農村小額信貸保險發展問題研究及建議

李嵐峰

農村小額信貸保險發展問題研究及建議

李嵐峰

一、引言

自2009年“中央一號文件”提出探索建立“農村信貸與農業保險相結合的銀保互動機制”之后，作為“銀行保險化，保險銀行化”趨勢的產物，農村小額信貸保險應運而生。現在，其服務農村經濟、促進農民增收的作用越來越得到群眾的認可和接受。然而，各地在進行小額信貸險的試點推廣過程中暴露出許多問題，小額信貸保險的發展并沒有達到公眾的預期。通過對大部分試點模式的現狀研究，我們發現問題主要集中在以下兩個方面：一是制度安排上存在缺陷，譬如對服務對象的特殊性考慮不足導致業務推廣緩慢、對保險公司的財政補貼比率設定較為隨意等；二是產品設計不夠科學，譬如保險期限沒有針對農業生產周期劃分、農戶還款風險覆蓋不充分等。這些問題的存在某種程度上使本應該在農村金融體制改革中發揮重要作用的小額信貸保險陷入了地方財政不愿投入扶持、保險公司不愿展業承保、農民不愿接觸投保的窘境。本文將在以前有關專家研究的基礎上，針對部分試點地區的情況作進一步細化討論，并結合實際提出一些補充完善的建議。

二、農村小額信貸保險引入的必要性

作為近年來各國支持農村發展的普遍手段，小額信貸對于促進農民借貸、擴大農業生產有著極其重要的作用。有研究表明，得到信貸的農民家庭收入比沒有得到信貸的顯著提高（Remenyi Joe and Quinones，Benjamin，2000），而在經濟增長不太快的地方，窮人的借貸可以改善收入的分配（Shahidur R．Khandker，2003）。總體而言，小額信貸對農民收入增加、減少脆弱性有著一定的幫助（Jonathan Morduch，Barbara Haley，2002）。

鑒于農村信貸借款方本身具有的高風險性，為了刺激信貸規模的擴張，促進農業生產的發展，政府一般會先嘗試貸款貼息的方式，一方面可以鼓勵農村金融機構放款，降低這些機構的“嫌貧愛富”傾向；另一方面也可惠及農民，使他們獲得相對低息的生產性貸款。盡管這種方式投入的成本巨大，卻難以到達貧困農戶層面，更多的利益被較富裕的農戶所攫取（Adams，1984），造成了進一步的分配不平等。因此，有學者認為，取消貸款貼息將有助于實現收入平等（Vogel，1984）。

仔細分析小額信貸，不難發現其面臨著幾個較大的風險因素，其中包括自然因素、市場因素、人身因素、財產因素及道德因素等，這些都可能導致農戶在貸款到期時不能及時還款。雖然不少地方通過農業保險、人身險等一些普通險種以及嚴格的貸款審核機制來分散和控制小額信貸的風險，但數據表明，農村小額信貸的不良貸款率相對于其他種類貸款依舊偏高。而且由于農戶本身收入具有不穩定性，其借貸風險會顯著高于城市居民，加上收入水平有限，造成其不愿承擔金融機構提出的相對較高的風險溢價，或自身尚不符合金融機構的放款要求而無法從小額信貸中受益，這加劇了農村地下錢莊和高利貸的泛濫。

考慮到金融機構的放貸行為具有盈利性傾向，小額信貸的高風險性帶來的風險成本仍需要由國家和地方財政出面來幫助貸款機構承擔。又因為直接對貸款進行貼息收效甚微，所以我們認為，引入小額信貸保險，通過保險機構協助農村信貸機構進行風險管理，并由國家補貼保險公司，通過轉嫁貸款機構的放貸風險來間接降低農戶貸款成本，從而在保障農村小額信貸長遠發展的同時使農戶受益，不失為解決“農戶貸款難”問題的好方法。而針對小額信貸保險，有學者通過實驗證明，獲得保險后，大多數農民的效用函數有所改善（Galarza F．B．、M．R．Carter，2010）。此外，農村小額信貸保險的推廣有利于抑制農村民間借貸，也能推進農村產業結構調整（何志明，2009），提升農村地區的金融效率，改善農民的收入分配狀況（高海霞、姜惠平，2011）。

三、農村小額信貸保險發展現狀

作為涉農保險的一類，農村小額信貸保險本身與農業保險有很多相通之處：其具有的正外部性和“準公共品”性質造成市場失靈，需要政府介入；高風險和低利潤特點對保險機構具有排斥效應；補貼程度受地區因素影響等。目前國內的農村小額信貸保險模式以“小額信貸+意外險”為主，即小額信貸主要依賴人身意外傷害險的保障，像黑龍江、寧夏等地就直接把借款人人身意外傷害險稱為“小額信貸保險”，后期試點的小額信貸險也基本上借鑒這種模式。即便是在先行試點并在模式上有所突破的寧波，借款人在投保小額信貸保證保險的同時，也必須投保借款人意外傷害保險作為保障（郭心義，2013），針對保險標的的風險狀況，還會要求投保人在購買小額信貸險的同時投保相應的財產險或者農業險，以降低小額信貸的風險。

表 農村小額信貸保證保險試點的四種代表模式

盡管這些小額信貸保險的試點都通過各自的方式進行了制度創新和完善，從近幾年的數據看也取得了不俗的成績，但根據此前的相關研究和報道，這些模式或多或少都存在著一定的問題。除了四種“比較成功”的模式之外，全國還有不少地方也進行了農村小額信貸保險的推廣，但大部分都呈現出業務萎縮、經營惡化的態勢。從某種程度上講，中國的農村小額信貸保險正處于一個“瓶頸期”。

四、農村小額信貸保險試點模式存在的問題

就目前而言，國內依然有部分小額信貸保險在審核資格時并沒有對農村農民和城市居民作嚴格的區分，都是采用大體一致的標準，以至于絕大部分小額信貸保險，確切地講應該是小額貸款保險，是存在反擔保甚至抵押要求的。而這些要求使得小額信貸保險本身難以發揮其應有的作用，更不能達到替代傳統貸款風險控制方式的目的。此前，中國信用合作社與郵儲銀行聯合推出過小額貸款業務的擔保模式——五戶聯保，由于全國大部分地區尚未建立起完善的征信系統，這種模式得以憑借成本低廉及風險較小的優勢而被許多地方效仿推廣。然而此模式有一個比較突出的問題：引發選擇效應，即理性投保人會選擇經濟條件良好、具有還款保障的農民作為合作對象，導致富裕農民將中低收入農民從小額信貸市場上擠出，在某種程度上造成了低收入農民轉向高利貸，甚至出讓土地換取貸款以緩解臨時資金緊張的情況。但作為小額信貸本身，重點服務的群體之一便是中低收入農民，而國家的補貼和政策支持也是希望通過再分配幫助這些農民盡早致富，因此小額信貸保險推出的目的是為了發展小額信貸。然而要實現這個目標，就必須革除聯保制度內部的“嫌貧愛富”。但現行的小額信貸保險中，以上海為代表的試點模式要求農信社組織農戶進行聯保，再行購買小額信貸險。事實上，整個制度還是建立在聯保的基礎上，并沒有從根本上解決聯保存在的問題。而且，銀行在放貸時容易因為規模效益而把貸款放給種植規模大的農信社農戶，但未加入農信社的個體農戶還是占絕大多數，這就使得很多農戶的貸款需求得不到滿足。加上中低收入農民能夠提供的抵押、質押物更是少之又少，長此以往不僅會加大中低收入農戶的貸款難度，也拉大了富農與貧農的收入差距，并進一步造成農村存款資金的外流。

此外，“小額信貸+意外險”的模式在風險防范的側重上存在一定的問題。分析農村小額信貸借款人未能及時還款的原因，不難發現，更多的是由農業風險造成的，其中既有自然災害，也有市場因素。而傳統的小額信貸借款人意外傷害險盡管有費率厘定簡便且受巨災因素影響不大等優勢，但其控制小額信貸風險的效果并不理想。一方面它會使農戶面臨更大的潛在風險。在借款人人身受到傷害或身故導致急需資金時，保險公司卻將本應屬于借款人的意外傷害保險金優先給付給貸款人，看似幫助借款人補上了欠款，實際上讓本已落難的借款人陷入“資金+勞動力”雙短缺的困境。如果借款人本身屬于中低收入農民，整個家庭就很容易陷入貧困。另一方面，它并沒有完全覆蓋農戶可能面臨的其他風險，諸如因為自然災害、農產品價格波動或生產過剩等因素引起的資金臨時周轉困難造成無法及時還貸的風險。這其實和目前不少地方單純依靠農業險等普通保險來控制小額信貸風險的模式差別不大，均難以有效降低不良貸款率。目前針對這個問題解決的方法是在意外險之外要求農戶再購買財產險或農業險，爭取覆蓋到更為全面的違約風險。但對于保險意識還比較薄弱的農戶而言，他們會認為這是保險公司在搞捆綁銷售。這樣一來，不僅在手續上更為復雜，增加了貸款的實際成本，也影響了保險公司的形象，使農戶產生抵觸情緒，進而妨礙了小額信貸險的推廣。作為農村小額信貸的配套保障工具，小額信貸險的設計可以參考農戶對小額信貸的要求及建議。

財政支持方面，各地方制訂的補貼標準和形式不同，但在補貼比例方面，基本上國內的試點都沒有建立科學有效的模型進行測算，更多的是由政策制定者根據經驗判定。與農業保險的補貼類似，農村小額信貸保險的補貼同樣是一個可以促進社會福利增加的過程，而超過了一定限度則會使社會福利減少（胡炳志、彭進，2009）。實際上，政策性農業保險費補貼額和補貼率的計算要參考保險純費率、保險保障水平、政府政策目標和財力、農民對保險產品的接受或購買能力等（庹國柱、朱俊生，2005），而這些在小額信貸保險的研究中被大多數學者所忽略，現實中容易造成政府補貼低效、財政負擔沉重的情況。像寧波、三水等地，由政府財政投入資金協助承擔保險公司年度賠付總額的超額部分，并設立了超額停止機制以控制風險的膨脹。這在現階段應是一個較為穩妥的方法。但實際上這種模式風險過于集中，一旦大面積受災，將給地方財政帶來沉重打擊。而且，這筆資金由政府來管理，在資金運作上具有一定局限性，長此以往很可能導致基金的入不敷出。

在具體操作方面，由于小額信貸保險是保險公司協助借款人承擔還貸責任，幫助銀行降低貸款風險，因而涉及投保人資格審核權的問題。考慮到貸款損失由銀行和保險公司按一定比例分攤，目前多采用雙重審核機制，即每筆業務都要經過貸款和承保審核兩道程序，以防止銀行盲目放貸。三水模式則更是嚴控風險，由政府牽頭聯合有關各方并設立辦公室對借款人進行監測評估。事實上，無論銀行還是保險公司甚至政府，都要考慮借款人的風險情況，因而總體上講三者參照的指標是大致相同的，多次審核無疑造成了人力上的浪費。雖然對降低風險有一定作用，但這種方式會讓農戶感到手續繁雜。此外，目前的小額信貸期限一般在一年內，而像林木種植等一些周期較長的農業生產，由于得不到對應的長周期還款保障，往往不容易從銀行貸到款。即便能貸到款，一般也會由于自身收入不穩定、缺乏抵押物等問題，導致實際獲得的貸款額受到較大限制，貸款用途也被嚴格約束。這樣盡管從總量上控制了風險，卻降低了農戶通過小額信貸取得資金的意愿，導致小額信貸保險無法發揮其對農村信貸的刺激作用。

五、發展農村小額信貸保險的建議

（一）擴大保險保障范圍

考慮到農村小額信貸保險消費群體的特殊性，應盡可能將農村小額信貸保險的保障范圍擴大，不僅僅限于借款人意外傷害。保險公司在進行費率厘定時應側重農業風險，同時也應該將意外傷害等其他可能導致農戶違約的因素盡可能包括進來。而在把人身意外險、農業保險、家庭財產險等保險作為推薦購買選項向農戶進行介紹時，要尊重農戶個人的購買意愿，以避免農戶認為這是保險公司在捆綁銷售。

有人擔心這么做會跟農業保險有風險覆蓋上的重疊。實際上，二者是互補的，只是面對的購買群體廣度不同。農村小額信貸保險針對的是有貸款需求的農戶，而農業保險則面向全體農戶。由于財產保險遵循的是經濟補償原則，考慮到小額信貸保險保障額度的問題，有貸款需求的農戶同樣可以購買農業保險以保障小額貸險沒有覆蓋到的那部分風險。

（二）期限額度符合農戶需要

在小額信貸保險的推廣問題上，應注重農戶的“用戶體驗”，盡可能讓產品符合農戶的需求。結合農業生產的周期，在保險期限上，若農戶在投保時提出延長要求，理由充分合理的應考慮延長時間。額度方面也可以針對農戶的信用、收入狀況等指標給予一定程度的放寬，以刺激貸款的發放，讓更多的農戶選擇小額信貸。貸款到期后，農戶若非故意不按期還款的，可依據實際情況將不良記錄記入征信系統，并作為欠款人再次貸款設定利率的參照指標，但仍繼續保留欠款人的借款資格，使其能獲得資金用于恢復生產。

（三）避免抵押與反擔保要求

作為農戶，其可抵押的財產不多，而反擔保一般會由信用社牽頭組織農戶間聯保。事實上，這種方式不利于收入較低的農戶發展生產。保險公司與銀行在合作推廣小額信貸保險的同時，應盡可能避免把控制城鎮居民違約風險的方式應用在農村農民上，而應針對農戶個體的財產狀況特點審核資格，以便于貸款的發放以及小額信貸保證保險的銷售，由此產生的風險溢價可以由國家和地方財政進行補貼。

（四）深化銀行與保險公司的合作

由于小額信貸保險業務涉及銀行和保險公司兩大機構，除了根據“誰受益、誰買單”的原則分攤損失外，還應該在嚴控風險的同時共同商討刺激農戶貸款和促進保險營銷的策略，并將工作落實到位。由于在審核借款人資格時考慮的要素大體一致，雙方可以攜手建立共享數據庫，共用一