試論進一步明確政府在民族地區學校教育發展中的責任

黃 勝

（ 黔南民族師范學院 教育科學系，貴州 都勻 558000 ）

【教育與教學研究】

試論進一步明確政府在民族地區學校教育發展中的責任

黃 勝

（ 黔南民族師范學院 教育科學系，貴州 都勻 558000 ）

政府的教育責任邊界設定不明確與落實不到位，是導致歷史上民族地區教育投入不足、發展落后的一個重要原因，因此需要進一步明確政府的教育責任。民族地區學校教育發展中應該明確的政府責任：保障民族地區學校教育資源分配的公正，保證民族地區教育投入穩定增長滿足教育發展的需要，確保民族地區教育政策科學、民主與持續穩定。

政府責任； 民族地區； 教育發展

教育在現代社會中的基礎性作用越來越明顯，教育的公益性、公共性使政府在舉辦教育中具有不可推卸、不可替代的責任。中華人民共和國憲法規定：“國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平?！币獙崿F民族地區學校教育的持續、快速、健康發展和滿足當地人生存和發展需要，要提升當地人生存和發展的生命質量，要促進社會和諧與全面進步，研究者認為需要進一步明確政府在民族地區學校教育發展中的責任。這是因為教育作為一種公共資源，政府是最大的提供者。從以瑤山為代表的民族地區學校教育變遷歷程來看，政府是當地學校教育變遷和發展的主導力量。什么時候政府責任落實到位，什么時候民族地區學校教育就有相對較好的發展。但是，政府如何提供教育公共資源呢？政府有什么具體的學校教育責任？這就牽涉到政府的教育職能與責任邊界問題。

政府職能與責任邊界的設定與落實是政府行政中需要研究的一個重要內容?！恫既R克維爾政治學百科全書》認為，政府責任“最通常、最直接的含義是指某個特定的職位或機構相連的職責”，“意味著那些公職人員因自己所擔任的職務而必須履行一定的工作和職能。責任通常亦意味著那些公職人員應當向其他人員或機構承擔履行一定職責的責任或義務，這些人可以要求他們做出解釋。而這些人自己又要向另外的人或人們負責”[1]701-702。我國學者張成福的觀點與此相似，他認為：“從最廣意義上來看，政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現公眾的需求和利益……從狹義的角度來看，政府責任意味著政府機關及其工作人員違反法律規定的義務，違法行使職權時，所承擔的否定性的法律后果，即法律責任。”[2]在政府的諸多責任中，發展教育是其中一項基礎的、重要的責任。政府的學校教育責任邊界設定與落實不到位，是導致歷史上中國教育投入不足、發展落后的一個重要原因。

政府的教育責任是政府在依法履行其教育職能時應擔負的職責和義務。在我國，政府在履行其教育責任時經常出現的問題是：政出多門、職能錯位、權責不一，教育責任主體不清；教育責任受體缺位，或無法問責，或教育問責意識不強；評價機制不健全，教育責任標準主觀化；道德責任制度建設滯后，道德責任體系有待完善；等等。在我國民族地區學校教育發展中，政府的教育責任同樣存在上述問題，有的問題更為突出。我國國情決定了民族地區教育在全國教育事業中占有很大的比重，是全國教育工作的重點，同時也是難點和熱點。民族地區教育發展，在很大程度上影響和制約著民族地區經濟社會發展的進程，民族地區的經濟社會發展又直接關系到我國的整體繁榮富強和安全穩定，可以說民族地區“穩”國家才能穩，民族地區“富”國家才算富。因此，發展民族地區的教育，促進各民族共同繁榮進步、維護民族團結，是一項長期而艱巨的歷史任務?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出：“加快民族教育事業發展，對于推動少數民族和民族地區經濟社會發展，促進各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展，具有重大而深遠的意義。要加強對民族教育工作的領導，全面貫徹黨的民族政策，切實解決少數民族和民族地區教育事業發展面臨的特殊困難和突出問題。”可以說，政府在民族地區的學校教育責任承擔上比其他地區的更多、更重，因此需要從以下三個方面進一步明確政府的教育責任。

一、民族地區學校教育資源分配公正的責任

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出：“公共教育資源要向民族地區傾斜。中央和地方政府要進一步加大對民族教育支持力度?！币虼?，政府在教育政策的制定和安排上，要使教育公共資源的配置盡可能公平、合理，縮小區域之間的不合理差距，使經濟社會發展成果盡可能地惠及到全體人民。這就要求政府一方面要注重結果公平，通過完善公共教育財政制度和社會保障制度等一系列與民生問題密切相關的社會制度，引導和調控社會資源向最有利于民族地區教育發展的方向配置。另一方面要注重教育過程公平，保證教育機會平等，為民族地區公民提供達到自我設定的生活目標以及掌握自己命運的同等機會。如約翰·羅爾斯（John Bordley Rawls）所說，“公平機會原則的作用是要保證合作體系作為一種純粹的程序正義……除非它被滿足，分配的正義就無從談起，即使在一個有限的范圍內。”[3]89

我國已在全社會先農村后城市免除義務教育階段的教育費和書本費，部分地實現了教育資源分配的公正。但這還遠遠不夠，民族地區與發達地區相比，在教學條件和教學質量方面還有很大的差距，尤其是集中地體現在不能平等地享受到同等教育標準的義務教育，區域間、學校間教育水平和教育資源情況差別很大。貴州瑤山地區的學校教育發展歷史也表明，國家關注、加大對民族地區教育資源的分配力度是促進民族地區學校教育發展的必要條件。政府有責任制定合適的政策和標準，使民族地區和其他地區的教學條件、師資力量和教學質量保持在同等水平上。同時，政府有責任在民族地區營造好的投資環境，鼓勵社會資金向民族地區教育投資，加快民族地區學校教育的發展步伐。

二、民族地區教育投入穩定增長滿足發展需要的責任

貴州瑤山、麻山等民族地區的學校教育發展歷史及事實說明，民族地區學校教育發展的最大困難是教育投入嚴重不足。根據《教育部 國家統計局 財政部關于2008年全國教育經費執行情況統計公告》，2008年全國國內生產總值（GDP）為300670億元，國家財政性教育經費占國內生產總值比例為3.33%。根據《教育部 國家統計局 財政部關于2009年全國教育經費執行情況統計公告》，2009年全國國內生產總值（GDP）為340507億元，國家財政性教育經費占GDP的比例為3.59%。2008年、2009年國家財政性教育經費占GDP的比例都沒有達到4%的目標。民族地區教育的總體投入更不盡如意，根據《教育部 國家統計局 財政部關于2009年全國教育經費執行情況統計公告》得知，2009年預算內教育經費占財政支出比例較2008年減少較多的省份多為少數民族聚居較多的省份，如廣西壯族自治區2009年較2008年減少1.55%，貴州省減少2.13%，甘肅省減少1.30%，寧夏回族自治區減少1.91%。因此，總體經費投入嚴重不足是制約民族地區教育發展的一大重要因素。

雖然“兩免一補”政策的實施在一定程度上緩解了民族地區教育投入不足的問題，但是在實施“兩免一補”政策的過程中存在新的突出問題：

（一）地方政府財力匱乏，配套資金難以到位

根據“兩免一補”政策的規定，中央發放免費教科書，地方政府分擔免除雜費和補助寄宿生生活費的責任。然而，在我國西部大部分民族地區、農村地區，農村貧困家庭比例較大，貧困學生的比例較高，這些經濟基礎相對薄弱、財力相對有限的地方要承擔相對較多的財政補助，在實際運行中一些地區的“兩免一補”配套資金難以足額、準時到位。

（二）實際發放的資金有限，不能解決貧困生上學難的問題

“兩免一補”政策資助的對象人數是根據上級下達指標，然后由地方教育部門按比例分配到學校，學校再組成調查小組深入各個家庭進行實地調查。在實際中出現的問題是：資助對象的審核問題多、難度大，容易引起不滿；一些國家級貧困縣如貴州省荔波縣、廣西龍勝縣等地貧困家庭人數眾多，而“兩免一補”人數名額有限，還有相當一部分同樣貧困程度的學生無法享受到“兩免一補”的優惠政策，沒有享受到“兩免一補”政策的貧困生上學難的問題依然存在。

此外，民族地區學校實際獲得的教育預算內經費減少，造成了學校用于教師交流培訓和更新教學儀器設備專項經費的短缺，更使得一些學校沒有經費開展校園文化活動。這些問題會對民族地區學校教育的正常運行和全面實施素質教育產生消極影響。因此，教育經費投入不足是制約民族地區教育發展的關鍵所在。

作為教育公共資源的最大保障者，國家和地方各級政府應當加大對少數民族地區、農村地區經濟建設的投入，加大“兩免一補”政策的投入力度，擴大“兩免一補”政策的覆蓋面，讓更多的貧困生享受到優惠政策能有機會上學。正如國際社會形成的共識一樣，“不應當把私人資金籌措作為一種臨時性措施，因為此種做法有可能導致浪費、不協調或不平等。應由政府當局來對籌資合作伙伴加以組織，同時采取一些必要的糾正措施。首先應防止教育擴大社會的不平等，為此應為處境最不利的居民籌集大量資金，用于采取特殊措施來防止學業失敗，或是為少數民族和偏遠地區的居民提供高質量的教育等，因此，為了確保公正和保持社會的內聚力，公共經費看來是必要的?！盵4]164中央應該按東、中、西不同區域對貧困生寄宿生的“一補”確定一個底線標準；省級政府應該出臺具體的配套實施細則辦法，加大投入；各縣（市）在這個底線標準和實施辦法的基礎上進行操作。

國家還應本著教育公平的原則進一步完善教育財政轉移支付制度。國家應當結合各地資源實際情況，除“一免”外，需要逐步增加教育財政轉移支付資金，對極貧地區貧困寄宿生給予適當的生活補貼；另一方面實行按比例分擔，即按照“省級補助一部分、縣級承擔一部分”的辦法，根據各縣（市）的財力情況和“兩免一補”總額分類進行補助，增加省級財政補助的力度。

三、民族地區教育政策科學、民主與持續穩定的責任

瑤山白褲瑤的學校教育價值取向變遷歷程中出現的問題，在一定程度上反映了中國民族地區學校教育發展中的普遍問題，也在一定程度上反映了中國民族教育政策的發展脈絡。瑤山的學校教育發展歷史說明教育政策的價值導向，教育政策本身的科學性、穩定性對民族地區學校教育的發展起至關重要的影響。

政府應當推進民族地區教育政策的科學化、民主化建設，增強重大民族教育決策的透明度和公眾參與度。在制定民族地區教育政策，尤其是在制定與民眾利益密切相關的民族教育政策的過程中，需要通過各種方式和渠道聽取相關利益群體的意見，尤其是民族地區弱勢群體的意見，并積極采納其中的建設性建議。

民族地區教育政策的制定要體現“人生存與發展的生命質量”這一終極價值。教育本身是一項惠及民生的基礎性事業，教育政策的制定就應考慮全體公民的公共利益，我們的政策目的不是使少數人富有多數人貧窮，也不是使人們物質豐富而精神貧乏，而是要讓多數人富裕、幸福，提升公民的生存質量。正如羅爾斯所說，“如果一個社會的主要制度被安排得能夠達到總計所有屬于它的個人而形成的滿足的最大凈余額，這個社會就是被正確地組織的，因而也是正義的。”[3]22民族地區教育政策的制定更應該體現“人生存與發展的生命質量”的價值導向，在民族地區教育政策的評價上，要消除狹隘的GDP中心主義，可以把更多的、能夠真實反映民族地區民生幸福、生存與發展的生命質量的指標納入考核評價體系。

此外，在確保民族地區教育政策科學、民主的基礎上，需要保持民族地區教育政策的權威性和持續穩定性，加強民族地區教育政策的執行力和公信度，以增強民族地區公民對教育政策的信心和支持力度。

[1] 鄧正來．布萊克維爾政治學百科全書[M]．北京：中國政法大學出版社，2002．

[2] 張成福．責任政府論[J]．中國人民大學學報，2000，（2）．

[3] 羅爾斯．正義論[M]．何懷宏，何包鋼，寥申白，譯．北京：中國社會科學出版社，1988．

[4] 國際21世紀教育委員會．教育——財富蘊藏其中[M]．聯合國教科文組織總部中文科，譯．北京：教育科學出版社，1996．

On Further Defining Government Responsibility in the Development of School Education in Minority Regions

HUANG Sheng
( Department of Education, Qiannan Normal College for Nationalities, Duyun, Guizhou 558000, China )

The equivocal boundary and the inadequate implementation in government education responsibility is an important reason for insufficient educational investment and development backwardness in the history of minority regions. Therefore, the responsibility of government education need to be further clarified. This paper puts forward those responsibilities as follows: the fair distribution of education resources, guaranteeing the increase of educational investment in order to meet its development and ensuring the science, democracy and stability of its education policy.

government responsibility, minority regions, education development

G75

A

1673-9639 (2014) 06-0145-04

（責任編輯 王小聰）

（責任校對 黎 帥）

2014-05-30

本文系全國教育科學“十二五”規劃2012年度單位資助教育部規劃課題“少數民族鄉村社區與學校的關系變遷研究”（FMB120560）的階段性成果。

黃 勝（1976-），男，土家族，貴州萬山人，黔南民族師范學院教務處處長、教授，博士，碩士生導師，研究方向：多元文化教育，學前教育。