國有企業董事會建設現狀、問題及完善

牟勇

隨著公司治理改革的深入，國有企業董事會建設在近幾年越來越受到重視，也取得了很大的進步。然而，董事會建設方面仍然存在著許多不夠規范的問題。因此，很有必要對國有企業在董事會建設過程中產生的問題進行研究，同時分析產生的原因，提出規范的措施和完善方向，以促進國有企業董事會建設水平的提升。

一、國有企業董事會建設的現狀

公司治理問題是隨著國有企業的改革深化而不斷受到關注的，而企業董事會建設則是隨著公司治理的深化而不斷地受到重視。國有企業董事會建設的現狀表現出以下三個特點：

（一）治理趨勢越來越好

一是在對董事會建設重要性、必要性和迫切性的認識上更加到位；二是在對董事會建設方面理論思考和實踐探索上更有成效；三是在董事會的組織架構建設上更加完善。

（二）治理狀況各具特色

一是上市公司的董事會建設現狀。根據中國社會科學院世界經濟與政治研究所聯合課題組對中國上市公司治理現狀的調研評估表明：上市公司的治理水平提升逐漸從一種完全是迫于監管壓力的“強制性制度變遷”過程，轉變為一定程度上源自市場壓力的、企業自主性的“誘導性制度變遷”過程。從以上評估結果來分析，雖然國有上市公司在董事會建設方面仍然存在許多問題，但是它的整體治理水平和效果，與非上市公司相比更加規范和科學。二是國有獨資公司的董事會建設現狀。對于已經進行了董事會規范化建設的企業，通過建立大董事會、引入外部董事、規范內部決策機制和議事規則等措施，“一把手負責制”的體制已經得到了基本解決。三是非上市國有股份制公司董事會建設現狀。一部分企業，由于引入了戰略投資者，不僅引入合作伙伴優秀的文化和管理經驗，更重要的是，雙方股東各自委派的董事，在董事會中發揮制衡作用，對規范董事會建設，提升公司決策水平和決策質量，都起到了積極作用。而一部分國有企業卻沒有達到希望的結果，或者對方股東公司管理水平較低、對董事會建設不重視；或者是國有股份獨大，其他股東難以發揮作用，對于這一部分的企業，往往在董事會建設方面存在著與國有獨資企業相同的問題，但是由于披著多元股東的外衣，問題更多，更容易被忽視。

（三）治理水平差異較大

一是因區域不同差異較大。從全國范圍來看，董事會規范化建設工作的開展極不平衡，工作推進到位、成果明顯的地區，無論是實現了產權多元化的國有控股和參股企業，還是沒有實現產權多元化的國有獨資企業，公司的治理水平和治理效果都取得了明顯成效，為增強企業核心競爭力奠定了堅實的基礎。從區域上分析，市場體系發育比較好的地區比發育相對較差的地區要好，沿海地區好于內地相對欠發達的地區。二是因產權結構不同差異較大。首先是上市公司的董事會建設水平明顯好于非上市公司。其次是產權多元化的企業好于國有獨資企業，雖然非上市的產權多元企業在董事會建設方面也存在許多問題，但由于產權多元、股東多個，必定形成制約。最后是國有獨資企業中，進行了董事會規范化建設的企業要好于沒有進行的企業。

二、國有企業董事會建設中的問題

（一）董事會內部結構不規范

董事會最重要的職責就是對公司重大問題的決策，董事會這個團隊應該是規模合適和互補性強的專家型、知識型、決策型團隊，董事會成員起碼要具備有關戰略規劃、經營管理、財務管控、法律實務等某一方面的專業知識與能力，只有這樣董事會才能有效參與企業的決策制定與戰略管理，形成對經理層的指引與約束。然而，就目前狀況而言，存在許多不夠規范的表現：一是董事會專業結構方面不科學。董事會成員缺乏專業知識和能力，致使董事會在決策過程中專業知識方面出現短板，比如由于董事會成員中法律類人才所占的比例很小，極易造成董事會在決策過程中忽視公司法律從而不可避免地出現一些法律問題，目前很多公司官司纏身也進一步印證了這一點。二是董事會行業經驗方面沒有互補。董事會成員普遍存在對任職企業所處的行業的經驗方面存在不足，特別是絕大多數董事都是兼職的，如果在任職前對所任職企業所處的行業、市場的環境、技術發展的趨勢不了解或了解不多，任職后又沒有認真地去研究和熟悉，其結果經常是“稀里糊涂”地作為股東代表參與到企業中來，“稀里糊涂”地開會，茫然不知地隨聲附和以及舉手表決。三是董事會成員與經營管理層人員高度重合，導致出現董事會在決策中受經理層的干擾嚴重和經營管理層自己考核自己等問題。四是董事會成員年齡結構沒有梯次。董事會成員的年齡普遍偏大，缺乏活力和創新精神，學習的動力和能力較弱，對外界變化缺乏敏感性，使企業坐失了許多發展的良機。五是董事會的規模大小失當。在組建董事會時，對具體某個企業應該組建一個多大規模的董事會，既是最精簡的，又是能夠保證董事會正常運作、議事決策的沒有標準。

上述問題產生的原因來自很多方面：首先是受國有企業傳統的領導人員管理體制的影響，許多原來在國有企業的任職的黨政干部或上層主管部門的人員“搖身一變”，就成為公司董事會的成員，結果是造成了董事會成員與經營管理層成員的高度重合，以及董事會在專業結構方面的不規范。其次是對董事具有委派或推薦權的組織，對董事會的組織能力和董事的勝任力沒有基本的認識。第三是沒有形成職業化董事成長的環境，沒有一支職業化的董事隊伍，致使在國有企業董事會建設中難以找到合適的董事人選。

（二）下設機構缺失或形同虛設

公司董事會下設專門委員會，可以在公司董事會治理中發揮關鍵作用。因此，委員會的建立及其人員構成是董事會獨立性的重要指標。但從國有企業董事會建設的現狀看，在董事會內設機構建設方面存在兩個方面現象：一是內設機構長期缺失，許多公司在公司章程中對董事會內設機構的設立，按照《公司法》的規定做出了制度性的安排，同時也制定了相關各專門委員會的議事規則、工作流程，但是人員并沒有真正到位，更有甚者的是有些企業還沒有從制度層面進行思考和研究，對董事會內設機構設立的重要性和必要性還沒有基本的認識。二是內設機構形同虛設。或者表現為許多公司按照公司章程的規定設置了各專門委員會，但是沒有制定各專門委員的議事規則和工作流程，更談不上正常運作；或者由于董事會人數太少，結果是董事會和各專門委員會只能是“幾個機構一套人馬”，嚴重影響了各專門委員會的作用發揮和工作質量。

造成以上問題的原因主要來自以下方面：其一，不論是股東方，還是董事會對各專門委員會在董事會建設中的重要性、必要性認識不夠，這是造成各專門委員會形同虛設甚至長期缺失的根本原因；其二，對傳統體制和決策習慣的依賴，不習慣程序決策和科學決策，甚至認為專門委員會制度多此一舉，影響工作效率；其三是制度缺失，例如沒有建立起外部董事制度，對董事會及其各專門委員會在組織機構上沒有做出更加科學、明確和規范的規定。

（三）考核體系和評價體系缺失

目前，國有公司董事會和董事的考核體系和評價體系缺失主要表現在兩個層面，一個是董事會考核體系和評價體系缺失，一個是董事考核體系和評價體系缺失。公司董事會的核心功能是戰略決策，其決策的可行性和有效性關系到公司的長期績效和發展，而如何判定董事會的決策是否具有可行性和有效性，需要通過建立科學的考核和評價體系，經過規范的考核評價才能得出結論。然而，目前國有企業普遍還沒有建立這樣一個體系。而對董事的考核和評價更顯得迫切，許多公司普遍存在著“花瓶董事”、“人情董事”和“啞巴董事”現象，董事的責任感不強，勤勉盡責的精神不夠，個別董事根本不具備擔任董事的專業素質要求，對公司的經營理念、戰略計劃和業務特點不能主動及時地去了解，甚至連出席董事會會議這種最基本的要求都沒能得到認真執行。對于以上這些問題，由于沒有科學規范的考核體系和評價體系，得不到及時準確的解決。

（四）董事的選拔機制沒有建立

董事的選拔機制是否科學，決定著是否可以選拔到高質量的董事，而董事質量的高低，對董事會建設至關重要。然而，當前國有企業在董事的選拔工作中存在如下問題：表現之一是對擬選的董事沒有明確的標準。表現之二是對由怎樣的群體組成董事會沒有標準，沒有建立董事會組織模型，沒有董事會人員組成的優化選配方案，致使董事會組建后行業經驗、專業能力、決策能力等方面出現短板。表現之三是選拔主體的選配動機存在偏差。國有獨資企業現在大多采取“雙向進入、交叉任職”的方式，即董事長兼任黨委書記、總經理進入董事會等；非上市股份公司的各個股東在選派董事時，考慮在董事會中股東自身控制力的因素更多一些，對董事的質量必定造成影響；特別突出的是上市公司的獨立董事，由于多是企業內部人、尤其是董事長選擇的，是董事會出現“花瓶董事”、“人情董事”和“啞巴董事”重要原因之一。表現之四是選配的渠道過于單一，基本采取任命黨政領導干部一樣采取任命或委派的形式，這也是影響董事質量的重要因素之一。

造成上述問題的原因是多方面的，首先是受傳統干部任免管理體制的影響，還沒有真正認識到董事會組建和董事選配的規律和特點；其次是對法人治理在公司中的重要作用，尤其是董事會在公司治理中的核心地位缺乏明確的認識，常常被表象的因素和眼前的利益所支配；第三是職業化董事的缺乏、相關董事會建設的配套制度缺失等。

（五）董事會優秀文化尚待培育

任何一個國家、民族、組織，保證其持續健康發展的是文化的力量，董事會建設也不例外。然而，當前在國有企業董事會建設中，董事文化存在如下問題：一是董事會的誠信氛圍欠缺；二是董事缺少勤勉精神；三是董事會沒有形成質疑的氛圍。

之所以出現上述問題，關鍵原因在于國內目前在誠信體系建設方面存在很多不完善的方面，加之受國內傳統文化中的中庸思想和多年來根深國有企業內部的“一把手”文化的影響，國內國有企業中本來缺乏的職業精神、勤勉意識更加難以張揚和培育。

（六）董事會與股東會、經營層、黨委會的關系處理

董事會在完善自身建設中，還要注意處理好在公司治理中董事會與股東會、經營層和黨委會的關系，否則將會對董事會自身規范化帶來阻礙和影響。一是董事會與股東會的權責邊界不清，將會影響董事會的決策權威；二是經營層與董事會往往合二為一，將會導致董事會形同虛設；三是董事會與黨委會的關系定位不準，將會造成董事會決策地位模糊。

三、國有企業董事會建設的規范

根據上述情況，規范國有企業董事會建設應抓好以下重點：一是規范董事會結構；二是規范董事會下設機構；三是建立董事會考核評價體系；四是建立董事選拔機制；五是培育忠實、勤勉、質疑的董事會文化。在董事會運行過程中，還應注意理順董事會與股東、經理層的關系。

（一）規范董事會結構

第一，建立董事會組織模型。一是根據企業經營規模、區域范圍、產業結構等因素，對企業董事會在專業能力方面的具體要求做出規定，特別是對選配法律、財務方面專業人員，以及企業產業方面必需的特殊人才做出強制性規定；二是對董事會人數做出明確規定。在《公司法》3到13人的原則規定范圍內，根據具體企業的規模大小、經營環境、產業結構和發展階段，對董事會的規模人數做出限定。

第二，明確董事任職條件：一是具有較強的事業心和責任感，能忠實代表和切實維護出資人的權益；二是具有良好的從業記錄，忠于職守，依法履職，誠信勤勉，團結協作，廉潔自律；三是一般應具有大學本科以上學歷及相關專業的高級職稱；四是熟悉企業經營管理，具有10年以上企業管理、市場營銷、資本運營、重組兼并、財務審計、公司治理、科研開發或人力資源管理等方面的工作經驗，或具有與履行董事職責要求相關的法律、經濟、財務、金融等方面的專長；五是具有較強的決策判斷能力、風險防范意識、識人用人能力和開拓創新能力；六是身體健康，有足夠的時間和精力履行職責；七是具備國家相關管理部門要求的任職資格；八是擔任董事須符合董事任職回避的相關要求。

第三，引入外部董事。建立外部董事制度，并強制要求外部董事必須多于內部董事，企業內部人員除董事長、總經理進入董事會，再通過民主程序產生一名職工董事外，其他的董事均應來自企業外部，外部董事在勞動關系、經濟利益、業務交往等方面均與任職企業沒有任何聯系。

第四，注重整體效能。主要體現在董事會成員在履職經驗上能夠形成差異、專業能力上能夠各有所長、知識結構能夠產生互補、年齡結構上能夠形成梯次。

（二）規范董事會下設機構

在公司治理結構中，在董事會成立若干獨立的委員會，是為了更有效地發揮董事會的監督、制衡及決策作用。現代公司董事會內部一般有兩類委員會：一是公司治理類的委員會，成員以非執行或叫內部董事為主，如審計委員會和提名委員會；二是公司管理類的委員會，主要掛靠公司集團管理和戰略管理職能，成員包括非執行或外部董事和執行董事，如戰略與風險管理委員會等。董事會辦事機構負責籌備董事會會議，辦理董事會日常事務，與董事溝通信息，為董事工作提供服務等事項。

（三）建立考核和評價體系

第一，形成董事會考評體系。董事會考核評價重點是董事會運作的規范性和有效性，主要內容包括：公司發展戰略制訂和執行情況、董事會建設和規范運行情況、決策科學性和效果、高級經營管理人員選聘、考核和監督管理、公司經營目標完成情況等。董事會考核評價分為屆中和換屆考評兩種形式。

第二，形成董事考評體系。董事評價主要側重評價董事的職業操守、履職能力、勤勉程度、工作實績等方面，應包括董事出席會議次數、表決、發表意見情況以及最終決策的效果等。董事評價實行任期評價和屆中評價。董事評價與董事會評價工作同時開展，屆中評價程序可根據任期評價程序適當簡化。

（四）建立董事的選拔機制

董事選拔是建立高素質董事隊伍入口，具體的選拔過程中應重點關注以下程序：

一是明確配置需求。首先是建立董事會組織結構模型，模型中要根據企業的行業特點、發展戰略和實際運作情況，制定董事會配置目標；其次是建立董事能力模型，對董事會成員的年齡、專業能力、性格特質等方面進行系統分析評價，準確把握每位擬選配人選的特點和優勢，從董事會整體效能出發，確定董事會的配置需求。

二是制定配置方案。根據董事會的人員規范需求，按不低于1:1.5的比例挑選符合條件的人員作為國有企業董事候選人，形成董事配置方案。在此基礎上，組成專家團隊，對符合條件的人選進行專業化的測評和考試，篩選出最佳的董事候選人。

三是端正選配動機。國有獨資公司要防止“因人設廟”或純粹為了安排干部的現象，將真正符合董事任職條件的人派到董事會中去；非上市股份公司的各個股東應放棄各自的利益，從董事會建設的大局出發，共同商討選配一個優秀的董事會；上市公司既要防止大股東提名甚至決定獨立董事人選，當前更應杜絕獨立董事由公司董事長提名、決定和掌控的現狀。

四是充分有效溝通。股東應與應由股東委派或推薦的董事候選人進行充分溝通，告知企業基本情況、《董事聲明與承諾》等相關事項，必要時征詢擬任職企業主要負責人意見。

五是決定并委派。董事人選被選定后，被選董事須向委派部門出具《董事聲明與承諾》后，再向目標企業進行委派，并按有關規定辦理任職手續。

（五）培育健康的董事文化

董事會文化是董事會建設的重要內容，是董事會健康發展的重要保障。因此，在董事會建設中要努力培育三種文化：

一是培育忠實文化。董事忠實義務的核心內容就是，公司董事不能利用其作為董事的身份，侵占和損害公司而謀求私利。除了挪用公款、收受賄賂、濫用公司財產等等這些明顯的過錯行為之外，還包括董事不能與公司競爭、不能利用公司機會、不能外泄公司機密，不能從事內幕交易及與公司處理有利益沖突的交易等等。作為公司“管家”的董事，難免與公司之間發生一些利益沖突事項，對此，董事應該堅守忠實義務，應盡力為公司工作，不能與公司競爭。即使是在董事離職之后，仍然負有不能與公司競爭的法律責任。

二是培育勤勉文化。勤勉義務和忠誠義務一并構成公司董事法律義務的兩大種類。忠誠義務的著重點在于董事行為的目的和做出決策的出發點是否正確，是否是為了公司的利益最大化；勤勉義務的著重點則是董事行為本身和付出決策的過程是否盡職和是否到位。

三是培育質疑文化。忠實文化和勤勉文化對董事會文化建設非常重要，它是董事會質疑文化的基礎和前提。但是，質疑文化的培育，對于國內企業，尤其是國內的國有企業意義重大，難度更大。長期以來，國內企業更崇尚權威文化、專制文化，企業在重大問題決策過程中，民主決策只是一個口號，集體決策常常流于形式，會議充當了專制決策的合法外衣，盛行“一言堂”和“一把手”文化。在董事會會議中，應當存在如不同所有者之間那樣的爭吵、討論、應當有不同意見，最后舉手表決。這樣的決議通過以后，決策失誤的概率是很小的。外部董事要獨立發表意見，不要看“一把手”的臉色，外部董事是國資委聘任的，要對國資委負責。獨立董事主要是維護中小股東的利益，外部董事主要是代表國資委的利益，外部董事要代表不同的專業背景，從不同的思考角度，幫助董事會提高決策水平，發揮對董事會決策的監督作用。只有這樣，才能很好地發揮外部董事的作用。

四、國有企業董事會建設中三個重大關系處理

董事會與股東、經營層和黨委之間的關系，雖然在法律和制度上已表述清楚，但在實際操作中，責任權限仍不大清晰。而這幾對關系如果沒有得到恰當的處理，會對董事會建設本身的規范帶來不利影響。

（一）處理好董事會與股東的關系

國資委作為國有公司的股東，在行使股東權利過程中常常處于兩難境地：管得多了，影響企業的積極性；管得少了，又怕出問題，中間缺乏一個委托代理的關系，國資委既是“老板”又是“婆婆”，而且很難避免。實際上國資委就是要當好出資人，應向新加坡淡馬錫學習，主要管好兩件事：第一，向出資企業派董事，第二，管所出資企業的主導產業。其他的按照市場規律辦事。

同時，在國資委充分授權的同時，企業的董事會除切實履行《公司法》賦予的職權外，還應認真履行其對國資委的義務和責任：一是執行國資委的決定，對國資委負責，最大限度地追求所有者的投資回報，完成出資人交給的任務；二是向國資委提交年度經營業績考核指標和資產經營責任制目標完成情況的報告；三是向國資委提供真實、準確、全面的財務和運營信息；四是向國資委提供董事會的重大投融資信息；五是向國資委提供董事和經理人員的實際薪酬以及經理人員的提名、聘任或解聘的程序和方法等信息；六是維護公司職工、債權人和用戶的合法權益；七是確保國家有關法律法規和國資委規章在公司的貫徹執行。

（二）處理好董事會與經營層的關系

處理好董事會與經營層的關系，最重要的是劃清他們的職責與角色，董事會是決策監督機構，經營層是管理與執行機構。董事會對股東負責，在人事、考核、薪酬等方面有對經營層的決定權，經營層對董事會負責，接受董事會領導，并完成董事會下達的業績指標。董事會與經理層職責要避免出現相互之間職責不清、定位不準，推諉扯皮、效率低下的情況。董事會就是負責做出重大決策，董事會做出重大決策后，經理層在執行過程中，董事會要大膽放手。此外，在明確了董事會與經營層的關系以后，還應處理好董事長和總經理的關系，只有這樣才能保證董事會與經營層協調關系真正得到落實。

（三）處理好董事會與黨委會的關系

董事會與黨組織的關系，不僅是國有企業黨建工作的一項重要內容，也是中國特色董事會治理與建設的一個經典體現。對此，應該認真研究和準確把握企業黨委和企業董事會以下幾個方面的關系：

一是要把握好企業黨組織是企業政治核心與企業董事會是企業治理核心的關系。黨組織在企業中的政治核心作用，應該體現在：政治保障作用，負責組織實施和保證黨的路線、方針、政策在企業中得到全面的貫徹、國資委的有關制度規定和要求得到認真落實；政治領導作用，加強對黨組織自身的建設和領導，對工青婦等群團組織的領導；紀律監督作用，監督企業在改革發展和經營管理活動中是否存在違反國家法律法規和政策規定的情況，企業領導和職工是否有違法亂紀和貪污腐化的問題，并對存在的問題進行調查和處理；參與決策作用，按照有關要求，參與企業重大問題決策，參與企業重要人事決策，為企業科學決策盡職盡責。這些作用的發揮，是企業黨組織的職責所在，是董事會等其他組織所不能完成的。而企業董事會是企業治理中的核心，它在股東、董事會、經營層這個鏈條中，處于非常重要的地位，董事會是企業的一個權力分配中心，具有企業戰略與重大事項決策權、基本治理制度和基本管理制度的制定權、經理層的監督權。

二是要把握好企業黨組織參與企業重大問題決策和企業董事會對企業科學決策的關系。在這里要清醒地知道，企業重大決策權是董事會，而不是企業黨組織，黨組織只是參與企業重大問題決策，不參與企業生產經營具體決策，只是參與企業帶有根本性、方向性、長遠性、全局性的問題，主要包括企業發展規劃、中長期發展規劃、企業生產經營方針、財務預決算、企業資產重組和資本運作中的重大問題，以及企業重要改革方案、重要管理制度制定、重要人事安排、內部機構設置調整和涉及職工利益的重大問題等。參與重大問題決策的過程中，要始終把握的方式是提出意見和建議，最終的決策權仍然是董事會。只要黨組織發現董事會的決策違反了國家的法律法規和上級決定，可以行使否決權，當否決不被接受時，還可以行使向上級組織報告權，以保障企業決策的科學性。在參與重大問題決策的形式和程序上，可以通過“雙向進入、交叉任職”這一體制優勢，由進入董事會的黨組織成員將黨組織的意見帶入董事會決策程序，也可以由黨組織通過書面形式向董事會提出建議和意見。此外，企業也可以作為一種制度，對凡屬于企業重大問題的決策，要求在決策前由董事長、總經理主動提請黨組織研究，黨組織應在董事會前形成供董事會決策的參考意見。

三是要把握好企業黨組織管理干部及人才和企業董事會選聘高級及核心管理人員的關系。按照《公司法》的規定。企業的董事、監事由股東委派或推薦，并經股東會決定，企業的經營層等高級管理人員應由董事會提名、任免和考核。作為企業黨組織必須依法辦事，在法律的框架內參與企業重大人事問題的決策。對此，要把握好在參與企業重大人事問題的決策中，應按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，建立參與決策的工作機制，嚴格按黨內議事規則議事。黨組織要始終把握只是參與重大人事決策，不是直接決策，是向董事會或經營層提出建議和意見，而不直接下達決定和通知。企業黨組織只有在以下重大人事決策中具有決定權和否決權：決定權表現在對企業內部黨的組織系統的領導人員行使任免決定權，對重大人事決策中的違法違紀行為和被發現有違法違紀進行否決，并提交企業董事會或經理層進行決策。