以國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章以及執(zhí)法規(guī)范性文件為基礎(chǔ)我國(guó)道路交通管理法律法規(guī)體系不斷完善

文 程明

以國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章以及執(zhí)法規(guī)范性文件為基礎(chǔ)我國(guó)道路交通管理法律法規(guī)體系不斷完善

文 程明

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的深入，人們出行的頻率在加快、半徑在擴(kuò)大，由此產(chǎn)生的交通問(wèn)題不斷增加。特別是步入汽車(chē)社會(huì)之后，道路交通安全更是與人們的生活息息相關(guān)。為了更好地跟進(jìn)管理，必須運(yùn)用法治思維和法治手段，而建立完善的法律法規(guī)體系是前提。通過(guò)多年的努力，我國(guó)道路交通安全法律法規(guī)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從分散到系統(tǒng)、從欠缺到不斷完善的發(fā)展歷程，目前已形成了由國(guó)家法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章以及執(zhí)法規(guī)范性文件組成的較為完整的法律法規(guī)體系。

一、交通管理體制改革以前，交通管理處于多頭管理階段

道路交通管理的主要依據(jù)是《城市交通規(guī)則》（1955年）、《機(jī)動(dòng)車(chē)管理辦法》（1960年）、《公路交通規(guī)則》（1960年）和《城市和公路交通管理規(guī)則》（1972年）。這些法規(guī)執(zhí)行中的突出問(wèn)題是分別由公安機(jī)關(guān)、公路交通管理部門(mén)實(shí)施，執(zhí)法主體重疊、職責(zé)交叉、責(zé)任不明確、城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

二、以1986年交通管理體制改革為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了道路交通統(tǒng)一管理

1986年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》（國(guó)發(fā)[1986]94號(hào)文件），決定全國(guó)城鄉(xiāng)道路交通由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。1987年，全國(guó)基本完成道路交通體制改革相關(guān)交接工作。

隨后，國(guó)務(wù)院相繼頒布了《道路交通管理?xiàng)l例》（1988年）、《道路交通事故處理辦法》（1991年）2個(gè)行政法規(guī)，公安部陸續(xù)制定了《臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車(chē)輛與駕駛員管理辦法》（1989年）、《道路交通事故處理程序規(guī)定》（1992年）、《機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌生產(chǎn)管理辦法》（1993年）、《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員考試辦法》（1996年）、《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證管理辦法》（1996年）、《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員交通違章記分辦法》（1999年）、《交通違章處理程序規(guī)定》（1999年）等15個(gè)規(guī)章，初步建立起道路交通管理法規(guī)體系，但缺少一部高規(guī)格法律為龍頭。

這一期間，國(guó)務(wù)院還頒布了《報(bào)廢汽車(chē)回收管理辦法》（2001年）、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》（2002年）等相關(guān)行政法規(guī)。此外，公安部配合或者會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定了《城市公共交通車(chē)船乘坐規(guī)則》（1993年）、《超限運(yùn)輸車(chē)輛行駛公路管理規(guī)定》（2000年）、《摩托車(chē)報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》（2002年）等部門(mén)規(guī)章。

三、以2003年道交法頒布為標(biāo)志，道路交通管理全面納入法制化軌道

2003年10月28日，第十屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)道交法》。道交法的頒布實(shí)施，對(duì)推動(dòng)道路交通管理全面納入法制化軌道具有重要?dú)v史意義。

一是結(jié)束了我國(guó)道路交通管理長(zhǎng)期缺乏基本法律的歷史，提高了交通管理執(zhí)法的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。

二是彌補(bǔ)了管理空白，解決了規(guī)范滯后和力度不夠等問(wèn)題，為嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法提供了強(qiáng)有力的法律武器。

三是進(jìn)一步界定了道路交通各方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為正確處理道路交通活動(dòng)中的各種社會(huì)關(guān)系提供了法律依據(jù)。

四是推動(dòng)了道路交通管理執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了交通管理工作從管理到管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合的轉(zhuǎn)變。

2004年，重點(diǎn)開(kāi)展道交法配套法規(guī)規(guī)章制定工作。2004年4月30日，國(guó)務(wù)院公布了《道交法實(shí)施條例》，公安部制定頒布了《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》、《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》、《機(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定》等4個(gè)部令，制定了《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》、《機(jī)動(dòng)車(chē)登記工作規(guī)范》。

其中，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》對(duì)交通違法行為處罰、行政強(qiáng)制措施實(shí)施、處罰執(zhí)行等基本環(huán)節(jié)執(zhí)法程序作了規(guī)定；《交通事故處理程序規(guī)定》建立了事故處理資格等級(jí)管理制度、事故辦案和檢驗(yàn)鑒定人員回避制度、執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究等制度。《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》規(guī)范了機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證管理，加強(qiáng)了駕駛?cè)丝荚嚬ぷ鳌！稒C(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定》規(guī)范了機(jī)動(dòng)車(chē)登記工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。

自2004年開(kāi)始，各省（區(qū)、市）陸續(xù)出臺(tái)了地方配套法規(guī)。截至目前，全國(guó)除西藏外，其他省（區(qū)、市）均制定了地方性法規(guī)和規(guī)章，基本建立起以道交法為龍頭的道交法律法規(guī)體系。

2005年，結(jié)合“大接訪”活動(dòng)，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，著重解決了執(zhí)法制度建設(shè)問(wèn)題，對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章實(shí)施做進(jìn)一步補(bǔ)充。在規(guī)范公路劇毒品運(yùn)輸管理方面，發(fā)布了《劇毒化學(xué)品購(gòu)買(mǎi)和公路運(yùn)輸許可證件管理辦法》（77號(hào)令）。在規(guī)范執(zhí)勤執(zhí)法方面，發(fā)布了《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》。在規(guī)范交通事故處理方面，出臺(tái)了《交通警察處理交通事故資格管理規(guī)定》和《交通事故處理工作規(guī)范》2個(gè)規(guī)范性文件，頒布了《道路交通事故現(xiàn)場(chǎng)圖形符號(hào)》、《交通事故痕跡物證勘驗(yàn)》、《交通事故勘驗(yàn)照相》3個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在規(guī)范車(chē)輛管理方面，制定了《車(chē)輛管理所等級(jí)評(píng)定辦法》和《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)丝荚噯T資格管理辦法》。

這一期間，公安部配合或者會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定了《拖拉機(jī)登記規(guī)定》（2004年）、《拖拉機(jī)駕駛培訓(xùn)管理辦法》（2004年）、《拖拉機(jī)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（2004年）、《中華人民共和國(guó)海關(guān)關(guān)于來(lái)往香港、澳門(mén)公路貨運(yùn)企業(yè)及其車(chē)輛駕駛員的管理辦法》（2004年）、《二手車(chē)流通

管理辦法》（2005年）等部門(mén)規(guī)章。

四、以2006年啟動(dòng)修改部令為標(biāo)志，道路交通管理法律法規(guī)體系持續(xù)不斷完善

2006年底，修改了《警車(chē)管理規(guī)定》、《臨時(shí)入境機(jī)動(dòng)車(chē)和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定》、《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》3個(gè)部令，重新予以發(fā)布（第89、90、91號(hào)部令）。

2007年，從法律修改上，結(jié)合法律實(shí)施情況及時(shí)修改完善，配合全國(guó)人大對(duì)道交法76條進(jìn)行了修改，解決了執(zhí)行中爭(zhēng)議較大的交通事故損害賠償責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。2007年12月，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議決定對(duì)道交法作了修改。規(guī)定“機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的，由保險(xiǎn)公司在機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償；不足的部分，機(jī)動(dòng)車(chē)與非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕⑿腥酥g發(fā)生交通事故，非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕⑿腥藳](méi)有過(guò)錯(cuò)的，由機(jī)動(dòng)車(chē)一方承擔(dān)賠償責(zé)任；有證據(jù)證明非機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)恕⑿腥擞羞^(guò)錯(cuò)的，根據(jù)過(guò)錯(cuò)程度適當(dāng)減輕機(jī)動(dòng)車(chē)一方的賠償責(zé)任；機(jī)動(dòng)車(chē)一方?jīng)]有過(guò)錯(cuò)的，承擔(dān)不超過(guò)百分之十的賠償責(zé)任。”

2007年，從部令修改上，開(kāi)展了《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》、《機(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定》、《公路巡邏民警中隊(duì)警務(wù)規(guī)范》等4個(gè)部令的修訂工作。

2008年，修訂后的《機(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定》（102號(hào)令）、《道路交通事故處理程序規(guī)定》（104號(hào)令）、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（105號(hào)令）陸續(xù)發(fā)布，通過(guò)修訂部令推出了46項(xiàng)便民服務(wù)措施。同年，公安部又配套修訂了《機(jī)動(dòng)車(chē)登記工作規(guī)范》、《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》和《道路交通事故處理工作規(guī)范》。

2009年，為進(jìn)一步提高服務(wù)群眾水平，完善駕駛證管理制度，對(duì)《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（91號(hào)令）進(jìn)行了修改，發(fā)布了《公安部關(guān)于修改〈機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定〉的決定》（111號(hào)令）。2010年，又配套修訂了《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》。

這一期間，國(guó)務(wù)院還頒布了《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》（2006年）等相關(guān)行政法規(guī)。此外，公安部配合或者會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定了《中小學(xué)校幼兒園安全管理辦法》（2006年）、《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》（2009年）等部門(mén)規(guī)章。

五、以2011年《刑法》、《道路交通法》兩部重要法律修改為標(biāo)志，道路交通管理法制建設(shè)水平邁上一個(gè)新臺(tái)階

2011年2月25日，第十一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》；2011年4月22日，第十一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)道交法〉的決定》，將于2011年5月1日起正式施行。法律修改后對(duì)酒后駕駛、追逐競(jìng)駛和偽造、變?cè)鞕C(jī)動(dòng)車(chē)牌證及使用假牌證等違法犯罪行為給予更嚴(yán)厲的處罰，這反映了我國(guó)道路交通安全發(fā)展的客觀要求，也順應(yīng)了廣大人民群眾對(duì)交通安全工作的新期待，對(duì)于懲處危害交通安全的嚴(yán)重違法犯罪行為，保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全具有重要意義。也推動(dòng)了道路交通法律法規(guī)體系進(jìn)一步健全完善，使道路交通管理工作的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化水平邁上一個(gè)新的臺(tái)階。

2011年，公安部還對(duì)《公路巡邏民警中隊(duì)警務(wù)規(guī)范》作了修改，發(fā)布了《公路巡邏民警隊(duì)警務(wù)工作規(guī)范》（116號(hào)令），進(jìn)一步規(guī)范公路巡邏民警隊(duì)警務(wù)工作。

2012年，公安部又修訂了《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，重新發(fā)布了新的《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（123號(hào)令），圍繞加強(qiáng)對(duì)大中型客貨車(chē)、實(shí)習(xí)期內(nèi)、有吸毒等嚴(yán)重違法記錄的重點(diǎn)駕駛?cè)说墓芾恚M(jìn)一步嚴(yán)格了駕駛證申請(qǐng)、考試、審驗(yàn)、記分等管理制度，提高了駕駛?cè)丝荚囜槍?duì)性和實(shí)用性，加大對(duì)嚴(yán)重違法行為的處罰力度，同時(shí)也推出了簡(jiǎn)化辦事程序、縮短辦事時(shí)限等新的服務(wù)群眾措施。此外，配套修訂了《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》。

同年，為貫徹實(shí)施《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第617號(hào)），進(jìn)一步加強(qiáng)校車(chē)登記管理，保障校車(chē)安全，公安部發(fā)布了《關(guān)于修改〈機(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定〉的決定》（124號(hào)令），對(duì)《機(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定》（102號(hào)令）作了修改，并配套修訂了《機(jī)動(dòng)車(chē)登記工作規(guī)范》。

截至目前，我國(guó)道路交通管理形成了以道交法為龍頭，包括1個(gè)行政法規(guī)、9個(gè)部門(mén)規(guī)章、200余個(gè)交通管理國(guó)家和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、30余個(gè)配套地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的較為完整的法律法規(guī)體系。