新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的五大任務(wù)

◎徐憲平

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的五大任務(wù)

◎徐憲平

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是中國發(fā)展進(jìn)程中的一個重大命題。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，也是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對于我國全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重大意義。

工業(yè)革命以來，世界城市化已走過了200多年的歷程，發(fā)達(dá)國家的城市化率普遍達(dá)到80%左右。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的世界城市化展望報告，2011年世界城鎮(zhèn)人口為36.3億，中國城鎮(zhèn)人口為6.9億，占比為19%，報告預(yù)計到2030年世界城鎮(zhèn)人口將達(dá)到49.8億，中國將達(dá)到9.7億左右，占比將達(dá)到19.5%，中國對全球城鎮(zhèn)人口的貢獻(xiàn)率將超過20%。中國城鎮(zhèn)化規(guī)模大、節(jié)奏快、影響廣泛而深遠(yuǎn)。

中國城鎮(zhèn)化道路的選擇備受世界矚目。我們說城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中的一個自然歷史過程。改革開放35年中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值用當(dāng)年價計算，由1998年的0.36萬億增加到2013年的56.9萬億，實際增長了25倍左右。與此同時，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7億人增加到2013年的7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到53.7%，吸納了大量的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的配置效率，帶來了社會結(jié)構(gòu)的深刻變革，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生活水平的全面提升，成就舉世公認(rèn)。但是，發(fā)展過程中累積的矛盾和問題也不少，比如大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，城市發(fā)展模式比較粗獷，空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，城市病的問題日益突出，生態(tài)環(huán)境和自然歷史、文化遺產(chǎn)的保護(hù)不利等等。

當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)外部環(huán)境和條件正在發(fā)生深刻變化。隨著國際金融危機(jī)以來全球經(jīng)濟(jì)再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調(diào)整，隨著國內(nèi)農(nóng)業(yè)富余勞動力減少和人口老齡化程度提高，資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇，城鄉(xiāng)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式難以為繼，主要依靠勞動力廉價供給，土地等資源粗放消耗，壓低公共服務(wù)成本來推動城鎮(zhèn)化的方式不可持續(xù)，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。

推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展就是要走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為具體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。走好這條路，必須堅持以人為本，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋；必須堅持“四化同步”，深入推動信息化與工業(yè)化深度融合，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相輔相成；必須堅持優(yōu)化布局，以城市群為主體形態(tài)，發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；必須堅持生態(tài)文明，節(jié)約集約利用水、土地、能源等資源，推動形成綠色低碳生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)營運模式；必須堅持文化傳承，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，彰顯城市的個性和特色。

堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，重點是要實施五大任務(wù)：

第一，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。目前，我國城鎮(zhèn)常住人口中有2億多農(nóng)民工及其隨遷家屬。農(nóng)民工已經(jīng)成為中國產(chǎn)業(yè)工人的主體，但他們未能享受城鎮(zhèn)居民的待遇，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結(jié)構(gòu)矛盾，也帶來農(nóng)村留守兒童、婦女和老人突出的問題，給經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展造成一些風(fēng)險隱患。要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分類推進(jìn)、存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點兼顧其他常住人口，統(tǒng)籌戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實現(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。一方面通過實施差別化的落戶政策，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬-100萬的城市落戶限制，合理放開城市人口100萬-300萬的大城市的落戶限制，合理確定城區(qū)人口300—500萬的大城市的落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市的人口規(guī)模。到2020年努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。2014年我們要求各類城鎮(zhèn)要因地制宜地制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的具體標(biāo)準(zhǔn)，特大城市要實行居民制，并向社會公開、公布，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和他們的預(yù)期。另一方面要通過建立居住證制度，以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)的義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)，覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。

第二，優(yōu)化城鎮(zhèn)化的布局和形態(tài)。從城市群布局看，我國東部京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，但持續(xù)發(fā)展的壓力在加大，而中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)城鎮(zhèn)化的潛力尚有待挖掘。從城市規(guī)模結(jié)構(gòu)來看，部分特大城市人口規(guī)模與資源環(huán)境綜合承載能力的矛盾在加劇。但是，一些中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒有得到充分發(fā)揮。

到2020年，我國城鎮(zhèn)人口將達(dá)到8.5億左右，合理引導(dǎo)在東中西部地區(qū)，在大中小城市之間的分布，關(guān)系到人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的相互協(xié)調(diào)，關(guān)系到中國現(xiàn)代化建設(shè)的大局。要優(yōu)化提升中部地區(qū)的城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)的城市群，構(gòu)建兩橫三縱的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，依靠特大城市和大城市，通過綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)的連接，增強(qiáng)城市群內(nèi)部的城市和小城市產(chǎn)業(yè)功能、集聚功能和服務(wù)功能，把有條件的縣城、重點鎮(zhèn)、重要邊境口岸發(fā)展成為中小城市。

第三，要提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。我們一些城區(qū)攤大餅式的擴(kuò)張，空間開發(fā)無序，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)粗獷低效，交通擁堵問題嚴(yán)重，水、空氣、土壤等環(huán)境污染加重，管理運行效率不高、公共服務(wù)供給能力不足，這既不利于提高居民的生活水平，也不符合我國的基本國情，必須加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平。要增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對人口的承載能力，強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)、就業(yè)支撐，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，有效預(yù)防和治理城市病。要推進(jìn)創(chuàng)新城市、綠色城市、智能城市和人文城市的建設(shè)，全面提高城市內(nèi)在品質(zhì)。要完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會的治理水平。

第四，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義，未來中國城鎮(zhèn)化率即使達(dá)到70%左右，仍然將有4-5億人口生活在農(nóng)村，因此新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)要相輔相成，與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。要堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的方針，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，要牢牢守住耕地紅線，確保國家糧食安全，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設(shè)農(nóng)民幸福生活美好的家園。

第五，要改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制。現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的管理制度固化著已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾，通過改革釋放發(fā)展?jié)摿Γ瑸樾滦统擎?zhèn)化注入活力和動力。

在中國這樣擁有13億多人口的大國，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化在人類發(fā)展史上沒有先例可尋，我們需要認(rèn)真借鑒、汲取世界各國的經(jīng)驗和教訓(xùn)，積極穩(wěn)妥扎實有序推進(jìn)。我們希望國際上更多的專家學(xué)者為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展提供寶貴的意見建議，我們歡迎國際上更多的企業(yè)機(jī)構(gòu)參與中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

作者系國家發(fā)改委副主任。本文是作者3月23日在中國發(fā)展高層論壇2014年會上所作的演講。本刊根據(jù)錄音整理。

·問答·

提問：我問徐主任一個問題，根據(jù)我國城鎮(zhèn)化規(guī)律，2014年到2020年城鎮(zhèn)化率會從50%到60%，但是戶籍人口從36%到45%，這就意味著到2020年還有15%的人住在城鎮(zhèn)里沒有戶籍，這15%的人口相當(dāng)于2億人。我不知道怎么解釋這個問題？我們是不是到那個時候還要比較嚴(yán)格限制戶籍的問題？

徐憲平：新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，到2020年要努力解決1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶的問題，主要的考慮是，中國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度改革，從我們國情出發(fā)還是要分步推進(jìn)。我們到2020年解決1億人，占1/3，你關(guān)注的是剩下的2億人怎么辦？實際上，已經(jīng)有一個明確的制度和政策安排：剩下的這2億人通過實行居住證政策來解決。根據(jù)他居住的年限在義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)和保障性住房等五個方面提供相應(yīng)的服務(wù)。我們想，戶籍制度改革還要不斷地深化，現(xiàn)在提出農(nóng)民工市民化進(jìn)程有序推進(jìn)，有序推進(jìn)的，還有逐步推進(jìn)，最后的解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，就是分兩步走，一個是落戶1億人，另外2億人提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)。

提問：我問一個問題，讓農(nóng)民變成市民，不僅僅給他逐漸提供完善、全面的社會保障體系，更不是簡單的發(fā)錢養(yǎng)活他們，而是需要政府進(jìn)行新的職業(yè)化培訓(xùn)，讓他們掌握新的職業(yè)能力和新的生活方式，在這方面我們國家有沒有新的具體的時間表和路線圖？

徐憲平：這個問題提的非常好。現(xiàn)在中國2.7億農(nóng)民工有兩個“70%”：70%初中以下文化水平，70%沒有接受正規(guī)的職業(yè)培訓(xùn)。但是，他們又是中國產(chǎn)業(yè)工人的主體，所以為了促進(jìn)中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級要提質(zhì)增效，加強(qiáng)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工受教育的程度，這也是未來的一個重點。最近，國務(wù)院已經(jīng)出臺了現(xiàn)代職業(yè)教育的文件，把農(nóng)民工作列為重點，我們在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，專門列出制定一個農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)計劃，就是在今后一個時期要著力通過政府資金的投入，通過企業(yè)加強(qiáng)培訓(xùn)，通過農(nóng)民工自身的努力來提高農(nóng)民工的職業(yè)技能水平，適應(yīng)中國未來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。

提問：我問徐主任一個問題，對于中國目前整個人口結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化的關(guān)系問題，大家都知道80年代后期和90年代初期小孩子出生比較多，但是90年代末期和本世紀(jì)初期整個人口的出生率是剛好一半左右，也就是說再過兩三年以后逐漸的17、18歲的勞動人口可能比在10年前少一半左右，就是人口的結(jié)構(gòu)問題和城鎮(zhèn)化的進(jìn)度問題我覺得有緊密的聯(lián)系，不知道從發(fā)改委的角度來說，對城鎮(zhèn)化和人口問題怎么看的？

徐憲平：改革開放35年，中國城鎮(zhèn)化率年均提高了1.02個百分點，2000年到現(xiàn)在大概年均提高1.3個百分點，這次規(guī)劃提出就是根據(jù)您說的這個因素，勞動力年齡段的人在減少，我印象中2012年減少了345萬，2013年減少了244萬，我們在未來城鎮(zhèn)化過程中很重要的一點是要提升質(zhì)量而不是強(qiáng)調(diào)速度，所以規(guī)劃中提出到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，實際上是年均考慮0.9個百分點左右，是著重提升質(zhì)量放慢速度，即使這樣我們也算了一下，中國2013年整個勞動力年齡段的人口還有6.92億，整個比重大概占到67%，總量還是很大的，如果再提升他的教育水平和勞動技能，那么未來跟我們城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是會相互適應(yīng)的。