人大監(jiān)督功能的再思考

呂發(fā)成

監(jiān)督法的頒布實(shí)施，使人大的監(jiān)督工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。深刻認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督的社會(huì)功能，依法行使監(jiān)督職權(quán)，改進(jìn)監(jiān)督工作，健全監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢，維護(hù)最廣大人民的根本利益，已經(jīng)成為推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)、推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定大好局面的時(shí)代要求。

一、人大監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分

我國是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家，國家的各種權(quán)力本質(zhì)上是為廣大人民群眾的根本利益服務(wù)的。但任何權(quán)力都必須由具體的自然人來行使。歷史告訴我們，權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗。為了保證公共權(quán)力得到正確行使，必須對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員的行為加強(qiáng)監(jiān)督，以保證國家機(jī)器掌握在人民手中。

在黨和國家監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督的地位與作用是無可替代的。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府和法院、檢察院進(jìn)行的監(jiān)督，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是憲法賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，是代表國家和人民進(jìn)行的監(jiān)督，是具有法律效力的監(jiān)督，是最高層次的監(jiān)督。依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)所進(jìn)行的監(jiān)督概括起來有兩種，一是工作監(jiān)督，一是法律監(jiān)督。工作監(jiān)督，主要是通過聽取和審議政府和法院、檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查等形式，促進(jìn)依法行政、公正司法。法律監(jiān)督，就是不論下一級(jí)人大及其常委會(huì)，還是同級(jí)政府，如果制定的法規(guī)、規(guī)章和作出的決議、決定或者發(fā)布的決定、命令是違法的或者不當(dāng)?shù)?，人大常委?huì)通過對(duì)規(guī)范性文件的審查，有權(quán)力、有責(zé)任予以撤銷，以維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)[1]。

人大及其常委會(huì)行使國家權(quán)力的特點(diǎn)是作出決定，由同級(jí)政府、法院、檢察院執(zhí)行。政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，要依法行政。法院、檢察院是司法機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，要公正司法。人大常委會(huì)通過對(duì)政府和法院、檢察院的監(jiān)督，確保憲法和法律得到正確實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重與維護(hù)。按照依法治國的要求，在我們國家，絕不允許有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，絕不允許濫用職權(quán)、失職瀆職、徇私枉法。人大常委會(huì)如果不把工作監(jiān)督和法律監(jiān)督搞好，就會(huì)失職；如果具體辦理依法應(yīng)由政府和法院、檢察院辦理的事情，就會(huì)越權(quán)。人大常委會(huì)對(duì)政府和法院、檢察院進(jìn)行監(jiān)督，既不能失職，也不能越權(quán)。人大常委會(huì)對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的重大問題，可依照憲法和法律的規(guī)定，有權(quán)提出質(zhì)詢案，必要時(shí)可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，還有權(quán)提出撤職案。

人大及其常委會(huì)也要接受監(jiān)督。各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大報(bào)告工作，接受監(jiān)督；同時(shí)，還要向社會(huì)公開，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。這就是我們的國家體制（盛華仁：《發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重大舉措》）。這樣就形成了黨和國家嚴(yán)密的監(jiān)督體系，保證了中國特色社會(huì)主義事業(yè)的健康發(fā)展[2]。

二、保證國家權(quán)力的正確行使

人大的監(jiān)督工作，就是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。作為文明古國的中國，歷史上是一個(gè)重吏治也強(qiáng)調(diào)治吏的國家。中國歷代王朝都有制約官吏的法律制度，包括對(duì)官吏的失職、擅權(quán)、貪腐進(jìn)行懲罰。在我國古代，法家就提出“明主治吏不治民”的觀點(diǎn)，就有運(yùn)用派遣使臣、諸侯相互監(jiān)督、天子巡行等方式對(duì)下屬官吏進(jìn)行監(jiān)督的制度。但由于歷史和階級(jí)的局限性，歷代封建王朝中，貪官污吏并不鮮見。新中國建立，人民當(dāng)家作主，廣大人民群眾通過層層選舉，產(chǎn)生了國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，就是實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的委托。人民委托我們的國家工作人員管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)，由此也就產(chǎn)生了國家工作人員身份的二重性及其手中權(quán)力的二重性：國家工作人員本質(zhì)上是人民的公仆，同時(shí)又是人民建設(shè)新社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者；國家工作人員手中的權(quán)力本質(zhì)上是屬于人民的，同時(shí)這種權(quán)力又主要是通過國家工作人員來行使的。這種身份和權(quán)力的二重性是客觀存在，如果我們的國家工作人員不能始終保持清醒的頭腦，擺正自己與人民的關(guān)系，正確地看待和運(yùn)用手中的權(quán)力，再加上封建殘余思想的影響，人民的公仆就有可能變?yōu)槿嗣竦闹魅耍嗣竦臋?quán)力就有可能轉(zhuǎn)化為個(gè)人的權(quán)力，由此就會(huì)產(chǎn)生官僚主義、命令主義甚至站在群眾頭上作威作福。特別是在對(duì)外開放和發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，有些國家工作人員抵御不住拜金主義、享樂主義、極端個(gè)人主義的誘惑，由此就會(huì)產(chǎn)生以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、貪贓枉法、腐化墮落這些消極腐敗現(xiàn)象[3]。

保證權(quán)力的正確行使，從根本上解決腐敗問題，教育是基礎(chǔ)，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。為了更有效地保證國家機(jī)關(guān)及其工作人員把人民通過法定程序賦予的權(quán)力用來為人民謀利益，正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力，必須把對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督納入制度化、法律化的軌道。中國特色社會(huì)主義法律制度要保證國家機(jī)關(guān)及其工作人員正確行使人民通過法定程序賦予的權(quán)力、防止濫用權(quán)力，兩種重要機(jī)制是不可缺少的：一是制約，用整體權(quán)力格局的設(shè)置與運(yùn)作，制約特定權(quán)力的行使；用整體利益格局的設(shè)置與運(yùn)作，制約特定利益的取得。二是監(jiān)督，任何一種權(quán)力的行使，都要受其外部的另一種權(quán)力的監(jiān)督，歸根結(jié)底，要受人民監(jiān)督[4]。

三、維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益

憲法規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民群眾的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”吳邦國同志指出：“人大的最大優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，最大危險(xiǎn)是脫離人民群眾。人民群眾的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。只有保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，更好地代表人民，自覺地接受人民群眾的監(jiān)督，才能使人大工作保持旺盛的生命力?！比舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)是受人民委托、代表人民行使國家權(quán)力的。人民的意志和愿望是人大全部活動(dòng)的基礎(chǔ)。始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，堅(jiān)持民主集中制的原則，傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，集中群眾智慧，一切依靠人民、一切為了人民，維護(hù)最廣大人民的根本利益，是人大監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)[5]。

四、促進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家

人大的監(jiān)督工作，是推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要保證。1997年9月，黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的基本方略。1999年3月，九屆全國人大二次會(huì)議通過的憲法修正案，把這一方略鄭重地載入了憲法。“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！边@就把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一了起來，從制度上和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從而也就準(zhǔn)確地確定了黨、人民與法的關(guān)系，這就是：黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守、執(zhí)行憲法和法律，黨自己也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。這就從制度和法律上保證了黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。人大的監(jiān)督，就是保證體現(xiàn)黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的憲法和法律得到全面、正確的貫徹實(shí)施，促進(jìn)依法行政，公正司法，推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家[6]。

五、發(fā)展社會(huì)主義民主，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)

人大的監(jiān)督工作，有利于發(fā)展社會(huì)主義民主，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。堅(jiān)持和發(fā)展人民民主，是我們黨執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性。列寧說：“人民需要共和國，為的是教育群眾實(shí)行民主。不僅僅需要民主形式的代表機(jī)構(gòu)，而且需要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度，讓群眾有效地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極作用?！保ㄞD(zhuǎn)引自陳斯喜《關(guān)于監(jiān)督法的幾個(gè)主要問題》）。

民主和法治是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的兩大支柱，社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)當(dāng)是民主法治的社會(huì)。民主是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的重要條件?，F(xiàn)代民主政治既是現(xiàn)代和諧社會(huì)的基本要求，又是現(xiàn)代和諧社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力。廣大人民群眾直接或間接地參與國家政治生活與社會(huì)管理，就能更好地反映多數(shù)人的根本利益和共同意志。只有發(fā)展社會(huì)主義民主，保證人民依法行使民主權(quán)利，才能為社會(huì)主義和諧社會(huì)提供廣泛的力量支持，使社會(huì)主義事業(yè)充滿生機(jī)和活力。因此可以說，社會(huì)主義民主是社會(huì)主義和諧社會(huì)的制度之源，法治是社會(huì)和諧的基本保障。國家主要以法律手段來治國理政和進(jìn)行社會(huì)管理，將社會(huì)生活納入法制化的軌道，國家權(quán)力的行使和社會(huì)成員的活動(dòng)處于嚴(yán)格依法辦事的狀態(tài)，社會(huì)調(diào)控和管理才能擺脫隨意性，經(jīng)濟(jì)、政治、文化和諧發(fā)展與社會(huì)全面進(jìn)步才有基本的秩序保障，整個(gè)社會(huì)才能成為一個(gè)和諧的社會(huì)。民主法治通過協(xié)調(diào)各種社會(huì)利益關(guān)系來促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公平正義，為人們之間的誠信友愛創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，為激發(fā)社會(huì)活力創(chuàng)造條件，為維護(hù)社會(huì)的安定有序提供保障，為人與自然的和諧提供制度支持。因此，人大及其常委會(huì)以民主法治的精神行使監(jiān)督權(quán)，有利于發(fā)展社會(huì)主義民主，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

注釋：

[1][2]盛華仁：《發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重大舉措》，載《求是》2006年第11期。

[3][4]楊景宇：《依法加強(qiáng)和改進(jìn)人大的監(jiān)督工作》，載《天津人大》2013年第5期。

[5][6]來源憲政知識(shí)網(wǎng)。

（作者系甘肅省人大常委會(huì)研究室副主任）