收益分配是土地改革的核心

張曉山

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“賦予農民更多財產權利”。農民擁有的最大的財產是他們以農村集體經濟組織成員身份所共同擁有的農村土地，包括農用地、農村集體建設用地、未利用地等。農民與土地之間的關系，是農村最重要的經濟關系，也是最重要的政治關系。

農村土地制度亦是農村其他制度的基石。農業基本經營制度、農村集體經濟體制、農村村民自治制度等制度的創立與發展都與農村土地制度息息相關，農村土地制度的變革將會引發其他基本制度的相應變化。《決定》就農村土地制度的變革提出了一系列具有創新性和突破性的政策舉措。《決定》提出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”

《決定》的提法具有重大的政策含義，抓住了當前我國土地制度的核心矛盾，但是具體落實則需要全面綜合的政策措施來配套。

五年前，十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”。2011年12月，時任國務院總理溫家寶指出：我們不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。

但是，五年來，這方面的政策措施進展緩慢。原因可能在于這個問題涉及全局性、深層次的矛盾和問題，只有全面深化改革，才有可能推進。

大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例，也就意味著大幅度減少地方政府在土地增值收益中的份額，這就必然涉及中央政府與地方政府之間財力與事權的劃分、土地財政和土地金融等關鍵性問題。

土地財政和土地金融難以持續

2004年后，國有土地“招拍掛”政策出臺，土地出讓的市場化進程加速。此后土地出讓收入便不斷創下新高，在國民收入分配格局扭曲的情況下，土地財政與土地金融逐漸成為地方政府謀發展的重要財源。

根據財政部的數據，征地和拆遷補償支出與補助被征地農民支出兩項之和占國有土地使用權出讓金支出總額的比例從2007年的27.9%上升到2012年的53.8%。2011年國有土地使用權出讓收入安排的支出為32931.99億元，包括征地拆遷補償等成本性支出23629.97億元，占支出的71.8%。2012年，土地出讓收入安排的支出28418億元，其中征地拆遷補償等成本性開支占地方土地出讓支出總額的比重上升到79.6%。

土地補償支出所占比例越來越高，甚至收不抵支。同時，在征收農民土地補償問題上，“人民內部矛盾用人民幣解決”的方法并不能從根本上解決問題，反而給群眾提供了一種誤導性的預期，陷入“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的怪圈，導致社會矛盾越加激烈。很明顯土地財政和土地金融已經不可持續。

從被動增加補償到主動實現雙贏

我們不妨來看看這樣一個例子。2013年12月20日，深圳歷史上第一塊原農村集體用地成功上市。該地歸寶安區福永街道鳳凰社區所有，占地面積為1.45萬平方米，由深圳市方格精密器件有限公司以底價1.16億元競得。土地收益的70%歸政府，30%歸村集體鳳凰社區股份有限公司所有。

對于村集體土地出讓收益，政府提供了兩種分配方式，一種是由政府和村集體各分50%，另一種則是政府分70%、村集體分30%，另外，村里再持有20%的物業面積，而鳳凰社區選擇的是第二種。鳳凰社區主任文永昌認為，第一種方式是一錘子買賣，第二種方式則為社區長遠發展提供了來源。項目建成后，該項目總建筑面積的20%由競得人無償移交鳳凰股份合作公司。這20%的建筑面積——即13980平方米產業配套物業中，食堂2000平方米、宿舍11980平方米，建筑成本按食堂每平方米2500元、宿舍每平方米2600元計算，該部分產業配套物業合計建造成本達3614.8萬元。

如果按照深圳寶安的這種方案，地方政府與農村集體在土地收益上基本上還是對半分成，參照2012年征地和拆遷補償支出與補助被征地農民支出兩項之和占國有土地使用權出讓金支出總額53.8%的比例，地方政府的凈收益并沒有減少，但地方政府避免了大量交易成本和摩擦成本，社區集體獲得了可持續發展的資產收益。這可以說是一種漸進、平緩的改革方式，是一種雙贏的格局。

中央對保障農民獲得土地增值收益，曾多次通過文件和講話加以明確。如2010年《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》就提出：“必須按照明晰產權、維護權益的原則，合理分配土地調整使用中的增值收益。要明確受益主體，規范收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農村，用于支持農業農村發展和改善農民生產生活條件，防止農村和農民利益受到侵害。”

法律法規亟待修改

隨著中心城區產業和功能向郊區疏解和輻射，以及郊區工業化、城鎮化進程的快速推進，郊區土地級差地價正快速上升。

近年來，許多農村地區都在進行探索，通過農民集體自主開發方式，在村集體建設用地上發展物業租賃經濟，這既滿足了市場剛性的土地需求，又盤活了閑置的集體建設用地資源。所獲土地增值的級差地價收益有利于農民分享土地增值收益，能更好地保障當地農民的土地權益，增加農民收入。

但是，包括前面談及的深圳寶安的案例等許多做法，實際上都違背了《土地管理法》第63條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的規定。

十八屆三中全會《決定》明確提出，要“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股”，這就為地方的探索從政策上提供了依據。中央的政策導向意味著現有法律法規的一些規定已經滯后于農村農業改革發展的現實需要，需要盡快修改相應的法律法規和出臺相關的政策措施。