城鄉統籌背景下的村鎮建設管理
——對國外先進經驗的借鑒

陳璐

（揚州大學法學院，江蘇 揚州 225009）

城鄉統籌背景下的村鎮建設管理
——對國外先進經驗的借鑒

陳璐

（揚州大學法學院，江蘇 揚州 225009）

我國的村鎮建設管理存在著很多不足之處，學習和借鑒發達國家的村鎮建設管理經驗將有利于我國村鎮建設管理的成功。論文主要介紹了國外村鎮建設的成功經驗，并結合我國實際情況，提出了完善我國村鎮建設管理的建議。

城鄉統籌；村鎮建設管理；村鎮規劃

一、城鄉統籌與村鎮建設管理的關系

統籌城鄉發展就是要徹底打破城鄉二元結構，形成城鄉互動共進、融合發展的格局。村鎮是我國社會的重要組成元素，決定著我國實現現代化目標的成敗。在城鄉統籌背景下，搞好村鎮建設管理，有利于消除城鄉二元結構，促進城鄉統籌、區域協調和可持續發展，切實解決三農問題。

城鄉統籌發展與村鎮建設既是理論與實踐的關系，又是作用與反作用的關系。城鄉統籌發展是村鎮建設的理論指導，村鎮建設是城鄉統籌發展的具體實踐和集中體現。村鎮建設管理必須在城鄉統籌的理論指導下籌劃和實施，它的實施效果也檢驗著城鄉統籌的貫徹力度。另外，城鄉統籌發展的前提保證了村鎮建設管理的目標與方向，村鎮建設管理的合理性又影響著城鄉統籌的質量。村鎮建設管理可以借鑒城市建設的成功經驗與教訓，共同開創城鄉一體化、共同繁榮、全面協調的美好局面。如果村鎮的建設管理不到位，勢必會嚴重影響到城鄉統籌的總體進程，對城鄉統籌起著反效果。

二、各國村鎮建設管理的成功經驗

很多發達國家的村鎮建設管理經歷了較長時間，在村鎮建設方面的規劃理論及實踐比較成熟。但是，不同國家村鎮建設管理的道路并不是完全一致的。

（一）英國

英國有一套完善的城鄉規劃法規體系，指引著村鎮建設管理的進程。在城鄉統籌的背景下建設和管理村鎮，首要前提就是完善城鄉規劃法規體系，以便指導村鎮建設管理，實現村鎮與城市的協調、共同發展。英國的城鄉規劃法具有綱領性和原則性的特征，實施細則是由規劃主管部門所制定的各項從屬法規，特定的規劃議題則以專項法為依據，從而使規劃主干法具有普遍的適用性和相對的穩定性。隨著社會、經濟、文化的不斷發展，英國政府也不斷修改和完善城鄉規劃法。英國既有城鄉規劃法這樣綱領性的法律文件，又有各類規則和條例的解釋性法律文件，還有大量的補充性的政府文件，比如各類通告和政策指導書。同時，地方政府通過地方議會還不定期地發布地方的規劃法規和規章，涵蓋面非常廣泛，包括市鎮中心、農村地區、住房、廢物管理、交通、污染控制等各個方面。

（二）美國

在美國，公眾參與已形成一套完善的制度。美國各級政府都很重視社會公眾對村鎮開發項目的意見，并鼓勵當地村鎮居民積極參與建設管理的全過程。政府相關負責人員與當地村鎮的居民共同召開聽證會、論證會等，共同討論村鎮規劃，過程中可對規劃的各個環節進行辯論。在規劃實施階段，雇傭公眾到村鎮的官方機構中工作，通過公眾培訓等多種教育方式使公眾獲得訓練，讓他們更好地參與進去。同時，建立規劃咨詢中心和電話熱線，中心的全體職員負責回答問題和提供發展項目的信息。通過加強村鎮建設管理工作的公眾參與，美國村鎮的民主化程度加強，社會各種矛盾也更加容易得到緩解。同時，村鎮居民在建設管理工作中更加團結，有了更強的責任感與凝聚力。另外，政府通過與大眾的交流，不僅使公眾得到了快捷、高效的服務，也提高了行政效率。

（三）日本

日本政府非常重視村鎮建設，在資金、政策、技術上都給予強有力的支持。日本政府在資金、政策、技術上的大力支持，為村鎮建設指明了方向。村鎮建設工程投資費用以及編制村鎮規劃的經費一半由中央政府承擔，其余由各級政府分擔。另外，村鎮當地政府所負擔的建設管理費用，也可以通過國庫撥款和發行地方債券來籌集。同時，提供多種優惠政策來調動各級政府和村鎮居民的積極性。日本在進入城市化中后期，則通過中央政府和地方政府財政撥款、貸款等形式，加強農村地區的交通、通信、衛生、教育、文化設施的建設，大力提高農村的福利水平，對山區農民實行直接補助。這使地方政府和人民群眾全力以赴投入到村鎮改革中來，也使得日本的村鎮建設管理在短時間內就收到了很大成效。

（四）德國

為改造村鎮居住環境，提高生活質量，德國在村鎮的建設管理中優先考慮基礎設施和社會服務設施的建設管理。對于基礎設施、公用建筑以及住宅等建設項目，國家和地方政府各自補貼總投資的35%，剩余的30%由農民個人負擔，充裕的財政支持、雄厚的工業基礎以及世界領先的高新技術為德國的村鎮建設提供了良好的基礎條件。因此，哪怕是德國最小的村鎮都能具備大城市所具備的一切設施，真正地為村鎮居民提供一個美好舒適的生活環境。另外，德國在村鎮建設管理中，與環境保護有關的法律規定制約著村鎮建設管理的全過程，絕對不會為開發建設某個項目而破壞環境。

三、我國城鄉統籌中村鎮建設管理的不足與完善建議

（一）我國城鄉規劃法存在缺陷，必須建立完善的城鄉規劃法規體系

在我國城鄉統籌背景下村鎮建設管理中，《城鄉規劃法》具有核心地位和作用，但目前存在著很多缺陷。首先，《城鄉規劃法》在條文表述中使用不同詞匯表述同一概念，有的地方甚至存在語法錯誤。其次，我國的城鄉規劃法規體系從整體上而言，對相關重要概念的定義不夠明確，與公益性有關的法律規定仍只能定位在抽象規定的層面。最后，對村鎮規劃區內違法建設的法律責任的界定條款，沒有根據不同情況而規定不同的法律責任。

因此，我們要在已經初步建立框架的《城鄉規劃法》基礎之上，不斷修訂相關內容和條款，充實新內容，與時俱進，使其對我國城鄉統籌中的法治建設起到引導作用。首先，適時修訂《城鄉規劃法》。一要完善《城鄉規劃法》的程序性規定，增加正當程序的內容。二要努力推動其與相關規劃的統一。其次制定相應的配套法規。我國城鄉法律體系尚處于建設時期，《城鄉規劃法》是其中最主要的法律，仍需要進一步的法律解釋和配套法律的豐富完善，這樣才能保障《城鄉規劃法》的執行力，真正發揮城鄉統籌的法律作用。

（二）村鎮居民建設和管理村鎮的積極性不高，必須加強公眾參與的力度和深度

目前，我國村鎮居民難以主動發起參與規劃、建設，且村鎮居民的意見得不到重視與采納，因此公眾積極性不高。并且，我國公眾參與的形式十分單一，在村鎮規劃編制階段、決策階段，公眾參與未能發揮作用。

因此，一方面要豐富公眾參與的主體與形式。建立代表不同社會階層、多視角的村鎮規劃公眾參與機構，加強交流，并綜合運用多種媒介，拓寬村鎮居民參與村鎮建設管理的渠道，使村鎮民眾能夠真正地參與到村鎮建設管理中來。另一方面，規劃各個環節都應當有公眾的參與。在前期調研階段，可以通過調查問卷、座談會等收集公眾意見，確定規劃的原則和目標。在方案修改過程中，要注意根據民意調查公眾的滿意程度，適時修改方案。在修改方案的公示階段，可以通過路演、展覽等活動向公眾告知并征集意見。只有每個過程都能加強公眾參與的力度和深度，公眾利益才能得到最大體現，城鄉統籌中的村鎮建設管理才具有實際意義。

(三)地方政府對村鎮建設的重視不夠，必須提高認識，調整政策，加大資金投入

我國建設村鎮的主要責任是在各級政府。近年來，一些地方政府領導為了追求短期效益，而忽視對村鎮的建設管理，往往存在著重城市輕村鎮的思想，認為村鎮數量龐大且相對分散，建設村鎮將難出成效與政績，畏難情緒比較突出，從而在任期內主要致力于見效快的政績工程、形象工程等。同時，在具體工作中缺乏長遠考慮，計劃性不強，工作重點不突出，嚴重影響了村鎮經濟社會的進一步發展。因此，我們必須做到以下兩個方面：

首先，各級政府必須充分認識搞好村鎮建設的重要意義，把村鎮建設管理放到與城市建設同等重要的地位，把村鎮建設管理列入議事日程，著重從消除城鄉二元結構，解決“三農”問題，加快城鎮化進程等方面進行。同時，加大對村鎮建設管理法治化道路的宣傳力度，形成全社會重視村鎮建設管理的良好氛圍。

其次，加速村鎮建設管理過程中的資金支撐作用。無論是促進村鎮經濟發展和居民生活改善的基礎設施建設，還是村鎮精神文明建設，都需要有投資作為保障。統籌協調省級各有關部門的村鎮建設資金，充分發揮資金作用，加快村鎮建設管理。

（四）村鎮基礎設施落后，環境污染嚴重，必須完善基礎設施，改善生態環境

我國政府投入城鄉建設的資金嚴重不足，且多用于城市建設，村鎮建設基礎設施普遍落后，阻礙了村鎮經濟社會的發展。多年來，村鎮的交通條件普遍較差，道路質量不高，缺乏最基本的文化娛樂設施，村鎮居民的生活條件仍然比較差。同時，基礎設施建成后管理不當，目前村鎮一些公共基礎設施建好后尚未達到使用壽命就又報廢了。另外，村鎮環境遭受嚴重破壞，環衛設施簡陋，排水設施建設滯后，垃圾雜物亂堆亂放，電力電訊線路亂拉等，“臟、亂、差”現象比較普遍。

村鎮基礎設施與環境是村鎮生存和發展的必備因素，只有加快村鎮基礎設建設，改善村鎮生態環境，提高居民生活質量水平，才能真正縮小城鄉差距，促進城鄉二元結構融合。第一，各級財政要加大扶持力度，增加村鎮資金投入，整合相關資源，推進基礎設施建設，采用先進設備技術，推動城鄉基礎設施一體化建設，逐步縮小城鄉差距，將村鎮建設向更深入、更具體、更完善的方向推進。第二，加強對基礎設施的管理。把對基礎設施的管護放在與建設同等重要的位置，切實解決農村基礎設施長期存在的“有人建、有人用、無人管”的問題，充分發揮基礎設施的使用效益。

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F29

A

1673-0046（2014）1-0018-02

“江蘇省普通高校研究生科研創新計劃項目”2012年項目“我國城鄉統籌中的村鎮法治化研究”（編號：CXLX12_0895）