巴渝新居建設資金的主要來源。

土地交易模式轉為票據化。通過“地票”形式，土地從空間上不可轉移的實物形態資產轉化為可交換的票據，使固化的土地資源轉化為可流動的資產，成為農民向銀行貸款的抵押物，或成為農村新型股份合作社的入股資金，促進農業規?；洜I。

引發質疑與推廣之路

重慶農村土地交易制度創新作為中國農村集體建設用地制度改革的一次重要探索，對于解決進城農民的宅基地處置，助推戶籍制度改革帶來十分有意義的嘗試。重慶市市長黃奇帆進入十八屆三中全會起草組，并成為中央宣講團成員，說明重慶的改革探索再度受到了中央的肯定。

但重慶“地票”制度也引發了外界一系列質疑，如有借戶改之機進行圈地之嫌等，其中一個重要問題是操作缺乏透明度。據悉，地票交易85%的收益要歸農民，所指的乃是刨出各項成本后的純收益，這些成本包括交易費、復墾費用、農村集體經濟組織補償等，還包括退地工作經費、建筑物拆除工程費、土地平整工程費、農田水利和田間道路工程費；其他費用則有前期工作費、竣工驗收費、工程監理費、業主管理費等。農民并沒有作為主體直接參與到地票交易，具體操作中市政府保存多少，區縣政府下設的公司扣除多少，村集體截留多少都并不清楚，由此也引發了不少農民對于宅基地復墾后補償的抱怨。

重慶社科院研究員郭振杰對本刊記者說，地票體系中的耕地“占補平衡”僅僅實現了數字上的平衡，但每塊地的自然條件、配套的水利設施等方面千差萬別，這些因素不是數字能夠反映的?！斑@種制度如果推行到更廣的區域，復墾耕地的質量是需要認真解決的問題。”此外，推廣時更需要對《決定》中所提的“賦予農民更多財產權利”方面做出新的制度設計，要輔以穩妥、嚴格、科學的程序，彌補原來收益分配不明晰的制度漏洞，保證這一制度創新不突破國家的土地利用總體規劃，保證耕地保護的量和質，有效維護農村集體和農民個人的權益。