論清末新政中趙炳麟的內閣官制改良思想

袁棟梁

（寧夏大學 人文學院，寧夏 銀川 750021）

一、趙炳麟生平簡介

趙炳麟（1873—1927），字竺垣，中年號養真子，晚年號清空居士，又號柏巖，今廣西全州縣邵水鎮樂家園人。趙炳麟出身官宦之家，年少時，就開始接受中國傳統的文化教育，加之其自幼聰慧“讀書能記誦，下筆稱奇侅。十一至湘西，屬對驚羅陔”[1]231。15歲中秀才，18歲中舉人，22歲中進士。因“策論熟嫻如掌故”被光緒帝破格由三甲提到二甲，直接進入翰林院任職。任職期間，博覽中外群書，并研習中西政治，為后來從事政治活動，奠定了深厚的思想基礎。

甲午戰敗，中日《馬關條約》的簽訂，刺激了當時包括趙炳麟在內的眾多知識分子。同年（1895年），趙炳麟毅然參加了康有為領導的“公車上書”運動。三年后 （1898年），他又參與了維新派領導的保國會。庚子年間的八國聯軍入侵，讓時任京官的趙炳麟目睹了這段國恥。從此，他堅定了自己的政治改革思想。1905年，趙炳麟被任命為御史。此時正值清末改革期間，他多次上書政府，陳述自己的政治改革措施。對于當朝的權貴，他也表現出了一名御史該有的“直言不諱”的作風。1908年上《劾袁世凱疏》揭露了袁世凱的狼子野心，甚至不惜提出去袁以絕后患的作法。1910年他又歷數了慶親王奕劻十二大罪狀，因此，他也獲得了“鐵面御史”的稱號。民國成立后，趙炳麟拋棄了狹隘的“忠君”思想，出任山西實業廳廳長。他以實業救國的原則，進行了諸如開發金礦、銀礦，植樹造林等一系列的實業活動來為人民謀福利。1925年，因病回北京，兩年后病逝。

二、趙炳麟改革思想的形成

趙炳麟政治改革思想的形成首先與當時的維新派有很大的關系。1894—1898年，康有為兩次來廣西講學。他通過講學，宣傳了自己的政治思想，使得廣西人們“聞康有為到局部講學，輸入新知識，新文化，桂區風氣，聞訊欣慰”[2]14。康有為在廣西講學期間得到了唐景崧、岑春煊等人的大力支持，而這些人又都與趙炳麟有過交往，因而，趙炳麟的改革思想深受康有為等維新派人士的影響。

趙炳麟最早參與中國的政治活動，可以追溯到1895年。當時帝國主義加緊對中國侵略，他們強占租界，劃分勢力范圍，掀起了瓜分中國的狂潮，民族危機空前嚴重。1895年春，正值中日兩國訂立《馬關條約》。消息傳來，舉國震驚，輿論沸騰。在京參加會試的舉人在康有為、梁啟超的帶動下，召集了18省舉人在松筠庵舉行集會。會上，康有為懷著滿腔熱血起草了一份內容為“為安天下大計，乞下明召，行大賞罰，遷都練兵，變通新法，以塞和款而拒外夷，保疆土而延國命”[3]402的萬言書，即“公車上書”。此時，正在京參加會試的趙炳麟也積極參與了這項活動。他在《光緒大事匯鑒·中日之役》中記載了該項活動“和約成，內外褚臣諫止，下至會試公車皆聯名痛哭陳書，謂賠款不可許，土地不可割”[4]203。

1898年4月，趙炳麟參加了維新派組織的保國會運動。9月，“戊戌變法”失敗后，趙炳麟滿懷悲憤在《瀛臺恨》中抒發“愛國熱心成小夢，維新大業托空言。不堪月落西鐘下，望斷觚棱有杜根”[5]13。

其次，在趙炳麟任職翰林院的十年里（1895—1905），他不僅博覽群書，而且還潛心鉆研當朝政治得失。尤為注意的是，他特別關注西方立憲國的經驗，以此來分析朝政。《讀西史偶詠》13首詩就是趙炳麟介紹西方的經典代表。在《共和政治萬歲》中，作者熱情稱頌共和“西史所大書，共和政萬歲。觀其立法權，無非代議制。賢士定政策，決于相與帝。法律所實行，包含有二義。其一曰權限，其一曰保衛。暴君與暴民，兩兩防流弊，義務與責任，井井有分際，上下同一心，斯為治平世”[6]89。在《重商主義》開篇提到“先民最謬言，商人為末務。壟斷即賤夫，鄙之勿保護。豈知土貨銷，農產自流布。商之與農工，一脈相貫注”[7]88。在這首詩中作者批判了中國傳統的 “重農抑商”政策，提出了工商與農業是一體的，即“工商皆本”思想。此外，作者還在作品中介紹了西方的議會、民族主義、立法權等新事物，并且都給予了高度贊賞。這都體現了趙炳麟與時俱進的精神。

三、清末新政時期趙炳麟的改革思想

歷史進入到20世紀以后，清政府無法應付當時各種社會危機。財政虧空，吏治腐敗，政治混亂等，都促使清廷不得不實行變法來維護自身統治。1901年1月20日，西太后以光緒帝的名義在西安頒布了“預約變法”的上諭，揭開了清政府改革的序幕。

責任內閣，是清末立憲官制改革中最重要的問題。朝廷內外無論是在野的還是當朝的各立憲大臣，他們一致上書請求建立內閣官制。按照西方立憲國“責任內閣者，合首相及各部之國務大臣組織一合議制之政府，代君主而負責任者也”[8]368。然而，與大多數官員主張建立責任內閣制不同的是，趙炳麟卻一反常態堅決反對建立責任內閣制。這多少與曾經積極參與過“戊戌變法”的他在思想上南轅北轍。究竟是何種因素讓他這樣呢？

趙炳麟認為：在中國現有的條件下，設立內閣制度“是流弊必至陵君”。在他看來若要實行內閣則“一切大權皆授諸二三大臣之手。內而各部，外而諸省，皆二三大臣之黨羽布置要區”[8]124，其結果容易導致“內外皆知有二三大臣，不知有天子。雖曰二三大臣之進退操于君主，而黨羽既成，根柢深固，天子號令不出一城，雖欲進退之，烏從下手，是流弊必至陵君”[8]124。

趙炳麟深受西方民主政治的影響，他明白單純設立內閣官制，倘若不增加內閣監督機關，則內閣的權力無疑是巨大的，顯然不符合西方立憲國的要求。西方的憲政是“限制政府（當然也是規范，憲法上規范）尤其是國家最高領導人的權力。立法，行政，司法三權分立，互相制約，但又權責明確，不給任何人，組織或團體留下獨裁和壓制人民自由的空間。”[9]3

此外，趙炳麟反對朝廷先立內閣的另一個因素是防止袁世凱組閣執政。“竊聞朝廷納直隸總督臣袁世凱之情，建立政府，組織內閣。臣素持議院與內閣同時成立之說，蓋以議院可監督，內閣負責任，二者并立，方免偏重”[8]511。這分明是趙炳麟將斗爭矛頭直接指向袁世凱。經過“百日維新”的失敗，趙炳麟深刻了解到了袁世凱的為人，加之，以袁世凱為首的北洋系勢力逐漸擴大，更引起了他的擔憂。1908年《劾袁世凱疏》與1909年《密陳管見疏》，在這兩疏中，趙炳麟看出袁世凱培植私黨，暗藏禍心，主張殺袁以絕后患。恰巧載灃上臺后，也正要除掉袁世凱。載灃在征求張之洞的意見后，一旦嚴懲，恐他生變，遂將袁世凱開回原籍。

事實上，趙炳麟并不是不希望在中國建立內閣官制，只不過關于如何建立內閣制，他有著自己的一套思路。

第一，政權兵權不可混合。“內閣總理大臣權勢極重，君民得恃以施其責任之實力者，惟總理大臣不掌海陸軍而已。”[8]512趙炳麟作為一名受過傳統封建教育的士大夫，他知道以相權兼兵權的結果是君權旁落，朝綱不振，人民反受其害。他結合中國歷史評價“王莽以大司馬而兼政，曹操以丞相而專兵，則漢絕于魏”[8]512，因此，他旁探西方列邦制度提出“凡為內閣總理大臣者，不得兼海陸軍與參謀本部之任，永著為例，俾大臣得專心輔弼，而君民得實施監督”[8]512。

第二，將資政院改造為議會。清政府在1906年官制改革時，提出建立資政院官制草案。政府設立資政院的意圖是“立憲政體取決于公論”，這讓大部分官員看到資政院能夠發揮議院的功效。以趙炳麟為首的立憲派期待，資政院與政府官制相分離，切忌被政府所兼并。就資政院與政府的關系上可以歸納為“凡院中所陳，得過半人數同意之決定者，政府不得拒絕，政府如違法失政，得院中人數過半同意之彈劾者，必付行政裁判官評議，其重大者，政府不得居其位，彼此相維，躋于完善”[8]512。趙炳麟是想把資政院作為對政府的監督機關，故資政院必須先內閣而建立，使政府在憲政的正常軌道上運行。

第三，審計院與行政裁判院同時設立。審計員的作用是“檢查歲用”。眾所周知，清末財政危機日益嚴重，政府為了籌集資金，不得不通過增加鹽價，興房稅，改稅契等方式“凡此者皆取之于民者也”，如此下去“數年之后，四海困窮，弱者轉于溝壑，強者流為盜賊”[10]28。政府所籌到的資金有多少用于實處，很難去核查，于是惟有對政府財政權給予有效的監督，才能防止資金濫用。趙炳麟指出“審計院不立，則行政官之歲入、歲出，借貸國債，皆無從過問，而財政上之責任弛矣”[8]513。

清末司法體制混亂，司法官員不是身兼別的官職，就是其他官員身兼司法部員，沒有專職司法審判員，其結果導致司法部員權限不明，管轄不一。奕劻也承認“以行政官而兼有立法權，則必有籍行政之名義，創為不平之法律，而未協輿情。以行政官而兼有司法權，則必有徇平時之愛憎，變更一定之法律，以意為出入。以司法官而兼有立法權，則必有謀聽斷之便利，制為嚴峻之法律，以肆行武健。而法律寢失其本意，舉人民之權利生命，遂妨害于無形。此權限不分，責成之不能定者一也”[8]463。

基于此原因，趙炳麟將司法部門作為防止政府違法亂紀的關鍵，即以司法機關來監督行政機關。他主張設立行政裁判所，“行政裁判院不立，則行政官之畸重畸輕，違背憲法，皆無人評定，而法律上之責任弛矣。欲行責任制度，必立監督機關”[8]513。

第四，內閣大臣確定執政年限。政府執政人員統一規定執政年限是歐美立憲政治國的一種普遍現象，誠然，在專制統治下的中國，該提議就連許多立憲派都未敢直接提議，不得不說趙炳麟“一身是膽”。趙炳麟從西方政體得出“內閣大臣權勢既重，責任又嚴，任期過久，恐其有專橫之憂，且精神亦或不濟，任限過暫，不能（見）措施之效，且政本亦多動搖，應酌定任限”[8]513。那么，如何以權限規定內閣制呢？趙炳麟建議：內閣正副大臣均以三年為一任，政績卓越者，可以連任，但最長任期不得超過三屆，一旦發現任期內出現執政問題，則根據法律依法治罪。

四、結論

一言以蔽之，趙炳麟并非不贊成內閣官制，而是反對沒有機關監督的內閣政府。他認為西方立憲國“君主所以鞏固其權力者，在以下議院以監督其行政諸臣，故政府權雖重，而軍政議院不承認，政府無從逞其強權，雖有梟雄不敢上陵君而下虐民者，群策群力有以制之”[8]124。所以實行國會制度下的責任政府，則為以趙炳麟在內的廣大立憲官僚的一致要求。“曷為謂之國民的政府？即對于國民而負責任之政府是也。國民則夥矣，政府安能一一對之而負責任？曰：對于國民所選舉之國會而負責任，是即對于國民而負責任也。故無國會之國，則責任政府終古不成立；責任政府不成立，則政體終古不脫于專制”[11]111

總之，他秉著要建立內閣官制，必須要先健全下議院為主的監督機關的原則，否則“倘各種監督機關豫先設立，驟見此無限制之政府，臣恐大權久假不歸，君上將擁虛位，議院無期成立，小民莫可誰何，顛覆之憂將在眉睫，此非故朝廷之福，又豈政府諸大臣之福哉”[8]513。

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[1]劉深.趙柏巖詩集校注[D].《潛并廬詩存初續》卷一《五十一歲初度偶賦》.南寧：廣西大學，2004﹒

[2]李娜.晚清廣西士人趙炳麟研究[D].桂林：廣西師范大學，2012﹒

[3]楊松，鄧力群 ，榮夢源[M].香港：三聯書店香港分店出版，1979﹒

[4][清]趙炳麟.趙柏巖集（上）.中日之役[M].南寧：廣西人民出版社，2001.

[5]劉深.趙柏巖詩集校注[D].《柏巖詩存》卷一《瀛臺恨》﹒南寧：廣西大學，2004﹒

[6]劉深.趙柏巖詩集校注[D].《柏巖詩存》卷三《共和政治萬歲》﹒南寧：廣西大學，2004.

[7]劉深.趙柏巖詩集校注[D].《柏巖詩存》卷三《重商主義》.南寧：廣西大學，2004.

[8]故宮博物館明清檔案部.清末籌備立憲檔案史料（上）[Z].北京：中華書局，1979.

[9]遲云飛.清末預備立憲研究[M].北京：中國社會科學出版社，2013.

[10]孫改霞.趙柏巖文集校注[D].《柏巖文存》卷一《防亂論》.南寧：廣西大學，2004.

[11]中國史學會.中國近代史資料叢刊：辛亥革命：四[M].上海人民出版社，1957.