京津冀一體化要力求“四個結合”

◎陳耀

京津冀一體化要力求“四個結合”

◎陳耀

目前在我國的區域發展格局中，京津冀成為關注度最高的熱點地區。2月26日習近平總書記在北京主持召開的座談會上指出，努力實現京津冀一體化發展是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來。基于區域經濟一體化的理論、京津冀區域發展的現狀、以及當前討論中的問題，我認為，至少有“四個方面的關系”或“四個結合”，對于深入認識和推進京津冀一體化十分必要。

要把促進內部相對均衡化與提升整體競爭力相結合

地處華北地區的北京、天津和河北三地面積21.7萬平方公里，占全國國土面積的2.3%；人口約1.1億，占全國7.9%；經濟總量約占全國的11%。但是，京津冀三地內部發展很不平衡，二元結構特征顯著，一頭是高度發達、位居中心的京津兩大直轄市，一頭是落后的、位居外圍的河北省。從2012年人均GDP看，天津和北京分別為93173元和87475元，位居全國第一和第二名，而河北省只有36584元，位居全國第15名，僅相當于天津的39.3%，北京是河北的2.4倍。同期，長三角地區人均GDP最高的上海是最低浙江的1.3倍。長期以來，由于“中心”的“極化效應”，包括資本、人才等優質要素都源源不斷流向京津大城市，而處于“外圍”的河北省不僅得不到京津的輻射帶動，還因行政區劃的分割在環京津周邊形成了一條眾人矚目的“貧困帶”，據有關資料，在河北省62個貧困縣中，有13個分布在北京周邊。這種現象被形象地成為“燈下黑”或“大樹底下不長草”。

所謂京津冀一體化，我認為主旨就是要促進三地合理分工、協同融合、利益共享、責任共擔，依托京津雙核輻射帶動周圍河北乃至北方區域共同發展。因此，消除二元結構，縮小河北與京津的發展差距，理應是推進京津冀一體化的一個重要目標。換言之，未來判斷京津冀一體化成效的一個標準主要看河北的發展，如果河北沒有得到較大的提升，尤其是環京津貧困帶依然存在，就不能算成功。當然，京津冀一體化也不能理解為三地發展水平要均等化，作為“中心”的京津與河北的發展差距未來也不可能消除。

需要強調的是，京津冀協同發展之所以成為重大的國家戰略，更重要的是著眼于發揮“一加一大于二的乘數效應”，提升京津冀地區的整體實力，面向未來打造新的首都經濟圈，使其真正成為我國經濟增長的“第三極”，繼而建設成為世界級的城市群。我們知道，以上海為中心的長三角，是我國經濟最發達、人口規模和密度最大的城市群，國際上被列為第六大城市群；以廣州、深圳為雙核的珠三角地區，是我國改革開放后在南方迅猛崛起的城市群，與長三角和珠三角相比，京津冀城市群發展相對緩慢，內部合作緊密程度相對較低，特別是圍繞“誰是經濟中心”的地位長期爭論不休，直到2004年國務院批復北京城市總體規劃，這場爭論才基本平息。目前中央對京津兩個城市的功能定位已基本上明確。北京定位為“四個中心”，即國家政治中心、文化中心、科技創新中心和國際交往中心，天津定位為北方經濟中心、航運中心和加工制造業中心。同時也要看到，京津冀地區是我國北方最發達的地區，國家首都、中央機構、科研院所、企業總部匯集于此，因而這里是國家決策中心、要素配置和管控中心，這是京津冀最顯著的優勢。只要三地按照優勢互補、互利共贏、區域一體的原則，加強合作，協同發展，京津冀地區的整體競爭力必將會得到強化。

綜上可見，京津冀一體化同時面臨著“兩個差距”的挑戰，一方面要解決好河北與京津的發展差距問題，另一方面也要解決好京津冀與長三角、珠三角乃至世界城市群的發展差距。必須處理好兩者的關系，將兩者有機地結合起來。首先要通過京津城市功能疏解、產業轉移、園區共建、以及對口援助等方式，加大對河北相對落后地區（尤其是貧困縣）的幫扶。其次要加大基礎設施和公共服務的建設投入，實現三地交通通信等互聯互通和基本公共服務的均等化。最后要立足于建設世界城市的目標，為首都經濟圈創造條件和提供有力支持，尤其是三地要齊心合力共同為建設世界級城市群做出貢獻。

要把政府主導與市場調節很好結合起來，尤其要尊重市場規律

當前推進京津冀一體化的一個重要任務是“消腫”，也就是要著力解決首都北京出現的“大城市病”。這種大城市病的主要癥狀為人口、產業以及公共服務機構過度集中于城市中心區，導致城市交通嚴重擁堵、公共設施不堪重負、大氣環境污染、住房價格高企等。按照國務院批復的城市規劃，北京市常住人口到2020年應控制在2000萬以內，但這一數字已提前8年達到。如何治理好“大城市病”？顯然，任由市場自發調節，各種要素資源還會大量涌向首都，結果只會越病越重；盡管由于生存成本的升高，會有企業和人口外流，但總體上流出量要小于流入量，所以必須運用政府這只有形的手，發揮其強有力的主導作用。

政府在治理“大城市病”中的主導作用主要應體現在，制定合理的城市功能疏解、產業轉移、以及主要承載地的規劃，運用行政力量動員非市場機構的遷移，并引導企業和人口的區位調整，以緩解城市交通、人口、環境等壓力。但是，城市資源的配置和再配置（reallocation）都需要按照市場經濟規律辦事，尤其是政府的“逆市場調節”（按照要素流動相反的方向引導）更必須尊重市場內在的規律性，這里重點包括三個方面，一是人口流動和遷移的規律，二是產業集群化的規律，三是大都市圈發展的規律。

按照人口流動和遷移規律，工作機會和收入的多寡、生活成本高低、以及公共資源的配套環境，決定著勞動力和人才的流動方向。因而，在疏解首都非核心功能的過程中，政府需要對哪些功能和產業應當外移、遷移到哪里、實行哪種轉移模式，做出合理的選擇和部署，比如，對于批發市場的搬遷，就應充分考慮到距離消費市場區的遠近，若距離太遠，增加了商戶的運費等成本，大多數商戶不愿意過去，那么即使市場設施在新的地方建起來，也難以運轉和發展。再比如，遷出北京的機構和企業，要考慮承接地的公共設施及服務的配套條件，若條件與遷出地反差太大，就會影響到職員及其家屬的隨遷意愿。

按照現代產業的發展規律，分工協作、差異化競爭和產業集群化是實現高效率、高效益的條件。京津冀三地首先要按各自定位，進一步明確在整個產業鏈上的分工，比如制造業，北京由于國家級科研機構和高等院校云集、科研人才實力雄厚，而在設計研發環節具有明顯的優勢；天津是老工業基地，雄厚的產業技術基礎使其具有高端制造的優勢；河北則擁有豐富的自然資源和低成本勞動力，在原材料生產和勞動密集型加工制造上具有獨特優勢。通過三地的分工協作，京津冀各自的比較優勢就能得到充分發揮。另外，產業在地域空間上要求上下游之間、關聯配套產業之間相近配置，如果產業轉移違背了集群化要求，關聯企業分散在周邊不同地區，就難以形成集群效應，單個企業也難以生存發展。因此，按產業性質并以園區為載體，選擇若干集中承載地，顯得十分必要和重要。

遵循大城市發展規律，中心與外圍、大城市與中小城鎮要形成規模結構合理、功能適度集中、經濟聯系緊密的都市圈。京津冀一體化也必須發揮好京津雙核的中心作用，目前重點是治理好非核心功能過度集聚造成的大城市病，通過在周邊建設若干副中心和衛星城，增強其產業和人口的承載力，同時帶動京津周邊地區獲得較快的發展，特別是加快消除環京津貧困帶。需要注意的是，大都市圈根據其規模和輻射范圍，會形成發展水平呈梯度分布的圈層結構。作為首都經濟圈核心城市的北京，一方面要治理“大城市病”，另一方面也存在著發展相對不足的問題。北京市的中心城區與郊區縣發展也很不平衡，已規劃建設的副中心和幾個新城依然沒有得到應有的發展，而這些地方依然存在較大的人口和產業發展空間。所以，在北京疏解非核心功能的過程中，首先需要考慮到近郊圈層地方的需求，然后才是周邊遠郊地區的需求，“舍近求遠”不符合梯度轉移的一般規律。

要把存量布局調整優化與增量建設引導相結合，尤其要重視增量引導的作用

京津冀一體化內涵豐富，涉及領域眾多，如交通等基礎設施一體化（重點是互聯互通建設，消除斷頭路）、生態環境的共同保護和建設（當前重點是大氣污染的聯防聯控、水環境治理和清潔能源使用）、產業分工協作及一體化布局（重點是將不適合在首都發展的產業向周邊轉移，淘汰高污染的、落后過剩產能，以及鼓勵高端產業和現代服務業發展）、市場一體化（重點是破除限制資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素自由流動和優化配置的各種體制機制障礙）。但總體上可以分為兩大部分任務，即存量布局調整和增量建設。

現在人們最關注的存量布局調整，就是疏解首都非核心功能和產業。據資料顯示，事實上，早在上世紀80年代北京就已向外疏散了一批產業，但結果是人未疏散出去，一些北京著名品牌卻消失了。進入新世紀奧運前夕，北京最大的工業企業—首鋼搬遷到唐山曹妃甸，但大部分的核心人員留在了北京，少量技術高工四天上班三天休息在兩地往返。現在人們普遍擔心會不會重蹈覆轍？我認為，首都功能和產業的疏解，涉及到既有利益格局的調整，是一項十分復雜且影響巨大的事件，搞不好會影響到社會穩定，因而需要審慎決策，不宜草率行事，尤其要注意以下兩點：

一是對非首都核心功能的遷出項目要有嚴格的可行性論證。包括“非首都核心功能”的界定、項目的選擇、項目遷出的影響、落戶地的確定、落戶項目能否運營發展分析；還包括技術和管理人才、普通員工的去留，遷入地生活成本、通勤條件和公共服務配套，等等。比如，有提出要將北京的低端產業轉移出去，那么，何謂低端產業？像小商品市場，像農民工、鐘點工、月嫂這樣的勞務服務市場，北京要清理掉嗎？我認為，這些都是市民生活需要的，應當保留，但要規范管理，不斷提高服務和監管水準。

二是要尊重市場規律和不同主體的利益。允許企業、商戶自主選擇生產經營區位。更多地采用經濟手段，減少行政指令。政府可通過許可證、環保標準、租金補貼、一定時期的減免稅等政策，引導企業遷移和落戶。對遷移過程中的受損企業和人員要給予相應的經濟補償。

總體上，京津冀協同發展還是要把存量調整與增量調整結合起來，尤其要通過增量建設來引導存量的調整。增量建設的主要目的是為京津冀一體化創設良好的條件和環境，比如，加快建設快速、便捷的一體化交通網絡，在京津外圍地區建設更多更好的公共服務設施，在河北相對欠發達地區完善產業園區基礎設施，增強其招商引資的能力。未來北京新機場及臨空經濟區建設可以成為京津冀協同發展的重要抓手，新機場及關聯配套投資巨大，對三地發展都會產生重要的拉動作用，也將成為京津冀地區重要的增長引擎。

要把三地自主合作對接與體制機制的創新結合起來

京津冀三地政府要在平等協商、強化合作、互利共贏的原則指導下，按照中央的部署和頂層設計，做好各自的具體規劃和三方對接工作。建議盡快建立京津冀三地統一的公共信息服務平臺，發布三地的發展規劃，產業企業遷移動向和意向，承接地資源稟賦和投資環境，基礎設施建設和生態保護措施等等，避免各地盲動和“對接無門”現象，提高轉移與承接的效率。此外，還要鼓勵民間團體和社會組織開展京津冀合作的對接活動、學術論壇和各種形式的研討會。但是，京津冀一體化單靠三地之間的自主合作對接，其效果是有局限的。

我們知道，行政區劃分割和行政級別的不對等，是造成長期以來京津冀區際要素流動、產業轉移和商品貿易不暢的重要原因。推進京津冀一體化的一個重要意義，也是要貫徹中央全面深化改革的精神，探索打破行政分割，建立三地協調發展的長效機制，加強三地融合發展的新路子來。希望這一次京津冀一體化，能夠像中國（上海）自貿區那樣，拿出一些體制機制創新的改革方案，使京津冀“一號工程”取得一些重大的突破，形成可復制、可推廣的經驗。

作者系中國社科院工業經濟研究所研究員，中國區域經濟學會秘書長