美國公共治理經驗借鑒

苗寧禮

在美國學習期間，通過對美國公共治理機制的了解，既增加了對我們國家發展道路、發展戰略的信心，也感到美國在公共治理上有一些經驗值得借鑒。

一、美國公共治理經驗

（一）借助新媒體營造開放政府

互聯網以及Face book、Twitter等社交媒體的發展，既為公眾生活帶來極大便利，也為政府治理帶來新的渠道。美國政府應勢而為，積極利用新的信息技術多方位推動政府治理變革和進步。

一是促進信息公開。美國國會早于1966年就制定了《信息自由法》，規定除與國家秘密、商業秘密、個人隱私等有關的九類豁免事項外，政府其余文件、記錄等信息必須向公眾開放。2009年2月奧巴馬總統上任第一天簽署的第一個文件是關于建設透明和開放政府的備忘錄，要求各行政部門和機構都“應該使用最新的科技將各自的運作和決策公開在網上，以使公眾暢通無阻地獲取信息”，并指示白宮行政管理和預算委員會制定了《政府公開指導》，就如何利用新的信息技術推進政府公開提出了操作指南，信息網上公開成為各級政府的普遍行動。除常規信息外，敏感信息也公開。

二是助力會議公開。1976年，美國國會通過《陽光政府法案》，規定除少數可免于公開的特定情形外，聯邦政府行政部門和機構舉行的每次會議必須公開，聽任公眾觀察。仿照這一聯邦立法，各州也陸續制定了相關法律，如紐約州制定《公開會議法》。互聯網和社交媒體出現以后，各級政府又為公眾觀察會議提供了便利方式。而且多數會議提供網上直播，并在會后30天內提供在線視頻檔案。

三是實現網上辦事。各級政府注重強化網絡的服務功能，把越來越多的政務服務搬到了互聯網。交稅、購買國債、申請政府資助、申請各種各樣的許可、開具出生證明等等，都可在網上辦理，極大地方便了公眾。

四是增強公民參與。美國電子政府建設的一個重要特點是由單向發布到與公眾的互動轉變。《政府公開指導》要求政府網站設置向公民反饋信息的鏈接，各級政府經常利用網站和社交媒體就一些專門問題向公眾征求意見。一些地方政府進而利用新媒體與公眾開展網上的治理協作。

（二）積極的政府服務外包

一是寬泛的政府服務外包范圍。聯邦采購政策局在92-1號政策函的附錄中詳細列舉了19項政府固有職能，包括：刑事偵查、公訴和審判、軍隊指揮、外交事務和外交政策的決定、政府部門政策的決定權等。意即這19類服務不可外包，其余服務皆可以選擇外包方式。據美國政府責任辦公室資料顯示，美國2012財政年度聯邦政府預算中，用于政府直接供給服務的經費不到5%，而用于外包服務的經費占14.5%，約為5500億美元。即使一般認為不可能外包的國防、情報事務也有外包。曝光美國“棱鏡”計劃的斯諾登所在的公司，就是美國有影響的管理咨詢機構，公司2013財年報告顯示，其主要合作伙伴有三個：國防部門、情報部門、民用部門。

二是嚴格的服務外包監管。服務外包也存在風險，如權力尋租和績效失控。對此，美國政府的基本做法是公平競爭、合同管理、依法運作。公平競爭、合同管理的要義是透明的競爭性投標、明細的合同設計（包括解除合同的可能性）、社會參與的過程監督、嚴格的違約處置等。與此相關的法律體系比較健全。只美國聯邦層面的公共采購基本法律就有《聯邦財產與行政服務法》、《聯邦采購政策辦公室法》、《合同競爭法》等8部，還有作為實施規則的《聯邦采購規則》以及聯邦政府各部門制定的實施細則。加上各州、郡、市、鎮等地方政府制定的法律、規則、細則，美國目前與政府采購相關的法律法規達到4000個以上。

（三）發達的非營利組織

一是規模大、作用廣泛。目前美國共有140萬個非營利組織，1100萬有償工作人員，570萬志愿者，非營利組織的活動經費每年達6千億美元，占全球的一半。非營利組織的服務領域十分廣泛，涉及健康、教育、社區、法律、宗教、公民事務、藝術文化等眾多方面。全美51%的醫院、46%的大學、86%的博物館、90%的藝術團體都是非營利組織。

二是注冊簡便。在美國成立非營利組織，需要登記注冊，但注冊手續十分簡便。如紐約州對大部分非營利組織申請成立的要求是填寫一份兩頁紙的申請書，附加75美元申請辦理費用郵寄給州務廳團體處。申請人不用到審查機關，而且“當州務廳核準辦理注冊證書的申請時，團體即告存在”，實行的是備案制。只是申請成立兒童撫養和老年保障、醫療健康、大眾教育等有關非營利組織，需事先得到行業主管部門的批文。

三是實行稅收扶持。政府從兩個方向對非營利組織實施稅收優惠政策。一個是對符合美國稅法501(C)(3)條款規定條件的宗教、慈善、科學、公眾安全實驗、文學、教育、社區福利基金、基金會等非營利組織免收聯邦公司所得稅和失業稅。再者是對向特定非營利組織進行捐贈的個人或公司免除部分所得稅或遺產贈予稅。

四是注重有效監管。監管特點之一是在輕入口限制的情況下重行為管理。通常是針對非營利組織的某項具體行為制定詳細規定。特點之二是采用多維度監管，包括政府監管、行業自律、社會評估、公眾監督。

（四）以民眾為中心的人本關懷

一是堅實的基本生活保障。與歐洲一些國家相比，美國不是典型的福利國家，美國社會的一個理念是平均的財富分配會損傷財富的創造。但是針對老年人、殘疾人、貧困家庭等重點人群，美國政府仍然構筑了多類型、廣覆蓋的基本保障網。政府在基本保障上的支出在預算中占據了很高的比重。主要保障項目有以下幾類：社會保障，特指對老年人、鰥寡人和殘疾人的社會保險，其中養老金制度是主干內容；勞動所得稅抵免，這是針對低收入勞動者的稅收優惠政策，既是一項福利也是一種就業激勵；公共住房政策，政府對低收入家庭，通過政府投資建設公共住房、利用信貸和稅收抵免政策鼓勵開發商建設廉租房、發放低收入家庭租房補貼等形式予以救助；醫療保險和醫療救助；食品券制度，由聯邦政府提供資金，援助貧困個人和家庭購買食品，食品券在大多數接受現金的食品店和超市都可以使用。

二是暢通的民間表達渠道。密切聯系民眾在美國政府和議會系統中得到了較好體現。在美國國會和州、地方議會的網站，醒目位置可以看到一個叫“找到你的議員（代表）”欄目。民眾通過輸入郵政編碼或居住街道地址，可以找到本區域的各層級議員，之后進入議員個人的網站。民眾可以向議員發郵件反映問題，也可以留言約請議員通話或者見面，民眾的意見可以方便地通過議員轉交相關部門辦理和解決。

三是國際化的語言服務。作為移民國家，特別是在各語種居民聚居的大城市，注重在公共服務中提供多種語言服務。紐約市于2008年7月發布政令，要求市政府所屬機構，提供西班牙語、中文、俄羅斯語、韓語、意大利語與法語等六種非英語語言服務，不擅長英文的市民可以要求政府相關機關提供語言翻譯服務，政府的重要文件、表格也要以上述六種語言呈現。學習期間，我們參訪了紐約市政府開設的“311”綜合服務中心，其電話服務熱線共提供180種語言服務，7種常用語種由“311”中心的雇員提供對話服務，不常用的語種以服務外包方式由語言公司提供翻譯服務，需要時隨即接入實現三方通話。而“311”的網站則直接提供了71種語言服務，公眾選擇不同的語種，網頁語言隨即做出轉換。

四是對貢獻者的感懷與尊敬。在美國，廣場、公園、學校等公共場所歷史人物雕像隨處可見。走訪的幾所大學教學樓里，貼有許多關于學校、學院捐贈人、創辦人、杰出教師的圖片、照片和名單。而這個國家對戰士的敬重給人留下深刻印象。白宮和國會之間的廣場，除了華盛頓、杰斐遜、林肯三位總統的紀念設施外，分別設置了二戰、韓戰、越戰紀念區，越戰紀念墻刻有5.8萬名犧牲戰士的名字。錫拉丘茲大學所在的奧儂達嘎郡建有戰爭紀念館，墻壁上刻有這個郡走出的50000名老兵的名字。而這個郡議會、法院的墻壁上分別掛有鐫刻本郡犧牲士兵、參加戰爭服務律師名字的銅牌。國家將每年的11月11日定為退伍軍人節，這一天全國放假，政府和民間舉行多種多樣的表達敬意的活動。在聯邦政府的預算中專門設置了退伍軍人福利和服務經費科目。

（五）結果導向的政府績效管理

一是重視目標管理與過程授權。1993年美國國會通過的《政府績效與結果法案》要求，除年度支出在2000萬美元及以下的部門，聯邦政府各部門都要制定并向預算和管理辦公室主任、國會呈交項目行動的戰略規劃，同時制定每年的績效計劃，并在每年3月31日前向總統和國會提交上一財年的項目績效報告，將項目實際達到的績效與上財年計劃中所表述的績效目標進行比較。《政府績效與結果法案》在強調績效目標控制的同時，一個突出亮點是授予部門“機動權”，規定對承擔項目任務的部門可放寬行政程序要求和控制，部門有權對員工結構、員工補貼和薪酬、預算科目資金進行調整或調劑。

二是重視績效評估。首先是實行項目績效評級。小布什政府時期開發了政府項目評級工具P A R T，對主要的聯邦項目進行評級，所有已評項目的績效報告都通過網站集中發布。其次是實施績效審計。美國的最高審計機構是美國政府責任辦公室，隸屬于國會，每年選擇大批政府項目予以審計。審計報告的全文和特意整理的簡明綱要全部在網上公開。再一個是開展第三方評估。一些大學和社會機構也對政府績效開展評估，錫拉丘茲大學下屬的坎貝爾公共事務研究所定期對全美50個州政府的績效進行評估，并公開其評估分數與名次。

三是重視評估中的民眾導向。公眾滿意是政府績效的核心標準，因此無論是美國政府內部評估還是社會評估，有關工作質量和公眾滿意度的指標比重都不斷增長。同時，公開績效結果，給民眾以應有交代，也讓民眾參與監督。

四是重視人力資源改進。小布什政府、奧巴馬政府把企業界的“戰略人力資源管理”理念和方法引入政府管理，要求政府機構系統性地對人力資源進行規劃和管理，優化人員結構，促進人的發展和表現，實現組織績效的最大化。主要措施包括：制定人力資源資格標準；通過公布更翔實的崗位信息和實行更公正、簡便的招聘程序，聘用最有才能和結構多樣的員工；建立以績效為基礎的獎勵回報制度；推出大量的培訓項目和領導力發展項目；注重員工的健康和舒適。

（六）綜合施治下的美麗環境

美國的自然環境、城市環境怡人。但美國的美好環境是經過一個時期的努力，綜合治理的結果。美國曾經的工業化進程，也對環境造成了嚴重破壞。其環境治理主要有以下措施：

一是開展全民環保教育。專門制定了《環保教育法案》，開展課堂教育、野外教育、社區教育，現在又開辟了網絡教育。任何高等院校或非營利性機構實施法案倡導的環境教育與培訓計劃，都可提出撥款申請。為推動社會參與環境教育，《環保教育法案》確定設立羅斯福獎金、卡遜獎等六種資金，分別獎給在環境教育教學、自然保護、青少年參與等領域做出杰出貢獻的單位和人士。

二是依法推動。針對環境保護，美國聯邦政府出臺了一系列法律，各州也有自己的環境法系，形成了較為完備的的環境法律體系。這些法律，規定具體、細致，為規范社會行為提供了明細的依據。法律還賦予公民訴訟權，如有違反環境法律的行為，任何公民和組織都可提起訴訟。

三是發揮利益杠桿作用。正向的利益驅動有垃圾收處市場特許權、排污權交易等制度。更有效力的是反向利益驅動。大多數城市垃圾回收都是按量計費，用體量不同的垃圾桶要交不同的垃圾回收費。對破壞環境的行為予以重罰，舊金山市對在公共場所亂丟垃圾者處以最高1000美元的罰款。企業破壞環境，將面臨最高可剝奪一切收益的處罰。

二、對借鑒美國公共治理經驗的思考

如果用一句話概括美國公共治理的經驗，筆者認為是政府帶動和推動，建設現代文明社會。一個地方要有高端的吸引力，最終要依靠以人文、法治、政府善治、社會活力、生態友好等為內核的現代文明。當前深圳市確立了“市場化、法治化、國際化”的發展主攻方向，體現了國際先進的發展理念。要在此指引下，著力提高城市的軟實力，建設現代文明城市，塑造城市的內涵優勢、綜合優勢、新的先行優勢，促進高端人才、高端資源、高端產業的自然匯集和人民生活的更加幸福美好。

（一）進一步塑造城市的氣度：建設開放政府

政府向公眾充分開放，有其政治倫理的必然性，也有其客觀必要性。隨著公眾自主意識的覺醒，政府面臨公眾信任危機，哪怕是善意的決策也常遭到公眾的質疑，因此，要增強政府公信力，必須最大程度向公眾公開。同時，開放還可以更好地知民意、用民力，推進社會共治和政府的規范化建設。從目前深圳市、區政府議事過程來看，程序規范，決策科學，許多會議實際已經做到了“事無不可對人言”，完全可以更加大膽地開放，建設與公眾互信、共為的透明政府、大氣政府。當前市、區政府資訊、文件等信息公開已取得了顯著成績，進一步建設開放政府的工作重點可考慮以下幾個方面：

一是推動會議公開。制定政府會議公開的意見，規定除涉及國家、商業、私人秘密和內部人事問題等若干特定事項外，會議都要向公眾開放，公眾經核驗證件后可列席旁聽，并預設一定時限做到會議網上直播。黨委的會議則做到除特定情形外向轄區黨代表或黨員公開。二是增加網上辦事。結合正在進行的“織網工程”，對當前政府系統所涉及的居民辦事事項逐一審查，能在網上辦理的一律通過網絡辦理。三是加強與公眾的互動。政府媒體不能滿足于單向的信息發布功能，要強化居民信息收集、回應、處置功能和機制，通過網絡了解公眾需求、了解公眾對政策的反應、與公眾進行持續溝通，同時方便公眾反映、上傳發現的公共問題，實現公共問題的參與共治。為此，要積極利用好活躍度高、便于互動的微博、微信等社交媒體，與公共服務有關的機構都要建立微信公眾賬號，并建立市區級的公共服務微信公眾賬號群。

（二）進一步塑造城市的氣質：建設法治城市

美國社會治理的方方面面都包含著法治的因素，前文所述政府公開、服務外包、社會組織扶持、社會保障、政府績效、環境保護無不是依法推進，法治是美國現代化的重要基石。目前市委提出要把深圳建設成一流法治城市，體現了對城市進步規律和現代文明的深刻把握。要深入推進法治化戰略的實施，使依法行事成為從政府到社會的風氣，使法治化成為深圳的高貴氣質。為此，除廣泛開展法律教育外，應強化以下措施：一是法律的跟進。政府運作、經濟活動、社會治理的重要事項都要以法律和規范性文件的形式予以規定，逐步使有公共利害關系的行為都成為有法律設定的行為。二是修法求細。閱讀美國法律原文，會改變人們法律是宏觀文件的認識。美國絕大部分法律的內容非常具體，規定細致入微，很多條款的表述像繞口令一樣，復雜但嚴密，避免留有法律空隙、執行隨意。法律和規范性文件不是倡議書，是行為規范，需要細致、可操作的規定。三是合理設定違法成本。低于收益的違法成本是對違法行為的縱容，在確定法律責任時務必做到違法成本高于違法收益。四是保證執法落地。我國法治體系建設中，有法不依、執法不嚴的問題后果最為嚴重。為此要加大對執法主體的責任規定和失職追究，實行行政執法結果全部網上公開。同時，要建立有力的執法社會監督機制。對危害公益的違法違規行為以及與此相關的執法主體不作為的行為，要明確公眾的公益訴訟和投訴權力，無論是否是直接利害關系人，都可提起訴訟和投訴，并因此受到獎勵，以此倒逼法律法規的實施。

（三）進一步塑造城市的心靈：建設人文城市

一是繼續加大對民生事業投入。持續發展好教育、衛生、文體、就業、養老等與民生幸福直接相關的事業。二是實現特定群體服務的精準化。對各類居民的服務需求進行分群體研究，擬定有針對性的服務措施。特別是針對來深建設者、高端人才、外籍人士等特殊群體，提供個性化的服務，提高服務的人文化、精細化。三是實現民意傳達的便利性。建立“兩代表一委員”輪流定時到社區值班制度，結合“織網工程”建立網上民意表達通道，使居民有意見傾訴有人、解決有路。四是增強對貢獻人員的尊重。設立“榮譽市民”勛章、“城市貢獻者”獎狀，建設市民榮譽墻，為特別有功人員樹立雕像。設立“城市感恩節”，在當天舉辦各種紀念、表彰活動，向優秀市民表達感念與敬重之情。

（四）進一步塑造城市的活力：建設協同城市

政府、企業、社會共同參與社會發展，是激發社會活力，滿足公共服務的總量增長和多元化需求的重要戰略。一是積極推進政府服務外包。十八屆三中全會《決定》明確要求：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”為此，要理出政府職能轉移的清單，明確職能轉移的方向和范圍，提高部門轉移職能的自覺性、配合度；要由財政部門會同相關部門擬定每年的服務外包目錄，按程序審批后執行；要建立服務外包的發包、評價、追責機制，保證服務外包的質量；要建立公共服務的征集機制，除每年主動安排一批政府服務項目外包之外，要面向非營利組織和企業公開征集一批公共服務項目，對經評審有價值者予以許可或資助，增加公共服務的供給。同時，積極培育非營利組織。簡化社會組織登記程序，除政治類社會組織外，全面推行社會組織到民政部門直接登記制度，并降低對發起人或發起單位數量的要求，縮短審批時限；建立非營利組織與政府部門的供需對接機制、與金融機構的信貸對接機制、與企業社會責任的資金和項目對接機制，評選、獎勵優秀的非營利組織、服務項目、非營利組織領軍人才；推動非營利組織法人治理結構建設、信息披露，實行政府服務項目績效審計制度，建立事業、行業、社會綜合監管機制。

（五）進一步塑造城市的律動：建設效能城市

近年來，市區政府的績效意識不斷增強，采取了績效考核、績效審計等增進政府績效的系列措施，借鑒美國的做法，還可以在幾個方面加強努力：一是進一步減少審批事項，對政府審批項目進行梳理，沒有法定事由的一律取消審批，能在網上審批的全部在網上審批。二是實行績效評級。制定政府項目評級標準，對重點項目績效情況評定優、良、合格、不合格之類等級，增強項目承擔單位對績效的重視程度。三是實行績效狀況公開。項目單位績效報告、績效評級情況都通過政府網站公開。四是切實以績效論英雄。建立績效卓越單位、個人表彰獎勵制度，年終評優、干部使用，都先進行實績專項評議，再進行其他程序。

[1]張千帆.政府公開的原則與例外——論美國的信息自由制度[J]，當代法學，2008（9）.

[2][美]Barack Obama，Transparency and Open Government[EB/OL]，http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Transparency_and_Open_Government/

[3][美]Booz Allen Hamilto，FISCAL YEAR 2013 AnnualReport[EB/OL]，http://www.boozallencom/about/annual-report/annual-report-fy2013.

[4]晁毓欣.美國聯邦政府項目評級工具（PART）：結構、運行與特征[J]，中國行政管理，2010（5）.

[5][美]蕾切爾·卡遜著，呂瑞蘭，李長生譯.寂靜的春天[M]，吉林人民出版社，1999.