3800萬人中斷社保，政策弊端如何修復

白天亮++李剛++曹玲娟

近日，一則“2013年一年累計3800萬人中斷繳納養老保險”的消息挑動了人們敏感的神經，讓人們想起了前些年每到12月份就涌現的“退保潮”。

社會保險被比作“安全網”“穩定器”，出發點是為了改善和保障勞動者的利益，而養老保險正是其中分量最重的一項。如今，每年數千萬人中斷繳納保險，背后有哪些原因？十八屆三中全會提出“完善社會保險關系轉移接續政策，擴大參保繳費覆蓋面”，將對此產生哪些影響？

從退保到斷保

企業不愿繳納養老保險、參保者失業、參保者累計繳滿15年不愿再繳、人員流動時社保無法轉移，造成部分參保者斷保。

斷保的前身是退保。

2011年《社會保險法》實施之前，每到春節返鄉時，珠三角的東莞、佛山等地總有不少外來務工人員涌到社保辦事大廳，提取積攢在自己養老保險個人賬戶部分的資金，釀成“退保潮”。正在廣東打工的湖南籍外來務工人員劉思明就曾是其中一員。他坦言，當時年輕，對自己今后的養老保障沒有太多概念，而且幾乎一年換一個單位，所以到了年底就想盡一切辦法多取點錢在手回家過年。養老保險個人賬戶部分一年下來能有約2000元，算是一筆不小的現金收入。

雖然沒有準確的統計，但據有關機構估算，當時每年退出養老保險的人也在3000萬左右。

這一狀況在2011年后有了根本性的轉變。“《社會保險法》出臺后，養老保險已經不允許退保取現了，只能辦理轉移接續。”廣州市梅東路社保醫保辦事大廳工作人員說。從政策上講，參保者不論是否繼續繳納養老保險，在達到法定退休年齡前，都無法提取養老保險個人賬戶中的資金，這使得退保不再可能。2013年12月11日，記者在廣州小北路社會保險辦事大廳、梅東路社保辦事大廳，以及居民征收、購買養老保險的單位廣州市地稅局辦事大廳轉了一個上午，沒有見到前往辦理退出或中斷養老保險手續的人員。

法律禁止參保者提前支取個人賬戶養老金，終結了以取現為目標的退保行為，但并沒改變其他類型的中斷或退出行為。

有的人因為換工作后新單位不給繳納養老保險而斷保。馬明陽在北京一家知名連鎖造型機構任高級發型師，從業十幾年間，他先后在五六家理發店干過，只有一家給員工繳納養老保險。“單位給上保險當然是好事，如果不給上，我也不會主動要求，斷保是平常事。”

有的人因為就業中斷而斷保。蔡女士懷孕后辭去了在北京一家出版公司的工作，回家做“全職媽媽”，她的養老保險從此中斷。“我計劃孩子兩歲后再出來工作，到時候再接著上養老保險。”

有的人斷保是考慮到已經累計繳費15年，按照現行政策即可在達到退休年齡后按月領取養老金，自己算算賬后不愿再多繳。

還有相當一部分人中斷社保是轉移接續不暢導致的。自己不想斷保，老單位繳納了社保，新單位可以提供社保，但勞動者異地流動時，養老關系無法順暢對接。一些人受漫長煩瑣的轉移接續過程所累，中斷了幾個月或更長時間的保險。一些人由于無法實現轉移，從此斷保。據分析，在3800萬人中，這類群體占據了相當大比例。由于其養老保險完全是被動中斷，這部分人對完善制度、順暢接續的呼聲也最高。

轉移接續不暢，參保者無奈斷保

1.5億農民工在城鄉間流動，6000多萬人跨省流動，養老保險轉移接續難題影響參保進程。

養老保險轉移接續有多難？難到直接導致大量有參保愿望的勞動者無奈斷保。

人力資源和社會保障部社保所所長金維剛介紹說，社會保險關系轉移接續，既包括統籌地區社會保險關系的轉移接續，也包括不同制度間的社會保險關系的銜接，如城鄉社會保險制度間的銜接。我國有2.6億農民工，其中1.5億人在城鄉間流動，6000多萬人跨省流動。不論是哪一種流動，都涉及社保轉移接續的問題。

《社會保險法》從法律層面明確了跨地區就業勞動者基本養老保險權益及關系轉接的原則，即“個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時，基本養老金分段計算、統一支付”。

政策說得明明白白，但實際運轉中，參保者卻發現轉移接續難上加難。

趙秀英和丈夫曾在河北秦皇島一家工廠的流水線上干了近10年，一直繳納養老保險。3年前，夫妻倆來到北京，進入一家物業公司工作。公司愿意提供三險，這曾讓趙秀英很高興，以為將來老了能按月領養老金。

但反復咨詢后才發現，她在河北繳納的養老保險很難在北京接續，她的戶口在吉林，要把河北以及北京的養老保險轉至老家以便將來領取養老金也很復雜。她說，如果分段繳納的養老保險最后不能連著算，還不如不繳保險，現在少扣點工資。

人力資源和社會保障部社保中心統計數據顯示，2011年全國開具基本養老保險參保繳費憑證以轉移接續的人中，成功轉移的人僅占20%，約八成的人流動后，要么沒有就業，要么就業后沒去辦理或沒辦理成功。

一些地方出于利益考慮，對參保人員設置了諸多限制條件。有的大城市不允許非戶籍人口以靈活就業人員身份辦理養老保險，有的大城市以種種借口拒絕承接大齡勞動者的養老保險關系。此外，操作環節上缺少統一規定，也影響著轉移接續。廣州市社保部門一位工作人員直言，外來務工人員如果要辦理跨省轉移，由于在“年限互認”等方面國家沒有統一規定，他們基本上采取“擱置”的方式處理。

農民工在城鄉間流動，目前我國對職工養老保險和新農保如何銜接尚未做出詳細規定，直接影響農民工持續參保。

不管在哪兒干，養老保險都應接著算

養老保險應盡快消除“空白點”，完善制度適應流動性。

中斷社保，對勞動者影響不小。

曾經退保的劉思明現在直言后悔，因為他僅僅提取了社保的個人賬戶部分，企業出錢繳納的統籌部分一分錢取不出來。第二年他又回到東莞打工，還得重新辦理入保手續。“想明白了，只要一直在一個地方打工，斷保肯定不合算。”

斷保更會導致參保者最終無法按月領取養老金。深圳的王先生曾在武漢一家事業單位工作多年，20世紀90年代中期來到深圳，參加企業職工養老保險。繳納10多年后，所在企業關門，王先生養老保險中斷。按照國家政策，他在事業單位工作期間應視同繳納養老保險，但實際辦理時難以接續，成為又一個“斷點”。這使得王先生過了60歲，卻無法領到養老金。

影響最大的還是農民工群體。對于流動性強的農民工來說，以前退保還可以領取個人賬戶資金，現在既不允許退保，又因為轉移接續難等原因容易斷保，個人繳納的錢長時間不能用，相關待遇享受不到。社會保險不僅不能成為農民工的“安全網”，反而成為對農民工群體的剝奪。

近年來我國養老保險覆蓋面不斷擴大，在2012年實現了制度“全覆蓋”。但2013年“3800萬人斷保”這一數字，說明社保制度還很不完善。

“社會保障體系建設滯后于人口遷移流動的步伐、滯后于城鎮化的步伐，這是斷保問題在今天凸顯的大背景。”復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠表示。在他看來，斷保的具體原因是多方面的，有勞動者認識問題、企業壓成本不愿參保的問題，但主要還是在人口流動日趨加快的今天，社保體系地區割裂、城鄉割裂、不同群體割裂的狀況導致勞動者在流動時被迫斷保。

十八屆三中全會《決定》指出，“完善社會保險關系轉移接續政策，擴大參保繳費覆蓋面”“實現基礎養老金全國統籌”。任遠認為，這些政策的制定實施將有助于減少斷保現象。擴大參保覆蓋面，將提高農民工的參保率，消除養老保險的“空白點”。基礎養老金全國統籌，有望從根本上解決勞動者在流動時養老保險的轉移接續難題。

如何不讓勞動者被動斷保？人社部社保所的課題指出，應當有針對性地完善農民工養老保險制度。一方面，加大擴面征繳力度，以人員流動性較強的商貿業、建筑業、交通運輸業為重點，對不給農民工繳納養老保險的行為及時糾正。

另一方面，應當放開以個人身份參加養老保險的戶籍限制。這既能使農民工在返鄉后以個人身份繼續繳納職工養老保險，又允許非本地戶籍農民工從事個體經營時能以靈活就業人員的身份參加基本養老保險。此外，還應盡快出臺統一的城鄉養老保險銜接政策，對不同地區、不同制度間轉移接續時的條件、資金規模、年限認定、待遇標準明確具體規定，真正實現“不管你到哪里干，養老保險接著算”。