人大監督功能的再思考

□ 呂發成

人大工作探討

人大監督功能的再思考

□ 呂發成

監督法的頒布實施，使人大的監督工作進入了一個新的歷史階段。深刻認識人大監督的社會功能，依法行使監督職權，改進監督工作，健全監督機制，增強監督實效，更好地發揮人民代表大會制度的特點和優勢，維護最廣大人民的根本利益，已經成為推進社會主義民主法制建設、推進改革發展穩定大好局面的時代要求。

一、人大監督是黨和國家監督體系的重要組成部分

我國是人民當家作主的社會主義國家，國家的各種權力本質上是為廣大人民群眾的根本利益服務的。但任何權力都必須由具體的自然人來行使。歷史告訴我們，權力容易導致腐敗，不受監督的權力必然導致腐敗，絕對的權力絕對導致腐敗。為了保證公共權力得到正確行使，必須對國家機關工作人員的行為加強監督，以保證國家機器掌握在人民手中。

在黨和國家監督體系中，人大監督的地位與作用是無可替代的。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的根本途徑和最高實現形式。人大作為國家權力機關對政府和法院、檢察院進行的監督，是黨和國家監督體系的重要組成部分，是憲法賦予人大的一項重要職權，是代表國家和人民進行的監督，是具有法律效力的監督，是最高層次的監督。依據憲法有關規定，各級人大及其常委會所進行的監督概括起來有兩種，一是工作監督，一是法律監督。工作監督，主要是通過聽取和審議政府和法院、檢察院的專項工作報告、組織執法檢查等形式，促進依法行政、公正司法。法律監督，就是不論下一級人大及其常委會，還是同級政府，如果制定的法規、規章和作出的決議、決定或者發布的決定、命令是違法的或者不當的，人大常委會通過對規范性文件的審查，有權力、有責任予以撤銷，以維護社會主義法制的統一和尊嚴[1]。

人大及其常委會行使國家權力的特點是作出決定，由同級政府、法院、檢察院執行。政府是國家權力機關的執行機關，要依法行政。法院、檢察院是司法機關，依照法律規定獨立行使審判權、檢察權，要公正司法。人大常委會通過對政府和法院、檢察院的監督，確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重與維護。按照依法治國的要求，在我們國家，絕不允許有法不依、執法不嚴、違法不究，絕不允許濫用職權、失職瀆職、徇私枉法。人大常委會如果不把工作監督和法律監督搞好，就會失職；如果具體辦理依法應由政府和法院、檢察院辦理的事情，就會越權。人大常委會對政府和法院、檢察院進行監督，既不能失職，也不能越權。人大常委會對其職權范圍內的重大問題，可依照憲法和法律的規定，有權提出質詢案，必要時可以組織關于特定問題的調查委員會，還有權提出撤職案。

人大及其常委會也要接受監督。各級人大常委會行使監督職權的情況應當向本級人大報告工作，接受監督；同時，還要向社會公開，接受廣大人民群眾的監督。這就是我們的國家體制（盛華仁：《發展社會主義民主政治的重大舉措》）。這樣就形成了黨和國家嚴密的監督體系，保證了中國特色社會主義事業的健康發展[2]。

二、保證國家權力的正確行使

人大的監督工作，就是加強對權力的監督。作為文明古國的中國，歷史上是一個重吏治也強調治吏的國家。中國歷代王朝都有制約官吏的法律制度，包括對官吏的失職、擅權、貪腐進行懲罰。在我國古代，法家就提出“明主治吏不治民”的觀點，就有運用派遣使臣、諸侯相互監督、天子巡行等方式對下屬官吏進行監督的制度。但由于歷史和階級的局限性，歷代封建王朝中，貪官污吏并不鮮見。新中國建立，人民當家作主，廣大人民群眾通過層層選舉，產生了國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關，就是實現了權力的委托。人民委托我們的國家工作人員管理國家事務、經濟和文化事業、社會事務，由此也就產生了國家工作人員身份的二重性及其手中權力的二重性：國家工作人員本質上是人民的公仆，同時又是人民建設新社會的領導者；國家工作人員手中的權力本質上是屬于人民的，同時這種權力又主要是通過國家工作人員來行使的。這種身份和權力的二重性是客觀存在，如果我們的國家工作人員不能始終保持清醒的頭腦，擺正自己與人民的關系，正確地看待和運用手中的權力，再加上封建殘余思想的影響，人民的公仆就有可能變為人民的主人，人民的權力就有可能轉化為個人的權力，由此就會產生官僚主義、命令主義甚至站在群眾頭上作威作福。特別是在對外開放和發展社會主義市場經濟的條件下，有些國家工作人員抵御不住拜金主義、享樂主義、極端個人主義的誘惑，由此就會產生以權謀私、權錢交易、貪贓枉法、腐化墮落這些消極腐敗現象[3]。

保證權力的正確行使，從根本上解決腐敗問題，教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。為了更有效地保證國家機關及其工作人員把人民通過法定程序賦予的權力用來為人民謀利益，正確行使權力，防止濫用權力，必須把對權力運行的制約和監督納入制度化、法律化的軌道。中國特色社會主義法律制度要保證國家機關及其工作人員正確行使人民通過法定程序賦予的權力、防止濫用權力，兩種重要機制是不可缺少的：一是制約，用整體權力格局的設置與運作，制約特定權力的行使；用整體利益格局的設置與運作，制約特定利益的取得。二是監督，任何一種權力的行使，都要受其外部的另一種權力的監督，歸根結底，要受人民監督[4]。

三、維護最廣大人民群眾的根本利益

憲法規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民群眾的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”吳邦國同志指出：“人大的最大優勢是密切聯系群眾，最大危險是脫離人民群眾。人民群眾的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出發點和歸宿。只有保持同人民群眾的血肉聯系，更好地代表人民，自覺地接受人民群眾的監督，才能使人大工作保持旺盛的生命力。”人大及其常委會是受人民委托、代表人民行使國家權力的。人民的意志和愿望是人大全部活動的基礎。始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，堅持民主集中制的原則，傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，集中群眾智慧，一切依靠人民、一切為了人民，維護最廣大人民的根本利益，是人大監督工作的出發點和落腳點[5]。

四、促進依法治國，建設社會主義法治國家

人大的監督工作，是推進依法治國，建設社會主義法治國家的重要保證。1997年9月，黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，把這一方略鄭重地載入了憲法。“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”這就把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一了起來，從制度上和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，從而也就準確地確定了黨、人民與法的關系，這就是：黨領導人民制定憲法和法律，黨又領導人民遵守、執行憲法和法律，黨自己也必須在憲法和法律的范圍內活動。這就從制度和法律上保證了黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。人大的監督，就是保證體現黨的主張和人民意志相統一的憲法和法律得到全面、正確的貫徹實施，促進依法行政，公正司法，推進依法治國，建設社會主義法治國家[6]。

五、發展社會主義民主，構建社會主義和諧社會

人大的監督工作，有利于發展社會主義民主，構建社會主義和諧社會。堅持和發展人民民主，是我們黨執政為民的本質要求，是中國特色社會主義的本質屬性。列寧說：“人民需要共和國，為的是教育群眾實行民主。不僅僅需要民主形式的代表機構，而且需要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度，讓群眾有效地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極作用。”（轉引自陳斯喜《關于監督法的幾個主要問題》）。

民主和法治是構建社會主義和諧社會的兩大支柱，社會主義和諧社會應當是民主法治的社會。民主是實現社會和諧的重要條件。現代民主政治既是現代和諧社會的基本要求，又是現代和諧社會的發展動力。廣大人民群眾直接或間接地參與國家政治生活與社會管理，就能更好地反映多數人的根本利益和共同意志。只有發展社會主義民主，保證人民依法行使民主權利，才能為社會主義和諧社會提供廣泛的力量支持，使社會主義事業充滿生機和活力。因此可以說，社會主義民主是社會主義和諧社會的制度之源，法治是社會和諧的基本保障。國家主要以法律手段來治國理政和進行社會管理，將社會生活納入法制化的軌道，國家權力的行使和社會成員的活動處于嚴格依法辦事的狀態，社會調控和管理才能擺脫隨意性，經濟、政治、文化和諧發展與社會全面進步才有基本的秩序保障，整個社會才能成為一個和諧的社會。民主法治通過協調各種社會利益關系來促進和實現公平正義，為人們之間的誠信友愛創造良好的社會環境，為激發社會活力創造條件，為維護社會的安定有序提供保障，為人與自然的和諧提供制度支持。因此，人大及其常委會以民主法治的精神行使監督權，有利于發展社會主義民主，構建社會主義和諧社會。

注釋：

[1][2]盛華仁：《發展社會主義民主政治的重大舉措》，載《求是》2006年第11期。

[3][4]楊景宇：《依法加強和改進人大的監督工作》，載《天津人大》2013年第5期。

[5][6]來源憲政知識網。

（作者系甘肅省人大常委會研究室副主任）