土改難題下的新探索

高國力

2013年12月30日，國務院公布第二次全國土地調查數據：截至2009年底，全國擁有耕地20.3億畝，其中基本農田15.6億畝；人均耕地1.52畝。此次公布的全國耕地數量比以前常說的18億畝耕地增加了2億畝，引起了社會的普遍關注。

恰逢十八屆三中全會對于未來土地改革提出了明確的方向和要求，再加上近期相繼召開的中央經濟工作會議、城鎮化工作會議、農村工作會議等均不同程度地涉及到土地改革問題，土地改革再次成為未來我國全面深化改革的若干重大問題之一。

土改難題聚焦

當前，我國在土地開發、利用和管理等方面存在土地城鎮化快于人口城鎮化、地方財政依賴土地財政、土地管理和改革亂象叢生等問題，也是土地改革中的難題，需要我們理性看待。

土地城鎮化快于人口城鎮化。隨著我國工業化和城鎮化進程的快速推進，大量的農業用地和農村土地轉換為城鎮建設用地，城鎮建成區面積迅速擴大，但城鎮人口規模并沒有同步增加。2010年，我國地級以上城市人口密度265人/平方公里，市轄區人口密度618人/平方公里，遠低于國外發達國家平均水平。

土地城鎮化過快表現在各地爭相規劃建設的新城新區數量過多、面積過大，“睡城”、“鬼城”等貪大求洋的現象普遍；不同層次和類型的產業園區數量過多、布局分散、重復投資和惡性競爭突出，引發工業用地低價使用和產能過剩加?。桓咚俟?、軌道交通、會展中心等基礎設施建設盲目攀比和超前，建設粗放和超標，缺乏經濟效益。

地方財政依賴土地財政。2012年全國出讓國有建設用地合同價款2.69萬億元，占地方財政收入的31%，部分市縣占地方財政收入超過50%。地方政府競相圈地賣地，以地生財，造成城市地價房價飛漲，企業生產成本、居民居住成本不斷增加，導致產業外遷和人才外流。地方政府的主要興趣放在以地生財，缺乏對發展實體經濟的興趣，造成地方稅源涵養能力低下，更加大了對土地財政的依賴。

土地征收補償不合理引發群體性事件。近年來，圍繞征地補償引發的矛盾糾紛、上訪鬧事等社會群體性事件高發頻發，已經成為影響社會穩定和諧的重要因素。造成這種現象的主要原因一是土地征收不合理，強制、隨意、野蠻征地問題突出，農民缺乏知情權和參與權，征地過程中的公示聽證、民主協商不透明不規范。二是征地補償標準過低，農民的合法權益受到侵害，基本生產生活得不到保障。另外，對于失地、失業、失收入的“三無”農民缺少人性化安置和聯系溝通，造成被征地農民與基層政府的對立矛盾，導致干群關系空前緊張。

土地管理和改革亂象叢生、隱患較大。近年來，全國各地開展了類型多樣的土地改革，在積極探索土地改革模式的同時，也造成了混亂和無序，導致土地資源浪費嚴重、隱性的耕地流失加劇。如農村承包地的流轉不規范，缺乏法律保護，引發的土地撂荒、土地糾紛問題突出；耕地保護占補平衡中出現的占多補少、占優補劣手段隱蔽多樣，造成大量優質耕地流失；農村建設用地流轉缺乏規范引導和法律保護，先占后征、邊占邊征、占而不征的現象普遍；土地增減掛鉤試點不規范，往往城鎮建設用地增加快、多、優，而農村建設用地減少慢、難、假。很多地方利用區域性規劃上升到國家或者省級發展戰略的名義，爭取各種土地改革的優惠和傾斜政策，實際達到變相占用耕地的目的。

探索土改新模式

1月19日，中共中央、國務院印發2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》。文件在指出中國經濟社會發展正處在轉型期，農村改革發展面臨的環境更加復雜、困難挑戰增多的背景下，對于2014年及今后一段時期我國土地制度改革的方向鎖定了8項“三農”工作重點，進一步探索了我國土地改革的模式和做法。

規范創新“兩個掛鉤”。一是要減少城鎮建設用地增加和農村建設用地的掛鉤，在總結試點的基礎上，下一步重點是控制城鎮建設用地增加的速度和邊界，確保農村建設用地真正減少和復墾后的質量。其次是城鎮建設用地增加和吸納農業轉移人口掛鉤，統籌考慮城鎮新增常住人口、戶籍人口、外來人口、本地人口數量和結構，合理確定城鎮新增建設用地規模，探索跨行政區城鎮建設用地增加指標調劑機制。

探索推進“三個置換”。首先，用農村承包地換城鎮社會保障，綜合考慮農業轉移人口進城時間、居住、就業、收入等因素，研究制定引導鼓勵性政策，分階段推動農業轉移人口退回承包地，全面加入城鎮社會保障體系。其次，用農村宅基地換城鎮保障性住房，以退回農村宅基地為條件，加大補貼農業轉移人口購買保障性住房，制定不同期限、不同情況的獎勵辦法。最后，用農村經營性建設用地換農民的股份權益，將農村經營性建設用地的使用權通過流轉、出讓、租賃等形式實現與國有土地同權同價，農民以土地所有權的個體成員入股分享土地經營的收益。

建立土地征收補償與土地增值收益聯動機制。根據被征收土地的區位、用途、升值預期，合理確定土地征收補償的標準，探索建立根據土地出讓金規模合理調控征地補償金的辦法。嚴格規范征地程序，促進補償過程和資金分配公開透明民主，充分保障被征地農民的知情權、參與權。鼓勵實行征地補償形式多元化，支持資金、就業、居住、股份等多種形式補償。

明晰強化農村土地產權的流轉和交易。根據土地用途，進一步明晰農村各類土地的所有權，根據不同地區實際，明確承包地、宅基地、經營性建設用地、公益性建設用地具體歸村民小組、行政村、鄉鎮等哪一級集體所有。規范農村承包地的轉讓、租賃等流轉形式，加強契約化管理，完善抵押、擔保等權能，促進承包地向種植大戶、家庭農場、農業合作社等集中，加快實現農業生產分類適度規模經營。擴大農村宅基地的用益物權，探索開展宅基地抵押、擔保等擴大權能試點，引導宅基地合理有序流轉和整合。

挖潛提高建設用地的集約利用效益。加大老城老區、棚戶區、城中村等城鎮建設用地的改造挖潛，提高單位面積土地人口數量、建筑密度和容積率。提高各類產業園區的土地利用效益，合理調整基礎設施、公共綠地占地規模，推行標準廠房和配套設施建設，大幅度提高單位面積土地產值、稅收和投資規模。嚴格劃定各類城市、新城和園區擴張增長的邊界，大力開發利用城市地下空間，建設緊湊型社區和城市。加大農村新型社區建設步伐，合理引導村莊搬遷合并，提高農民集中居住水平，促進騰退出的宅基地有序整理復墾，為農村建設用地減少提供保障。借鑒日本、新加坡、香港等國家和地區的先進技術，在交通、能源、水利、市政、住宅等領域推廣省地模式，促進城鄉的集約、綠色、低碳發展。