公益性科研成果如何兼顧公平和效率

文|宋敏 中國農業科學院農業知識產權研究中心副主任

公益性科研成果如何兼顧公平和效率

文|宋敏 中國農業科學院農業知識產權研究中心副主任

農業是一個綜合性的產業部門。農業知識產權除了專利、商標、著作權等傳統意義上的工業產權外，還包括植物新品種、農產品地理標志等特殊的知識產權類型。

近年來，隨著農業知識產權制度的不斷完善和保護事業的不斷發展，農業知識產權對促進農業科技創新和創新成果推廣運用的社會功效日益凸現，我國農業科技創新能力不斷增強。

但是，農業科研具有公益性，政府公共財政投入對農業科技創新缺而不可。在公共資源和社會資源共同投入的科研投資體制中，如何正確協調公私之間的關系，有效發揮二者之間的互補功能，是各國都面臨的難題。特別是知識產權制度將私人產權制度引入研究成果后，如何界定公益性科研成果的知識產權，面臨著公平與效率的二難選擇。如果完全否認公共投資科研成果的私有知識產權，結果會使這些研究的承擔單位因缺乏積極性而導致創新效率低下和成果轉化受阻；相反如果將公共投資科研成果的知識產權完全賦予給完成這些研究的承擔單位或個人，又可能會導致公益性科研偏離其服務于全社會的目的，并且公共研究成果直接進入市場導致的不公平競爭會挫傷社會資源投入研發創新的積極性，使得公共資源投入對社會科技資源投入產生擠出效益。

美國經驗

為合理協調兩者的關系，美國對公共投資科技成果的知識產權界定經歷了從模糊（1963年以前）到政府主導（1963年至70年代末）再到項目承擔單位主導（1980年實施“Bayh-Dole法案”以后）的不同發展階段。

2007年12月29日修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》第二十條規定，“利用財政性資金設立的科學技術基金項目或者科學技術計劃項目所形成的發明專利權、計算機軟件著作權、集成電路布圖設計專有權和植物新品種權，除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的外，授權項目承擔者依法取得。”我國關于財政性投資科研成果的知識產權制度基本借鑒的是美國1980年實施的“Bayh-Dole法”的基本做法，建立了以項目承擔單位為主導的權屬制度。但是在制度運行機制設計上，我國卻缺乏完備系統的制度安排。

首先，美國建立了比較完善的公共資源投入規范，對公益性科研機構、公益性科研項目都有明確的范圍界定，一般不得將公共財政資源直接投入非公益性的商業盈利領域。目前，我國公共財政資源在農業科研領域的投入存在定位不明確、范圍太大、結構也不合理的問題，有相當部分公共財政資源直接投入的是贏利性商業領域。在我國國內品種權授權量中，主要利用公共財政資源的教學科研單位占63.62%，國內企業只占32.02%；國內授權的農業發明專利中，教學科研單位占45.36%，個人和企業分別占24.96%和20.88%；在農業生物技術領域，教學科研單位的擁有量占67.45%。農業科技創新主要依賴于公共投資，表明我國農業公共投資對社會資源投入的波及帶動效應有限，公共資源使用效率不高。

其次，美國規定對政府撥款項目在政府資助項目中確認一項發明產生時，應及時向所在單位有關管理部門報告，該單位應在兩個月內向相關的政府資助機構報告。項目承擔單位在向政府資助機構提出書面報告兩年內，有權選擇是否以自己的名義申請知識產權，當項目承擔單位不申請知識產權保護時，規定了由政府資助機構申請知識產權保護或者決定公開研究成果的補救措施。目前我國的政府資助機構基本是只管立項分錢和結題交賬了事，并沒有對項目承擔單位的知識產權保護進行監督或采取補救保護的義務規定。研究成果被科研人員隨意披露發表論文的現象非常普遍。一些農業知識產權申請主要是為了應付政府資助機構的結題驗收，只圖數量，不管質量。

第三，在美國，除了對政府撥款項目（完成單位與撥款機構沒有隸屬關系）的項目承擔單位可以以自己的名義申請并獲得政府資助項目研究成果的知識產權保護外，對政府所有并直接管理的研究機構所完成的發明，則有由政府機構以自己的名義申請并擁有知識產權。例如在農業生物技術領域，美國企業、大學和科研機構、政府（以美國農業部的名義申請）擁有的專利分別占39%、21%和4%。而我國對涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益的科研成果，并沒有明確申請知識產權保護的主體，不存在對重要科技成果知識產權的國家所有權，使政府在調控知識產權這一戰略性資源時缺乏基本的產權制度保障。

第四，“Bayh-Dole法”規定公益性研發成果之商品必須優先在美國境內生產、制造。成果轉讓違反了美國工業界優先受讓的原則的，美國政府可以行使介入權加以制止。而我國對公益性研究成果的向外轉讓采取的是國家鼓勵首先在境內使用的彈性規定，并沒有禁止性規定。實際中導致了我國許多由公共財政資源支持的重點核心技術成果流失，有些甚至成為國外公司反制我國農業產業發展的武器，甚至成為我國糧食安全保障的潛在威脅。

對策和建議

2014年中央一號文件提出，明晰和保護財政資助科研成果產權，創新成果轉化機制，發展農業科技成果托管中心和交易市場。這切中了目前農業科技資源配置和成果轉化中存在的問題要害，但是要明晰財政資助科研成果產權又不是僅靠農業領域的改革就能實現的，急需加強頂層設計，完善財政性科技資源投入和產出的全稱管理制度，健全知識財富產權制度，才能有效避免財政性科技投入對社會性資源投入的“擠出效應”，充分發揮市場配置科技資源的決定性作用，廣泛動員社會資源參與農業科技創新。

首先，明晰公益性科研的范圍，從承擔單位性質和科研活動性質嚴格界定公共財政資源投入標準和對象，除政府購買服務外，杜絕公共財政科研資金直接向盈利性商業開發活動和商業盈利性領域投入，避免科研資源配置中的尋租行為和成果處置中的不公平競爭對社會資源投入科技領域形成的“擠出效應”，讓企業真正成為科技創新的投入主體、責任主體和受益主體。

其次，理順國家、項目（課題）承擔單位之間的產權關系。改革目前一刀切式的產權安排，根據不同單位和研究活動性質設置更加精細的成果產權制度。一是對利用公共財政資金研發的涉及保障糧食安全、整體利益和全局利益的重大成果，根據財政資金來源，建立國家或者各級地方政府所有的公共知識產權，通過招投標等方式進行公開、合理化配置，將公益性科研成果從項目承擔單位和科研人員的局部利益和個別利益束縛中釋放出來，強化政府對公益性農業科研成果配置和轉化運用的調控職能，彌補市場機制的不足，保證其支撐農業科技發展的公平性和政策導向性，最大限度的服務于社會公共利益；二是對利用社會資源研發的涉及保障糧食安全、整體利益和全局利益的重大成果，采取后補助收購等多種方式收歸國家或者各級地方政府所有，并按照公共知識產權方式配置轉化，在保障完成單位和科研人員利益的同時，充分發揮其公益性功能；三是對利用公共財政資金研發的其他不涉及重大公共利益的成果，由項目完成單位申請取得知識產權，并通過知識產權市場，自主轉讓交易，充分發揮市場機制配置科技資源的決定作用。

第三，建立規范有序的知識產權交易市場。通過公開、公正和充分的市場競爭，挖掘科技成果的最大價值，實現科技資源的最優配置。同時，通過建立科學合理的交易規則，建立公共財政資金資助的科研成果進入市場的有效機制，防止通過私下交易、惡意殺價競爭等擾亂正常科技成果市場秩序，充分調動企業參與科技成果創造的積極性。而且，通過規范有序的知識產權市場處置公共財政資金資助的科研成果，接受社會監督，保障財政性公共科技資源配置和處置在陽光下運行。

第四，加快建立農業遺傳資源、育種材料身份登記制度，明確歸屬管理，健全利益分配機制，在不同研究主體之間推動實施標準化的“材料轉移合同”，保障權利人的合法權益，促進公益性育種資源的有效流轉，和上中下游的分工合作。