淺論十八屆三中全會決定關于人大工作新論述

洪普清

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）正式發布，2萬1千余字的文本分16部分、60個要點，全面論述了中央關于全面深化改革的重大意義、指導思想、目標任務、實現路徑。其中，在第27個要點中用340字的篇幅集中論述了“推動人民代表大會制度與時俱進”，其他部分對備案審查、地方立法等方面也有所論及。《決定》對人大工作的論述，內涵豐富，字字珠璣，體現了黨中央對堅持和完善人大制度這項根本政治制度的決心，對下一步加強和改進人大工作具有重大的指導意義。結合地方人大工作實踐，《決定》對人大工作有六點新論述，值得我們深入學習和貫徹落實。

一、“防止地方保護和部門利益法制化”：強化人大主導立法的地位

在立法實踐中，絕大多數的法律法規往往是政府部門先起草法律文本，再提交人大審查、向社會征求意見以及審議通過。由與法律有利害關系的部門提供法律草案，其弊端顯而易見。他們往往優先考慮管理方便和獲取利益，甚至進行立法尋租。即便在立法審議過程中經過博弈，也難以保證剔除部門利益。立法話語權的部門壟斷，既當運動員又當裁判員不能體現立法公正，極易導致為公眾所詬病的“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”。《決定》強調“防止地方保護和部門利益法制化”。該論述旨在破除部門利益法制化的弊病。在立法實踐中，要由人大主導立法，推進立法起草主體的多元化，一些立法事項，也可以委托大專院校、社會團體或者公民起草，充分汲取各方智慧，并將立法全過程向社會公布，置于“陽光”之下。

二、“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”：強化人大重大事項決定權

地方人大在行使重大事項決定權時，往往會遇到兩大問題：一是由于法律對哪些屬于政府必須提交人大審議的重大事項規定不具體，導致在實際工作中，往往是地方政府掌握重大事項的判斷權，地方政府認為是重大事項并且需要人大支持的，才提交人大審議，而政府往往為了提高效率，一些影響大、甚至涉及上百億的事項，也沒有提交人大審議，而人大也難于依據具體法律條文要求政府提交審議。二是政府提交人大審議的重大事項，往往是已經出臺且實施一段時間后，才書面向人大進行報告，導致人大往往是事后補程序，重大事項決定權流于形式。《決定》提出：“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。”該論述就是要破解上述兩大問題，并且要求人大提前介入，具有突破性意義，首先是要健全人大討論、決定重大事項制度，核心就是要將必須提交人大審議的重大事項具體化、明晰化和標準化，讓重大事項決定權更具可操作性；其次，就是要求重大決策出臺前向本級人大報告，讓人大提前介入重大決策中，充分反映民意，依法加強監督，從而強化重大事項決定權。

三、“加強人大國有資產監督職能”：讓國有資產監管納入人大日常監督范疇

國有資產涉及國計民生，數額龐大，在一些城市，往往超千億元。但在地方人大監督實踐中，重視預決算特別是部門預算的監督，由于主客觀條件的限制，往往對于數額巨大并與社會民生息息相關的國有資產，沒有納入日常性監督，甚至沒有監督，不利于國有資產依法運營和保值增值。《決定》提出：“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。”該論述將人大及其常委會對國有資產的監督與預決算監督并列起來，意味著下一步，地方人大要將國有資產監督與預決算監督一起，納入日常經常性監督范疇，更好地行使人大對政府全口徑預算決算的審查和監督職能。

四、“建立健全網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”：讓民意表達更加暢通無阻

民意代表與選民密切聯系，受選民監督，是現代代議制的顯著特征。我國憲法和法律對此也有明確的規定。人大代表只有密切聯系選民、人民群眾，才能深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智。但實踐中這種作用發揮并不充分，有調查顯示，甚至大多數選民并不知道自己選區的人大代表是誰，更不用說找代表反映民意。同時，有許多代表履職不積極，甚至不作為，制約了人大制度優越性的發揮。要解決這兩方面的問題，唯有建立暢通無阻的代表聯系人民群眾的機制和平臺，讓代表聯系群眾成為一種常態以及履職依靠。《決定》提出：“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系。”該論述就是總結和推廣了一些地方人大探索建立代表聯絡機構以及通過網絡平臺暢通代表與群眾聯系的經驗，使部分地方人大的探索和嘗試變成各級人大必須做的行為。有望通過建立和完善代表聯絡機構和網絡平臺等，代表和群眾的溝通更加密切，更加常態化，代表成為名副其實的民意代表。

五、“通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切”：支持人大以強有力手段維護人民群眾權益

監督法規定了各級人大常委會具有詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等監督職權。自2008年全國人大常委會啟動詢問后，各省級人大常委會乃至部分地級市人大常委會紛紛對財政預算、社會民生工作等開展詢問，得到代表、市民、媒體的好評，專題詢問已逐漸成為各級人大常委會的常用監督手段。但更為剛性、監督威力更大的質詢、特定問題調查等監督手段，基本上沒有使用。近些年發生的重大突發性負面事件，如三鹿奶粉以及三聚氰胺事件、重大食品安全事件、環境污染事件等，社會和媒體呼吁人大監督不能缺位，要依法啟用質詢、特定問題調查等剛性手段，進行調查和問責。但限于各種主客觀原因并受人大對“一府兩院”的監督更傾向寓支持于監督中、“幫忙不添亂”等思想的影響，質詢、特定問題調查等剛性監督手段，遲遲沒有啟用。《決定》對人大監督工作明確提出：“通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”表明黨中央明確支持人大及其常委會進一步加強監督工作，圍繞社會關切問題，要使用詢問、質詢、特定問題調查等剛性手段，加強對“一府兩院”工作的監督，提升監督實效，切實維護群眾利益。因此，可以展望，在中央最高層的強力支持下，未來人大及其常委會監督職權將進一步強化，在群眾關切的重大事件中，將會越來越多地看到權力機關強力介入調查甚至問責。

六、“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”：支持地方政府以法律手段深化改革和加強社會管理

隨著經濟社會持續快速發展，城市對于深入改革和精細化管理的要求越來越高，國內很多城市對較大的市立法權需求越來越迫切。事實上，較大的市立法權，是一項含金量十足的頭銜，對于一個城市的改革、創新、發展起到保駕護航乃至放大的作用。如就筆者所在城市佛山為例，較大的市立法權，對于素以“敢為天下先”著稱、制造業發達、處于改革開放前沿陣地的佛山而言，意義尤為重要。倘若具有較大的市立法權，佛山在全國率先進行的一系列改革，如農村股權改革、政經分離、農村土地流轉、大部制改革、審批制度改革等，可以通過行使地方立法權，獲得法律保障和支撐，佛山的改革更有底氣，力度可以更大些，改革步伐可以邁得更快些。同時，佛山的城市管理，可以通過地方立法權，管理更加精細，力度更大，而為市民詬病的城市養狗管理、建設工地管理、噪音污染等，也可以通過制定地方性法規，予以規范和依法加強管理。倘若這兩者沒有立法的支持，是不可能依法、順利推進。但由于數年來政界、學界對于賦予更多城市立法權的爭論一直不斷，意見不統一，自1993年4月國務院批準蘇州、徐州為第四批較大的市后，20年尚未啟動審批，較大的市審批冰封20年之久。每年全國“兩會”，溫州、佛山、東莞、大慶等城市的全國人大代表，都堅持提出重啟較大的市審批的建議，引起媒體以及社會的關注，但重啟審批的閘口一直沒開。本次《決定》明確提出“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”，表明國家將啟動較大的市審批程序，支持地方城市以法律手段深化改革和加強社會管理。這對一直對于較大的市立法權孜孜以求的城市而言，是一個福音。目前，亟需國家盡快制定較大的市審批標準、程序，相關城市要積極加強人大和政府法制力量，抓緊申請，力爭給予城市改革和加強管理以強有力的法律支撐。

（作者單位：廣東省佛山市人大常委會辦公室）