村級會計委托代理
——基于浙江省臨安市的實踐與思考

許宇鵬 石道金

村級會計委托代理
——基于浙江省臨安市的實踐與思考

許宇鵬 石道金

農村財務問題一直是農村經濟發展中的關鍵問題之一，其涉及到農村村民的切身利益。本文以浙江省臨安市為研究樣本點，對其會計委托代理工作實施現狀進行分析，探究村級委托代理制度運行過程中存在的問題，為進一步完善村級會計委托代理制度，推動農村財務管理健康發展提供政策建議。

農村財務管理；村級會計委托代理；臨安

一、引言

作為公有制經濟的重要組成部分，村級集體經濟的健康發展對于穩定農村社會、實現共同富裕和農村全面小康具有重要的現實意義。會計工作是經濟工作的基礎，農村財務工作是農村集體經濟有序有效發展的關鍵環節，村集體經濟組織的財務收支狀況事關每一位村民的切身利益，組織生產經營的成果直接影響國家、集體、村民三者之間的利益分配，因此村集體經濟財務問題一直是關注的焦點。

我國從1996年財政部首次發布《村合作經濟組織財務制度（試行）》和《村合作經濟組織會計制度（試行）》到2010年四部委聯合印發《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》（財會[2010]4號），農村財務改革經歷了一個漫長的過程。在村級財務管理制度的探索過程中，先后出現了“村賬雙代管”、“村賬鄉代管”、“會計集中辦公制”、“會計代理制”和“村級會計委托代理制”等管理模式，這其中最具有影響力的就是浙江省首創的“村級會計委托代理制”管理模式。

村級會計委托代理制正式運行以來，出現了一些以村級會計委托代理為研究對象的研究成果，內容多數為農村基層會計工作總結的文章。學術界關于村級會計代理制的調查研究也相對較少，多局限于描述村級會計委托代理制產生的背景、原因、主要做法以及有關成效，部分研究者通過調查和案例研究對村級會計委托代理問題進行了研究。許昭敏、熊?。?007）運用法學、新制度經濟學相關理論，分析了村級會計委托代理制的制度結構、制度變遷以及制度績效，并以浙江上虞市和紹興縣作為研究樣本進行了簡要分析。2007年8月財政部會計司調查組對湖北省8個鄉鎮財政所農村會計代理服務中心和6個村組進行了調查，提出了理順各方面利益關系、加強資金與人員保障、做好制度規范建設、注重強化票據管理、引入審計監督機制、細化村財務公開內容等政策建議（狄愷、萬文翔，2008）。邵燕翔（2009）對我國村級財務管理機制變遷進行了回顧，并從制度環境的制約、實施機制的不完善、實際操作層面的制約因素對村級財務委托代理的影響因素進行了分析總結。也有部分研究者從省域層面對村級會計委托代理工作的基本情況進行了匯總，分析了推行過程中存在的問題，提出了相應的對策建議（陳建中、陳孝，2009；鄔丹盛、連奇波、李學麗，2012；楊會樸，2012）。

村級會計委托代理制至今已運行十幾年，有效地促進了社會主義新農村建設；但從制度的發展規律考察，制度的自我完善或階段性變遷如果不能適應經濟與社會發展新環境，必然導致制度低效率或無效率。幾年來的實踐也表明，“村級會計委托代理”作為一項制度創新，在實際運用中暴露出了一些問題，其有效性沒有完全達到預期的效果。因此研究適應不同地區農村經濟社會發展特征的村級會計委托代理制度對完善農村財會管理工作、提高農村財務會計管理水平意義重大。已有的研究成果較為詳細描述了村級會計委托代理制產生的原因、主要運行方式以及有關成效與存在的問題總結，為本文深入研究臨安市村級會計委托代理機制提供了有益的借鑒。

二、浙江省臨安市村級會計委托代理服務現狀分析

農村集體經濟組織的資金資產歸該集體經濟組織全體成員共同所有，村級財務屬于集體性質，因此村級經濟事務的財務管理必須是對該集體經濟組織全體成員負責，村會計委托代理是委托代理理論在農村財務管理方面的重要制度創新，即村集體經濟組織將財務會計業務工作書面委托給鄉鎮農經站，在保證村級資金所有權、使用權不變的前提下，由鄉鎮農經站設立的村會計委托代理辦公室（簡稱代理辦）按照一定的原則、方法和程序進行村級會計核算的管理方式。村級會計委托代理包含著“多層委托代理關系”：即村委員會、全體村民和鄉鎮農經站所屬的村會計委托代理辦公室（代理會計）之間的多重委托代理關系，因此如何有效厘清村集體資產經營狀況，規范村財務制度，強化實際運行，對于保障村民切身利益，保全農村集體財產，推進農村集體經濟發展至關重要。

自上個世紀改革開放開始，浙江省就積極鼓勵探索與建立社會主義市場經濟要求相適應的村級財務會計管理模式，一些地方政府在此背景下，自主倡導推行村級會計委托代理工作。2002年，浙江省委辦公廳省政府辦公廳下發《關于全面推行村級會計委托代理制，切實加強村級財務管理的意見》（浙委辦[2002]51號），提出了依法委托，四權不變（即集體資金的所有權、使用權、審批權、監督權不變，下同），積極穩妥、整體推進，規范運行，講究實效的改革基本原則，標志著浙江省村級會計委托代理工作在政府的推動下有序展開。同年，臨安市政府開始在太陽鎮試點村級財務委托鎮代理，隨著后續委托代理機制的不斷深化，臨安市村級財務管理規范化程度有了大幅度的提高。

（一）臨安市村級會計委托代理工作情況分析

截止2013年6月，全市18個鄉鎮街道，298個村已全面建立“三資”管理委托代理制，并將村級資產、資源管理納入委托代理范圍。村級財務管理隊伍較為充實，市級農經人員12名（在編人員11人，聘用人員1人），各鎮街農經人員23人；農村集體“三資”管理服務中心配備服務中心會計36人；全市298個行政村各配報賬員1名，為村級財務順利有序開展提供了基礎。

表1 臨安市鎮（街道）會計委托代理主要基礎建設匯總（2013）

表1反映了臨安市2013年村級會計委托代理建制過程中的基礎設施建設，該表涉及全市18個鄉鎮（街道），298個行政村，本表主要反映臨安市村級會計委托代理建設的總體情況，其中代理中心辦公場所配備完善，每個村都單獨設置了辦公室，平均辦公面積達達26。61平方米；在資料室建設方面，14個鎮鄉（街道）設置了相應的資料保管場所，平均面積達24.07平方米；在辦公設施配備上，所有鄉鎮都配備了記賬電腦和打印機，同時配備了檔案柜以確保會計檔案資料的安全保管。在經費落實方面，鎮一級財政支持達到125萬左右，平均每個鎮69500元，而相應的村級統籌為182500元，且主要集中在青山湖街道、龍崗鎮、河橋鎮和湍口鎮，可見在財政支持上，主要依靠鎮一級，村級支持力度較小?？傮w而言，臨安市的村會計委托代理建制基礎設施配備比較完善，有效地支持了財務工作的開展。

（二）臨安市“三資”服務中心會計工作人員情況分析

會計從業人員的職業素質會直接影響會計工作的質量，浙江省甚至全國村級會計委托代理制從萌芽到現在只有十多年的時間，會計從業人員職業素質仍有很大的提升空間，村級會計工作職業化程度還不能與現行的委托方要求相匹配。為切實提高財務管理人員業務能力水平，臨安市積極強化村級會計人員業務培訓。2010年以來，利用市、鎮（街）各種形式的會議，對鎮（街）聯村干部（指導員）、農經干部、服務中心會計、村主要干部、村報賬員、村監會成員等“三資”相關人員進行業務培訓，參加培訓的人員達2500余人次。

根據課題組調查的情況，臨安市18個鎮（街道）總計38名會計人員，其中男性13名，占比為34.21%，女性25名。工作人員平均年齡41歲，其中年齡最大的65歲，最小的24歲。其中24名會計人員為中國共產黨員，工作人員的文化程度上來看，中專與高中文化程度的15人，大專及以上的人員23人，可見村級會計從業人員的受教育的程度較好，具有一定的文化基礎。從會計崗位的設置情況看，專職會計崗位人員32人，占總比的84.21%，其余6人為兼職代理會計。

表2 臨安市“三資”服務中心會計人員基本情況匯總（2013）

表2反映了臨安市村級會計代理人員的資質現狀，統計表明在會計人員職稱情況方面，22人具有初級會計職稱，4人具有中級會計職稱，具有會計職稱人數所占比例為68.42%。表明臨安市村級代理會計的專業水平良好，具有職稱的比例較高。在編制情況中，自聘人員27人，具有事業編制的人員為5人，占比13.16%，臨時員工也為5人，可以看出代理會計主要來自村一級的自聘人員。在持有資格證書方面，32人擁有財政部門會計證書，30人擁有會計電算化證書，表明臨安市近幾年在會計人員的培訓后續教育上取得了長足的成效，也為有序推動村級會計委托代理工作打下了扎實的基礎。

表3 臨安市“三資”服務中心會計人員職工薪酬基本情況（2012） 單位：元

表3反映了村代理會計的職工薪酬情況，從表中可以看出，職工年收入的平均值為28224.24元，并不是特別高，但職工擁有補貼獎金、養老保險、醫療保險以及住房公積金，總體而言，臨安市“三資”服務中心會計人員的基本薪酬福利得到了較為有效的保障，由于不同鎮（街道）對于職工薪酬的發放不一致，導致有部分代理會計缺乏相應的福利保障，此外每一名代理會計平均代理的村數為8個，這也進一步加重了代理會計的工作量，這就需要在人員配備以及職工薪酬方面加大投入。

（三）臨安市村級會計委托代理工作制度建設分析

近幾年，臨安市在完善農村財務會計基本制度建設方面做出了不懈的努力，截止目前為止，臨安市村級財務管理都實行備用金制度，預決算制度基本實施（錦城街道的7股份經濟合作社執行較好，多數村有預算沒決算），實行按季結報。在票據審核方面，執行以下程序：先由村（社）務監督委員會審核，不符合規定的予以登記并退回；再由服務中心會計審核，不符合規定的予以登記并退回。在村級會計信息披露方面全面實行財務公開，并按照省、杭州市的要求實行“三年一輪審”，每年對100個村進行了財務審計。具體而言，臨安市村級會計委托代理工作在以下方面做出了適合本地區特點的財務管理體制機制創新。

1.深化“三資”財務管理。為適應和解決新農村建設后村級資金、資產迅速大量增加出現的新情況、新問題，臨安市將財務管理延伸至涵蓋資金、資產、資源的“三資”管理，并進一步制定了相關的政策措施。一是擬訂“三資”管理相關政策文件。根據浙江省、杭州市的指導文件精神，出臺了《市委辦公室 市政府辦公室關于進一步加強農村集體資金資產資源管理的意見》（臨委辦發〔2011〕87號），明確了“三資”管理工作思路、建立了“三資”管理和監督體制，同時起草了《臨安市農村集體資金資產資源管理辦法（試行）》，并已送至相關部門審閱。二是創建市、鎮、村三級聯動的“三資”監管體系。2011年起將市、鎮兩級的監管體系進一步延伸至村，9個鎮街安裝了終端查詢系統、觸摸屏115臺、村級應用模塊99個，99個村實現了村級財務三級聯動的實時動態管理。三是開展了“三資”管理規范化單位創建。積極開展村“三資”清查，摸清家底，并建立資產管理臺賬、資源登記簿制度，加強了監管力度，截至2012年年底，創建“三資”管理規范化鎮街5個、規范化村138個。

2.計劃審計與項目審計相結合。自1994年開展審計工作以來，審計成為了村級財務管理的重點突破對象，臨安市實行計劃審計和項目審計相結合，合力促進村級審計工作順利開展。一方面是抓好計劃審計。根據省“三年一輪審”制度，結合浙江省開展的“萬村審計”和杭州市開展的“千村審計”的要求，臨安市每年組織開展“百村審計”，每年完成審計（財務清理）工作100個村。據統計：2010年-2012年共完成審計（財務清理）332項（其中審計108項，財務清理224項）。2013年1-5月份，完成審計、財務清理共20項，正在進行16項。2010年至今，通過審計共查處違規違紀案件26件，金額89.9萬元，審計落實退款28.52萬元，行政處罰1人。計劃審計制度的實施取得了良好的效果。另一方面是試點項目審計。2013年年初臨安市農經總站成為新農村建設項目資金審計的責任主體后，積極開展項目審計的試點工作，確定了河橋鎮、湍口鎮作為項目審計的試點單位，對27個項目進行審計。

3.落實新農村建設（重點）村資金監管制度。隨著新農村建設力度加大、城鄉統籌步伐加快，村級項目資金大幅增加，為了能夠更為有效地使用村級項目資金，在強化日常監管的基礎上，臨安市相關部門制訂出臺了《關于實施新農村建設（重點）村財務監督管理制度的意見》（臨農辦〔2012〕28號），2012年30名農經人員對接34個村、2013年31名農經人員結對65個村，就項目決策、項目實施監管、工程項目決算驗收以及財務結算等全方位進行監管和指導，明確各環節要點，對監管中發現的不規范行為及時予以制止、糾正，取得了良好的監督效果。

三、臨安市村級會計委托代理存在的問題

（一）項目資金源頭監督薄弱

隨著新農村建設、美麗鄉村建設的推動，浙江省各級政府對農村地區基礎設施建設給予了資金上的大力支持，大量金額較大的新農村建設項目投放至村集體經濟組織之中，這也給村級財務管理帶來了一系列的問題，其中項目管理成為了農村財務管理的重要管理對象。

現行的農村資金大多來源于新農村建設的項目資金，這種以項目招投標的方式運作的資金的財務管理必然對委托人和受托人提出了較高的財務管理能力要求；其中項目的申報、決策、招投標等工作到位是村級財務規范管理的保證，但從工作實際來看，源頭監督仍較為薄弱。村級事項決策，尤其是重大經濟事項決策應“五議一審兩公開”，但在決策過程中存在著以村主要干部、村組長會議等形式替代村民（社員）會議或村民（社員）代表會議現象；村級項目招投標應按照《臨安市小額公共資源交易管理辦法》，對單項合同估算在10萬元（含）以上100萬元以下的工程建設項目應納入鎮街招投標，100萬元以上的工程項目應由市級實行招投標，但多數項目以議價、村級自行實施、包清工等形式實施且程序不到位，如不簽訂協議、項目驗收走過場、憑領借條結算工程等現象較為突出。在項目申報及審批方面，村一級甚至出現越級申報，從而使得鄉鎮（街道）的財務監督無法落實，項目資金的監督管理沒有形成有效的約束，導致了部分村委會干部權力集中，監管缺位。

綜上所述，一旦在項目的申報、執行以及后續的驗收等環節出現不規范的運行方式，必然會導致后續的會計核算存在嚴重的核算與監督失效的結果，從而阻礙了會計委托代理工作，無法真實客觀地反映項目資金運行的實際情況。

（二）票據審核把關未到位

票據是村級各項支出的有效憑證，入賬前應由村（社）務監督委員會、鎮街“三資”管理服務中心對票據六要素（憑證名稱、日期、填制單位、填制單位公章及收款人，接受憑證單位，經濟業務內容摘要、實物數量、單價、金額）以及具體用途、相關證明人、經手人等簽字等內容進行審核把關。但從日常監管和審計情況來看，因審核對把關不到位產生的白條抵庫、票據用途不明確、缺少附件清單等不規范票據結賬問題仍較為普遍，如一張10萬元招待費用記賬憑證后附11張發票，但每張發票后均無開支明細及具體的村務開支用途說明。

（三）招待費用普遍偏高

自2010年臨安市紀委出臺《關于黨政機關工作人員在公務活動中不得接受村級組織招待的通知》（臨紀〔2010〕8號）文件以來，村級招待費用較先前有了一定程度的壓縮。但總體而言，村級招待費用仍普遍偏高，尤其是實施項目較多的村，村級招待費用開支較高。根據2012年農經年報數據，全市298個村村均招待費用7.97萬元，最高的村招待費用達45萬元。因個別鎮街在會計核算時存在著將招待費用分解至經營費用、某個工程項目中，實際的招待費用開支遠大于上述數值。

（四）村級會計人員配備有待完善

從臨安市村級財務管理隊伍來看，人員配備不到位主要體現在以下幾個方面：一是人員數量配備不到位。按照《浙江省人民政府關于改革和加強基層農業技術推廣體系的通知》（浙政發〔2005〕32號）要求，1萬人以下配1人、1-3萬人配2人、3萬人以上配3人的標準，全市共需增配鎮街農經人員15名；每5-10個村1名會計的標準，全市需增加會計人員6名。同時，目前的農經人員、代理會計、報賬員存在著身兼多職的情況，如報賬員兼文書、統計、勞動保障等其他工作。二是人員年齡結構不合理。這一現象在農經管理人員、代理會計、報賬員隊伍均不同程度存在，其中報賬員隊伍最為嚴重，平均年齡48周歲，其中最大的為72周歲。三是人員待遇配套不到位。“三資”管理服務中心會計除5名人員是鎮街工作人員（事業編制）調任外，其他都是臨時聘用、非正式編制人員，工資待遇無保障，個別人員工資不足1000元/月；村報賬員年收入萬元以下的村報賬員68人，而村書記、村委會主任、村社監會主任等主要干部一方面享受上級補貼、另一方面享有村級發放的工資，過大的報酬差距逐漸成為村報賬員上訪誘因，近期要求解決村報賬員待遇的信訪件，尤其是要求解決離退人員的養老問題信訪件增多。四是村級會計人員培訓制度有待完善。大多數的會計人員定期培訓制度建設落后，且推廣面遠低于會計基礎工作制度建設。

四、規范和完善村級會計委托代理服務的對策

（一）完善村集體資金資產管理，實現事前財務監督

根據《浙江省農業廳浙江省財政廳浙江省監察廳關于開展農村集體資金資產資源管理規范化建設的意見》（浙農經發〔2013〕4號）文件，積極開展“三資”管理規范化縣（市）創建，推進“三資”管理工作。一是實現市、鎮、村三級聯動的“三資”監管網絡全覆蓋，逐步實現村級財務實時動態監管。二是積極開展“三資”管理規范化村創建，根據擬訂的“三資”管理規范化村標準，積極開展“三資”清查，摸清家底，建立資產臺賬、資源登記簿，明晰產權、健全制度、規范管理。

明確鄉鎮（街道）、村各級行政組織在村集體資金資產管理中的地位和功能；現實農村項目資金額度不斷加大，如何運用好資金，使之落實到農村建設中是村級財務管理關注的重點之一，臨安市部分村級行政管理人員沒有通過合法的方式動用了村級資金，尤其是在項目資金的支付時，未通過村級賬務代理中心，擅自使用資金，致使資金缺乏有效的監管，從而導致資金流失，極大地損害了整個村集體組織成員的利益。因此，必須強化村級行政管理成員的財務管理意識，鄉鎮（街道）可以定期對行政村管理人員強化財務方面的知識培訓，并形成對村委員會領導成員政績考核的體制化運作，讓村集體組織中的權利得到約束和合理使用，實現村集體資金資產財務管理的事前監督，這不僅是對村集體資金資產安全性的有效保障，也是推進基層民主建設的重要環節之一。

（二）突出項目資金源頭管理，保證會計核算真實可靠

現行農村集體經濟組織往往以建設項目的方式運行，這就要求項目在申請立項申報、項目執行過程以及項目驗收過程等各個環節上實行會計的內部監控。具體而言，一方面是對資金流的管理，項目的收支尤其是項目開支必須要保證票據等原始憑證的合法性，規范資金使用；另一方面是對建設工程的管理，將項目資金的使用進度與項目的建設進度相結合，從資金流和實物流進行雙重管理，科學地核算項目建設的成本核算問題。此外，要保證會計委托代理下會計核算的真實可靠性，必須加強對項目負責人、項目管理人以及相應的農村財務人員的項目管理專門化的財務培訓，從而以增強人員的業務能力為契機，來突出項目資金的源頭管理，從而能夠較為順利地解決項目資金財務管理無序的現狀。

（三）明晰委托代理機構職權，強化第三方的監督獨立性

村級會計委托代理體制的核心在于委托人即村集體經濟組織和代理人即獨立的財務人員之間的委托代理關系，現行開展的村級會計委托代理服務的代理模式具體由農業部的農經站代理、由財政部門的財政所代理以及由鄉鎮單獨設立機構代理。無論選擇何種代理方式，代理人的身份角色既是農村財務工作的具體承辦者，又是監督者和管理者。臨安市村級會計委托代理運行的現實情況表明現行村級會計委托代理并沒起到實質性的財務監督功能，更多的是履行了會計核算的功能，會計監督職能缺位。因此，必須明確村級會計委托代理體制中的委托人和代理人的權利和責任，并需要進一步明確委托代理機構的地位。一方面要明確鄉鎮一級在對村一級財務監督中的合理作用，賦予村級會計委托代理機構相應的會計監督權利，真正做到對村集體資金資產的核算和監督的委托代理要求；另一方面，建議由社會中介機構承擔村級會計委托代理服務，從而使政府既是委托人又是代理人的尷尬境地中解脫出來，而且，社會中介機構作為獨立的第三方，在委托方的授權范圍內進行財務會計管理可以避免相應的權力尋租導致腐敗的問題。

具體而言，可以建立資格認證制度，對有意參與農村會計代理服務的社會中介機構進行資格審查，確保會計代理服務工作質量。在引入當地社會中介機構參與會計委托代理服務的同時，還可以考慮利用現有的懂農村會計或審計的退休農經審計人員和招聘社會上懂農村財務的人員，或根據當地實際，整合那些編制在農經卻不在農經崗位上的懂農村財務的人員，按照社會中介機構設立標準，組建社會農村會計代理機構為了更好地開展村級會計委托代理服務工作，建議財政部門對此項工作設立專項資金，納入預算安排，支持村級會計代理服務工作對于由政府財政資助的會計代理服務，可通過公開招投標形式確定提供服務的社會中介機構。

（四）強化落實監管機制

1.強化源頭監管。深入貫徹落實新農村建設（重點）村財務監督管理制度，進一步明確農經人員的監管職責，認真做好民主決策、招投標、項目驗收、資金結算等環節指導和檢查，對發現的不規范行為要及時制止。

2.落實審計經費，強化審計監督。根據“三年一輪審”和新農村建設項目審計測算，每年需審計工作經費100萬元，而目前工作經費到位10萬元，缺額90萬元，工作經費的缺位在一定程度上影響了審計工作的順利開展，需盡快落實相關經費。在總結試點項目審計經驗的基礎上，積極探索建立由總站審計（聘請人員開展審計）、委托中介機構審計和鎮街內審機構審計相結合的審計模式，建立健全市農經總站負責把關、協調，中介機構、鎮街內審機構積極落實的工作機制，并落實審計整改。

3.充分發揮村（社）務監督委員會、鎮街“三資”管理服務中心監督職能，明確村（社）務監督委員會在會議決議執行、重大事項民主決策、村級財務管理等事務的監督職責；強化鎮街“三資”管理服務中心在大額開支、結算等環節的審核把關作用，切實加強財務開支的真實性、票據的合法性審核。

4.深化財務公開，嚴格村級現金收支按月逐筆公開、財務收支按季公開、重大經濟事項逐項即時公開制度，通過公開欄、觸摸屏、華數數字電視多渠道公開，接受廣大村民（社員）的監督。

5.落實相關人員待遇。為穩定鎮街“三資”管理服務中心會計、村報賬員隊伍，提高相關人員工作積極性，建議各鎮街落實好代理會計各項工資、福利等待遇，并逐步解決代理會計的編制問題；加強村落實報賬員待遇的指導，明確村報賬員享受村主要干部同等工資待遇。

[1]許昭敏，熊健.村級會計委托代理制的新制度經濟學分析[J].安徽農學通報，2007，13（8）：27-30.

[2]狄愷，萬文翔.小賬本撐起和諧新農村——湖北省實施村級會計委托代理服務工作調研報告 [J].財會通訊（綜合），2008（3）：11-13.

[3]邵燕翔.完善村級會計委托代理制度問題探討[J].金華職業技術學院學報，2009，9（5）：39-41.

[4]陳建中，陳孝.村級會計委托代理制實施情況與完善對策-來自浙江鄉村的情況調查[J].會計之友，2009（12）：58-61.

[5]鄔丹盛，連奇波，李學麗.浙江省村級會計委托代理服務現狀、問題及策略選擇[J].經濟研究導刊，2012(17):146-147.

[6]楊會樸.村級會計委托代理服務的完善與思考[J].商業會計，2012（3）：66-68.

（作者單位：浙江農林大學天目學院）