低保對(duì)象就業(yè)的制約因素及對(duì)策

○王愛(ài)華

（沈陽(yáng)工程學(xué)院 遼寧 沈陽(yáng) 110136）

一、研究的背景

上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，城市貧困問(wèn)題成為中國(guó)政府和社會(huì)密切關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。為緩解城市貧困問(wèn)題對(duì)中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)的潛在影響，1993年，上海市率先建立了城市低保制度。隨后，廈門、青島、福州、大連等城市陸續(xù)建立起這項(xiàng)制度。1997年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》；1999年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，建立了一張覆蓋全國(guó)城市居民的“最后的安全網(wǎng)”，即城市居民最低生活保障制度，簡(jiǎn)稱低保制度。低保制度是社會(huì)保障體系中的最后一道防線，與人民群眾尤其是貧困群體的生活息息相關(guān)。它的建立和實(shí)施對(duì)保障城市貧困人口的基本生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、問(wèn)題的提出

就業(yè)促進(jìn)和福利依賴是任何一個(gè)國(guó)家的社會(huì)救助政策實(shí)踐的過(guò)程中必須充分考慮的問(wèn)題。福利依賴問(wèn)題的存在對(duì)社會(huì)公平、工作倫理的侵蝕效應(yīng)早已引起國(guó)內(nèi)外政府和學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注；另一方面，有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象（下文均簡(jiǎn)稱為低保對(duì)象）的福利依賴既是對(duì)勞動(dòng)資源的浪費(fèi)，又是對(duì)社會(huì)救助資源的侵占。因此，如何平衡救助與就業(yè)之間的關(guān)系，既防止福利依賴、促進(jìn)就業(yè)，又防止社會(huì)排斥，是各國(guó)社會(huì)救助政策現(xiàn)實(shí)的難題。

本文的研究目的是通過(guò)建立促進(jìn)低保對(duì)象積極就業(yè)的保障機(jī)制，激勵(lì)低保對(duì)象主動(dòng)就業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)擺脫福利依賴、提高社會(huì)參與程度并融入主流社會(huì)的目的。這對(duì)保障貧困群體的基本生存與促進(jìn)發(fā)展的雙重目標(biāo)來(lái)說(shuō)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。在最低生活保障制度執(zhí)行過(guò)程中，要著力強(qiáng)化低保對(duì)象的就業(yè)動(dòng)機(jī)，制定并執(zhí)行切實(shí)有效的就業(yè)保障措施，最終使低保對(duì)象經(jīng)由救助階段的緩沖與調(diào)整，實(shí)現(xiàn)就業(yè)、擺脫貧困，最終實(shí)現(xiàn)去邊緣化。低保對(duì)象的就業(yè)是實(shí)現(xiàn)其去邊緣化的主要途徑。低保對(duì)象并非完全是消極的福利依賴者，在適當(dāng)條件下（如適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)保障），低保對(duì)象也可以成長(zhǎng)為積極的、負(fù)責(zé)任的公民，也有資格與能力追求個(gè)人的自我實(shí)現(xiàn)。

三、調(diào)查的基本情況

1、調(diào)查的范圍、方式和內(nèi)容。本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)自沈陽(yáng)工程學(xué)院資助的沈陽(yáng)市低保家庭入戶調(diào)查項(xiàng)目。按照社區(qū)規(guī)模選擇大、中、小三個(gè)社區(qū)。按照社區(qū)干部提供的低保對(duì)象登記表共抽取調(diào)查對(duì)象。調(diào)查員由沈陽(yáng)工程學(xué)院社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生擔(dān)任，經(jīng)過(guò)統(tǒng)一培訓(xùn)后，由調(diào)查員進(jìn)行一對(duì)一調(diào)查。調(diào)查問(wèn)卷包括調(diào)查對(duì)象的基本情況以及就業(yè)等方面的內(nèi)容。

2、樣本的基本情況。從性別上看，在53個(gè)被訪對(duì)象中，男性28人，女性25人，分別占52.8%和47.2%；平均年齡為44.7歲；從婚姻狀況來(lái)看，未婚占24.5%，已婚占35.8%，離婚占17%，喪偶占22.6%。

四、低保對(duì)象就業(yè)制約因素分析

1、人力資本價(jià)值偏低。人力資本價(jià)值是低保對(duì)象就業(yè)狀況的主要決定因素。低保對(duì)象在求職過(guò)程中面臨的自身難以逾越的障礙是人力資本價(jià)值偏低。教育程度低使得低保對(duì)象在接受新事物、新技術(shù)方面的能力較差，就業(yè)能力低，就業(yè)范圍也較為狹窄。低保對(duì)象即使實(shí)現(xiàn)就業(yè)了，也只能從事技術(shù)含量低、勞動(dòng)報(bào)酬低的簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)。在筆者進(jìn)行的調(diào)查中，53名失業(yè)的低保對(duì)象的學(xué)歷程度累計(jì)有8成多在初中及以下（如表1）。在對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)要求日益提高的今天，這種狀況顯然不利于低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

表1 您的學(xué)歷程度 （單位：%）

2、高就業(yè)期望的抑制作用。在筆者進(jìn)行的調(diào)查中，超過(guò)8成的失業(yè)低保對(duì)象表示正在積極地尋找工作（如表2），同時(shí)，同樣有8成多的失業(yè)低保對(duì)象表示尋找工作“困難”或“非常困難”（如表3）。造成這種困境的因素很多，如勞動(dòng)力市場(chǎng)的狀況、低保對(duì)象自身人力資本價(jià)值偏低等，除了這些因素之外還有一個(gè)非常重要的主觀因素，那就是低保對(duì)象的高就業(yè)期望。高就業(yè)期望值使得低保對(duì)象不能正視自己的客觀條件、不能理性判斷勞動(dòng)力市場(chǎng)形勢(shì)，從而不愿接受“苦、臟、累”的低端就業(yè)崗位，從而形成失業(yè)。

表2 您是否在積極尋找工作 （單位：%）

表3 您去找工作時(shí)的難易情況 （單位：%）

3、附帶福利的負(fù)激勵(lì)作用。低保資格對(duì)低保對(duì)象而言，并非僅僅意味著每月的低保金，還意味著憑借該資格可以得到一系列的附帶福利。在低保對(duì)象很看重低保的附帶福利的情況下（在其看來(lái)，附帶福利的效用超過(guò)其可能獲得的就業(yè)收入的效用），如果就業(yè)導(dǎo)致其喪失低保資格從而導(dǎo)致其喪失附帶福利（如子女上學(xué)費(fèi)用減免和交通、住宅等照顧），那么低保對(duì)象的理性選擇就是不就業(yè)。由此可見(jiàn)，低保附帶福利對(duì)低保對(duì)象就業(yè)就產(chǎn)生了明顯的負(fù)向激勵(lì)作用。

4、低保對(duì)象的社會(huì)資本匱乏。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，低保對(duì)象大多社會(huì)交際面窄（如表4），這種情況限制了他們利用社會(huì)資源謀求發(fā)展的機(jī)會(huì)。中國(guó)社會(huì)明顯具有人情社會(huì)的特征。在尋找就業(yè)機(jī)會(huì)方面，熟人的介紹是一個(gè)重要的且具有實(shí)效的渠道。另外，低保對(duì)象的社會(huì)交往對(duì)象往往是與自己社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位相似的社會(huì)成員，這進(jìn)一步使得低保對(duì)象的社會(huì)資本更加匱乏。

表4 您和親朋好友、鄰居之間的交往情況 （單位：%）

五、促進(jìn)低保對(duì)象就業(yè)的對(duì)策建議

1、激勵(lì)低保對(duì)象積極求職。一項(xiàng)有效的、可持續(xù)的低保救助制度不僅需要考慮如何滿足低保對(duì)象的生存需要，而且需要考慮制度的實(shí)施對(duì)個(gè)人就業(yè)選擇行為的影響，切實(shí)規(guī)避低保制度對(duì)低保對(duì)象產(chǎn)生的負(fù)向就業(yè)激勵(lì)。西方國(guó)家的“工作福利制度”的理念可以為我所用。該理念強(qiáng)調(diào)被救助者的義務(wù)，規(guī)定凡是有勞動(dòng)能力的被救助者需要為救助金而工作，否則會(huì)失去獲得救助的資格。在這種外在的壓力之下，有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象不得不去積極求職。在這個(gè)過(guò)程之中，低保對(duì)象的社會(huì)責(zé)任意識(shí)得以慢慢培養(yǎng)，個(gè)人的工作倫理得以慢慢建立，有利于低保對(duì)象去邊緣化，成長(zhǎng)為負(fù)責(zé)任的公民。

2、提供有效的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助。由于低保對(duì)象人力資本價(jià)值偏低，其在求職過(guò)程中面臨重重障礙。政府應(yīng)該采取切實(shí)有效的措施向低保對(duì)象提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助。調(diào)查結(jié)果顯示，信息援助是低保對(duì)象迫切希望得到的外界援助，其次為技術(shù)培訓(xùn)和資金援助（如表5）。因此，圍繞上述三個(gè)方面向低保對(duì)象開(kāi)展就業(yè)援助，可以在很大程度上突破就業(yè)瓶頸。積極做好低保對(duì)象的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)是有效對(duì)策。要確保職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性、有效性和實(shí)用性。基于低保對(duì)象自身文化程度、學(xué)習(xí)能力等各方面的現(xiàn)實(shí)條件，開(kāi)展豐富多樣、符合勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的就業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)，針對(duì)低保對(duì)象社會(huì)資本匱乏，無(wú)法及時(shí)獲得有效的就業(yè)信息的現(xiàn)狀，積極開(kāi)展務(wù)實(shí)的就業(yè)信息服務(wù)和就業(yè)援助。建立以社區(qū)為依托的社區(qū)支持系統(tǒng)。通過(guò)該系統(tǒng)向低保對(duì)象提供就業(yè)服務(wù)，收集、發(fā)布就業(yè)信息和培訓(xùn)信息，組織、推薦低保對(duì)象參加職業(yè)技能培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；積極組織開(kāi)發(fā)社區(qū)公益性崗位和社區(qū)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目等。在社區(qū)的綠化、衛(wèi)生、便民服務(wù)等領(lǐng)域創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

表5 您希望獲得的就業(yè)援助

3、擴(kuò)大附帶福利的申請(qǐng)資格，弱化其對(duì)就業(yè)的負(fù)向激勵(lì)。一些低保對(duì)象之所以寧愿放棄工作的機(jī)會(huì)而不退出低保，一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)原因是伴隨低保身份而來(lái)的附帶福利。失去了低保資格也就等于失去了相應(yīng)的福利待遇。為促進(jìn)低保對(duì)象就業(yè)，政府應(yīng)該弱化這些福利待遇與低保資格之間的關(guān)系，建立與最低生活保障制度平行的專項(xiàng)救助體系，作為最低生活保障制度的補(bǔ)充，讓更多的困難群體、困難家庭都能夠得到相應(yīng)的福利。在切斷了低保資格與附帶福利之間的連帶關(guān)系之后，即便低保對(duì)象因?yàn)榫蜆I(yè)收入有所提高而退出低保，但只要未超過(guò)低收入線，他們?nèi)匀豢梢岳^續(xù)享受原來(lái)的附帶福利，這樣就消除了低保對(duì)象就業(yè)之后的擔(dān)憂。

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