彰顯法制 關注民生
——解析道交法出臺背景和歷次修改原因

文 明軒

彰顯法制 關注民生
——解析道交法出臺背景和歷次修改原因

文 明軒

2003年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過。根據2007年12月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議《關于修改〈中華人民共和國道交法〉的決定》第一次修正。根據2011年4月22日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議《關于修改〈中華人民共和國道交法〉的決定》第二次修正。

道交法的出臺概況

時間

2003年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過。

定義

道交法即中華人民共和國道路交通安全法。

背景

改革開放以來，我國的道路交通法制建設取得了較大進展。特別是1986年國務院改革道路交通管理體制，道路交通由公安機關統一管理后，國務院相繼頒布了《道路交通管理條例》、《道路交通事故處理辦法》等行政法規，公安部也陸續制定了《機動車駕駛員考試辦法》、《交通違章處理程序規定》等18個配套部門規章，為保障道路安全、暢通發揮了積極作用，為道路交通管理工作奠定了良好的基礎。然而，隨著經濟、社會的高速發展，我國道路交通方面的需求迅猛增長，機動車、駕駛員數量及交通流量都大幅度增加，道路交通形勢日愈嚴峻，道路交通管理工作面臨許多新情況、新問題：一是道路交通安全形勢嚴峻，道路交通事故特別是群死群傷的重特大交通事故逐年上升，給國家財產和人民群眾的生命、財產帶來嚴重損害。二是大中城市的交通擁堵日趨嚴重，道路通行效率降低，嚴重影響了人們正常的生產、生活。三是辦理機動車登記、檢驗和駕駛證審驗等管理環節

沒有很好地便民。四是現行道路交通管理條例和治安管理處罰條例規定的管理手段單一、對違法行為的處罰力度不夠，難以有效制止和懲罰道路交通違法行為，現行的道路交通法規已越來越難以適應新形勢的要求。因此，制定道交法，加強道路交通安全管理，預防和減少交通事故，提高通行效率，規范公安機關交通管理部門及其交通警察的執法行為，迫切需要出臺一部新的道交法律，為維護道路交通秩序，保證安全、暢通的交通環境提供保障。

頒布單位

全國人民代表大會常務委員會

適用對象

第一類：車輛駕駛人員，是交通事故中最重要的構成部分。本法中所講的車輛駕駛人并非僅指機動車，還包括非機動車，如輕便電動車的駕駛人員、騎自行車的人，甚至還包括趕馬車的馬夫，所以是取其廣義。

第二類：行人，在交通事故中常以受害人的角色出現，但不排除成為事故的“引發者”或者“推動者”。行人常以受害人的角色出現主要是因為行人在道路上行走，其行為本身沒有殺傷力，但結合機動車就會對公共交通安全造成危害，所以行人在交通事故中也有可能存在過錯成為“肇事方”。在實踐中，常常有因行人不遵守交通規則而導致的嚴重交通事故。

第三類：乘車人，在交通事故中乘車人一般不太可能存在過錯。主要是因為不掌控車輛的駕駛，也不在道路上行走，常常因前兩類人群的過錯而受“牽連”。但是并不排除侵權、犯罪的可能，例如若乘客指使肇事司機逃逸的，以交通肇事罪論處。

第四類：與交通活動相關的其他人員，此類人不以道路交通行為目的，但其行為卻與交通道路密切有關。例如養護道路的相關人員等。

達到的目的

交通立法出臺的目的在于規范道路使用者的行為，減少交通事故。實證檢驗發現，交通制度與技術進步共同推動了中國道路交通安全狀況的不斷提升，道交法的出臺與整治酒后駕駛交通違法行為專項行動的實施對事故水平具有非常顯著的抑制作用，汽車技術的改進也在一定程度緩解了交通事故不斷上升的態勢。在交通條件不斷改善的情況下，中國不斷的提高對交通違法行為的懲處水平確實發揮了良好的作用，保持了對交通違法行為的有效威懾。良好的執法績效已經使懲治酒駕專項行動成為中國執法領域的成功案例。

第一次修訂

時間

《中華人民共和國道路交通安全法》的決定于2007年12月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過，并且決定自2008年5月1日起施行。

修訂原因

一是道路交通安全形勢十分嚴峻，有必要通過立法加強管理力度，改善交通環境。當前，全社會道路交通安全意識還不高，交通安全違法行為較為普遍，交通事故仍然居高不下，對人民群眾生命財產安全造成重大威脅。二是道路安全隱患較為嚴重，相當多的道路標志、標線不規范甚至缺失，鄉村道路安全防護薄弱尤為突出，直接影響了交通安全。三是城市擁堵問題日益嚴重，多數城市通行效率嚴重下降，影響了人們正常工作和生活。此外，政府管理水平與社會期求仍有較大差距，有必要通過立法強化管理者的職責，加強對其監督。

修訂內容

第七十六條修改為：“機動車發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內予以賠償；不足的部分，按照下列規定承擔賠償責任：

（一）機動車之間發生交通事故的，由有過錯的一方承擔賠償責任；雙方都有過錯的，按照各自過錯的比例分擔責任。

（二）機動車與非機動車駕駛人、行人之間發生交通事故，非機動車駕駛人、行人沒有過錯的，由機動車一方承擔賠償責任；有證據證明非機動車駕駛人、行人有過錯的，根據過錯程度適當減輕機動車一方的賠償責任；機動車一方沒有過錯的，承擔不超過百分之十的賠償責任。

交通事故的損失是由非機動車駕駛人、行人故意碰撞機動車造成的，機動車一方不承擔賠償責任。

第二次修訂

時間

根據2011年4月22日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十

次會議《關于修改〈中華人民共和國道交法〉的決定》第二次修正。

修訂原因

因交通事故依然頻繁，不按照規則行駛而出現的事故亦有許多。特別是酒后駕駛，是駕車的一個重大危險隱患。另外對于證件的偽造，如駕照、行車牌等，也是造成犯法犯罪行為的重要因素。

修訂內容

將第91條修改為：

“飲酒后駕駛機動車的，處暫扣六個月機動車駕駛證，并處一千元以上二千元以下罰款。因飲酒后駕駛機動車被處罰，再次飲酒后駕駛機動車的，處十日以下拘留，并處一千元以上二千元以下罰款，吊銷機動車駕駛證。

醉酒駕駛機動車的，由公安機關交通管理部門約束至酒醒，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任；五年內不得重新取得機動車駕駛證。

飲酒后駕駛營運機動車的，處十五日拘留，并處五千元罰款，吊銷機動車駕駛證，五年內不得重新取得機動車駕駛證。

醉酒駕駛營運機動車的，由公安機關交通管理部門約束至酒醒，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任；十年內不得重新取得機動車駕駛證，重新取得機動車駕駛證后，不得駕駛營運機動車。

飲酒后或者醉酒駕駛機動車發生重大交通事故，構成犯罪的，依法追究刑事責任，并由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證，終生不得重新取得機動車駕駛證。”

將第96條第一款修改為：

“偽造、變造或者使用偽造、變造的機動車登記證書、號牌、行駛證、駕駛證的，由公安機關交通管理部門予以收繳，扣留該機動車，處十五日以下拘留，并處二千元以上五千元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

偽造、變造或者使用偽造、變造的檢驗合格標志、保險標志的，由公安機關交通管理部門予以收繳，扣留該機動車，處十日以下拘留，并處一千元以上三千元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

使用其他車輛的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志、保險標志的，由公安機關交通管理部門予以收繳，扣留該機動車，處二千元以上五千元以下罰款。”

原第96條第二款改為第四款。

道交法修改的必要性

道交法自2004年5月1日實施以來，促進了我國交通安全狀況的改善，但仍存在一些不足，如道交法的部分條款存在著法律沖突，特別是道交法與《保險法》存在著不太銜接的地方，與現行的機動車第三者責任保險合同條款、保險理賠體制等存在矛盾和沖突。道交法存在的問題主要體現在：

（1）道交法的配套法規尚未制定出臺，影響了道交法的順利實施。道交法第十七條規定：“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。具體辦法由國務院規定”。但是道交法中“道路交通事故社會救助基金”至今未落實，有關“第三者責任強制保險”制度未完善，導致道路交通事故難以處理。

（2）道交法與《保險法》存在著法律沖突。一是搶救費用的矛盾。從道交法第七十五條規定看，在搶救交通事故受害人時，根本不需要也不可能首先確定被保險人是否承擔民事責

任，更不可能確定被保險人是否承擔保險責任、應賠償的保險金數額等。無論如何，保險公司都要按照第三者責任保險的保險金額，首先把錢拿出來，用于搶救人命。這樣才能體現出國家保障人權、維護人民人身安全的立法本意，但是現行《保險法》的規定與道交法的規定恰恰相反，《保險法》第五十條規定：“責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的保險”。

無論從法律規定還是實踐運作來看，都要首先確定被保險人對受害人依法應負的民事賠償責任，才能計算出保險公司應當賠償的保險金數額，然后保險公司再拿出錢來賠償受害人。如果依照道交法，那么受害人就有權要求保險公司立刻拿出錢來救命，但幾乎所有的保險公司恐怕都沒有這樣操作過，其內部審核、批準手續不可能那么迅捷。一邊是刻不容緩，一邊是毫無準備，糾紛必會集中爆發；二是保險金額與保險賠償金額不一致的矛盾。道交法里使用了“責任限額”這個詞，這個詞并不是《保險法》中的概念，但可以理解為“責任限額”就是指第三者責任保險的保險金額，可是這就會產生沖突，即第三者責任保險中，保險金額往往與保險公司實際賠償額存在差距，誰又來承擔這部分差距呢？道交法如果對此沒有明確的規定，將會導致保險公司在先行賠付、墊付保險金的時候必然縮手縮腳、瞻前顧后，這樣不利于保障受害人，也會使道交法的積極意義大打折扣。同樣，道交法與《保險法》在適用中存在著相關法律沖突也是無法回避的，道交法第七十六條在法律適用上存在著難以操作：一是實體上的沖突。道交法第七十六條第一款規定的是無過錯責任。根據該條款規定，機動車之間發生交通事故和機動車與非機動車駕駛人、行人發生交通事故，即使對方負全部事故責任，保險公司在第三者責任強制保險責任限額范圍內仍承擔全部賠償責任。

而《保險法》第五十條第二款規定：“責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的保險”，就是說，保險人的賠償義務依據被保險人在事故中所負的責任大小確定，并不能說只要不超出保險責任限額，保險人就應當全額賠償第三者。對于肇事車輛不負責任的事故，保險公司根據《保險法》的規定就不應負賠償責任。因此，道交法確定的保險公司的賠償責任與《保險法》規定的保險公司應承擔的具體的理賠限額是不一致的。這一法律沖突如何適用急需解決；二是程序上的沖突。在交通事故賠償案件中，按道交法第七十六條第一款的規定，是由承保第三者責任強制保險的保險公司先行賠付。而按《保險法》以及保險條款規定，保險公司是根據公安機關處理事故的責任認定書及調解協議或法院的調解、判決文書來確定理賠金額的，即司法機關處理在前，保險賠付在后，二者程序截然相反。由于該程序上的沖突，導致大量的案件無法先行解決，釀成糾紛，訴至法院。

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在道交法實施前，“行人違章擔全責”是許多城市通行的事故認定準則；為體現對生命權的尊重，道交法第76條規定，機動車與行人發生事故的責任方在機動車，如行人違章在先，可減輕機動車一方的責任。

但是，由于道交法沒有明確機動車責任比例，不少地方出現“行人違法司機買單”的傾向，交通事故賠償糾紛一度高發，修法呼聲日漸強烈。2007年12月，道交法第一次修訂，明確規定當非機動車駕駛人、行人一方負全責時，機動車一方承擔不超過10%的賠償責任，持續多年的“生命權”與“路權”之爭由此畫上句號。

2009年，“杭州寶馬飆車案”等多起影響惡劣的交通肇事案件引發了輿論對于危險駕駛問題的強烈關注。為此，2011年4月道交法第二次修訂，對醉駕的處罰由暫扣駕照6個月以下“升級”為吊銷駕照5年內不得重考，與刑法“危險駕駛罪”對接。統計顯示，“醉駕入刑”兩年后，全國酒后駕駛下降18.7%，醉酒駕駛下降42.7%。