中國的沖突管理與官員問責(zé)

蔡永順 朱 琳

中國的沖突管理與官員問責(zé)

蔡永順 朱 琳*

對(duì)政府官員的問責(zé)需要合理使用獎(jiǎng)懲措施。與其他威權(quán)體制一樣，中國的黨和政府在處理瀆職官員時(shí)也面臨著兩難困境：無原則的容忍會(huì)削弱政權(quán)的合法性，而對(duì)涉事官員的懲戒則會(huì)影響政府官員的士氣并給政府帶來損失。由于這種兩難困境，選擇性或有區(qū)別的懲戒就成為合乎邏輯的選擇。通過對(duì)社會(huì)沖突事件的案例分析，本文揭示了選擇性懲戒背后的政治原則。研究發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)關(guān)鍵因素影響著在社會(huì)沖突事件中對(duì)處置失當(dāng)?shù)墓賳T的懲戒：政府官員的過失行為所造成后果的嚴(yán)重程度，以及他（她）在過失行為中的角色。

在中國，一些造成社會(huì)沖突或處置失當(dāng)?shù)牡胤焦賳T并不會(huì)受到相應(yīng)的懲戒。理論上，維持社會(huì)穩(wěn)定是地方官員的重要責(zé)任；這方面的失職會(huì)使其遭受處罰。①Susan Whiting,“The Cadre Evaluation System at the Grass Roots: The Paradox of Party Rule”, in Barry Naughton and Dali Yang (eds), Holding China Together: Diversity and National Integration in the Post-Deng Era (New York: Cambridge University Press, 2004), pp.101-109; Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management From a Township Perspective”, The China Quarterly, No.173 (March 2003), pp.35-52; Kevin O’Brien and Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China”, Comparative Politics, Vol.31, No.2 (1999), pp.167-186.如果受到懲戒的可能性確實(shí)存在，那么地方官員就應(yīng)盡量避免沖突的發(fā)生，積極應(yīng)對(duì)并有效平息社會(huì)上的不滿情緒和訴求，減少?zèng)_突的發(fā)生。然而，社會(huì)沖突的數(shù)量仍在持續(xù)增長。韓國學(xué)者鄭在浩的研究認(rèn)為，從1993年到2008年，中國的群體性事件數(shù)量增加了14.6倍，從1993年的8700起，增加到2008年的127460起。①鄭在浩：《中國的政治危機(jī)管理：以集體抗?fàn)帪槔罚娻嵲诤浦骶帲骸吨袊奈C(jī)管理》，倫敦：Routledge出版社2011年版，第25—42頁。

盡管社會(huì)沖突的數(shù)量有逐年增加的趨勢(shì)，但這并不能夠說明中國的地方官員不履行職責(zé)或?yàn)^職時(shí)所面臨風(fēng)險(xiǎn)很小。正如某位縣委書記所言：“我們整天處于高度緊張狀態(tài)，像驚弓之鳥，生怕安全生產(chǎn)、突發(fā)事件、群體上訪等重大事件事故發(fā)生，被追究責(zé)任。”②董學(xué)清、張和平、張澤園：《我們是誰？縣委書記采訪錄》，載《望新聞周刊》，2005年11月10日。另一位縣委書記則坦承：“各種‘一票否決’責(zé)任制讓我們一天從早到晚睡覺都恨不得睜著一只眼，整天提心吊膽。”③同上。有部分地方官員因其在沖突管理等重大問題上的瀆職行為而受到懲戒，甚至被判刑入獄。④下文中將進(jìn)一步討論這個(gè)問題，懲處的力度很大程度上取決于該官員瀆職的嚴(yán)重程度。根據(jù)瀆職行為的嚴(yán)重程度，懲處的方式包括公開或內(nèi)部批評(píng)、扣除官員的津貼，甚至更嚴(yán)厲的懲罰。

同為犯錯(cuò)誤的官員，為什么有的能夠被容忍，而有的則受到了處罰？對(duì)這一問題的回答恰恰反映了當(dāng)前中國官員管理與政府能力所存在的問題。對(duì)瀆職官員的不同態(tài)度顯示了國家在懲戒政府官員時(shí)左右為難的政治困境。一方面，無原則的容忍削弱了政權(quán)的合法性和政府的權(quán)威。另一方面，處罰，特別是嚴(yán)厲的處罰則會(huì)影響地方政府和其支持者的士氣，甚至?xí)?dǎo)致浪費(fèi)對(duì)這些代理人所投入的資源。對(duì)政府而言，懲處官員往往代價(jià)高昂，因?yàn)槠鋱?zhí)政的基礎(chǔ)在于地方官員，而不是選民。

那么中國的黨和政府如何應(yīng)對(duì)這個(gè)困境呢？在考察了地方官員對(duì)社會(huì)沖突的應(yīng)對(duì)和管理之后，筆者認(rèn)為，懲戒瀆職官員的關(guān)鍵取決于其瀆職行為所造成的后果及其在其中的角色和責(zé)任。正是這種選擇性的、或是差異化的懲戒，對(duì)中國地方官員的行為取向有重要的影響。

一、懲戒的政治

經(jīng)驗(yàn)老到、忠心耿耿的地方官員是國家權(quán)力的重要組成部分，他們的表現(xiàn)直接影響政府治理的有效性，進(jìn)而影響公眾福利。問責(zé)制“意味著一部分行動(dòng)者有權(quán)給其他行動(dòng)者設(shè)定一套標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)來判斷他們是否履行其職責(zé)，并在對(duì)方未能完成職責(zé)時(shí)據(jù)此予以相應(yīng)處罰”。⑤Ruth Grant and Robert Keohane,“Accountability and Abuses of Power in World Politics”, American Political Science Review, Vol.99, No.1 (2005), pp.29-43.其隱含的假定是表現(xiàn)良好的政府官員會(huì)得到嘉獎(jiǎng)，反之則會(huì)受到懲處。這就需要確立一套獎(jiǎng)懲制度。布倫丹·奧弗萊厄蒂（BrendanO’Flaherty）認(rèn)為：“政治無非是獎(jiǎng)懲分明，并且是以笨拙的方式。”①Brendan O’Flaherty,“Why Are There Democracies? A Principal Agent Answer”, Economics and Politics, Vol.2, No.2 (July 1990), pp.133-155.同樣，德爾默·鄧恩（Delmer Dunn）認(rèn)為：“問責(zé)制只有在相應(yīng)獎(jiǎng)懲制度的基礎(chǔ)上才能保持積極的回應(yīng)”。②Delmer Dunn,“Mixed Elected and Nonelected Officials in Democratic Policy Making: Fundamentals of Accountability and Responsibility”, in Adam Przeworski, Susan Stokes and Bernard Manin (eds), Democracy, Accountability, and Representation (New York: Cambridge University Press, 1999), pp.297-325.

中國共產(chǎn)黨用全面的標(biāo)準(zhǔn)來選拔、晉升、調(diào)動(dòng)和淘汰干部，包括學(xué)歷、忠誠度和政績等。許多已有的研究成果顯示，中國共產(chǎn)黨是如何通過獎(jiǎng)勵(lì)，特別是提拔來確保對(duì)地方官員的問責(zé)和控制，而得到提拔的可能又是如何激勵(lì)地方官員的。③這一動(dòng)機(jī)是政府官員不惜犧牲地方利益和群眾利益，盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因。參見Elizabeth Economy, The River Runs Black: The Environmental Challenge to China’s Future (Ithaca: Cornell University Press, 2004)。

上級(jí)地方政府通常用干部責(zé)任制來確保對(duì)其下屬的問責(zé)和控制。④Susan Whiting,“The Cadre Evaluation System at the Grass Roots”; Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China”; Susan Whiting, Power and Wealth in Rural China: The Political Economy of Institutional Change (New York: Cambridge University Press, 2000); Kevin O’Brien and Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China”.在這一制度下，政府負(fù)責(zé)人通常被賦予各種不同的重要責(zé)任。蘇珊·懷特（Susan Whiting）的研究表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的官員會(huì)因?yàn)樗麄兯媾R的財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)去推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展。地方官員在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、征收稅款和推動(dòng)地方發(fā)展方面的表現(xiàn)直接影響到他們自己的收入、晉升和其他相關(guān)事項(xiàng)。⑤Susan Whiting, Power and Wealth in Rural China.瑪麗亞·埃丁（Maria Edin）則認(rèn)為，干部責(zé)任制的目的不僅在于提升政府的效率，而且是上級(jí)政府控制下級(jí)政府官員、規(guī)范央地關(guān)系的政策工具。她的結(jié)論是，中國中央政府依然保持著對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行有效監(jiān)控的能力。⑥Maria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China”.

懲戒瀆職政府官員的議題很少引起人們的關(guān)注。在懲戒政府官員方面，各國政府多少都有些困難，而中國的問題則是多方面的。各級(jí)政府都是依靠政府官員來進(jìn)行治理的，對(duì)官員的懲戒無疑會(huì)影響他們的工作積極性。各級(jí)政府官員之間的庇護(hù)關(guān)系亦十分普遍，這種人脈關(guān)系會(huì)動(dòng)搖上級(jí)官員懲罰相關(guān)瀆職人員的決心。對(duì)于政府而言，嚴(yán)厲的懲罰措施往往代價(jià)高昂。監(jiān)察部副部長李至倫撰文指出：“一個(gè)干部走上領(lǐng)導(dǎo)崗位是不容易的，黨組織培養(yǎng)一名干部也不是一朝一夕的事，要花費(fèi)很多財(cái)力物力，傾注很多心血。”⑦李至倫：《從嚴(yán)治黨治政 切實(shí)抓好防腐敗任務(wù)的落實(shí)》，載《中國監(jiān)察》，2004年第4期，第5—7頁。而缺乏足夠的懲戒措施或是無原則的容忍，只會(huì)帶來更多的瀆職行為，不僅會(huì)影響政府完成既定政策目標(biāo)的威信，更會(huì)削弱政權(quán)的合法性。簡(jiǎn)而言之，政府在處置瀆職官員時(shí)，必須在懲戒和容忍之間取得一個(gè)平衡。關(guān)鍵的問題在于合適的時(shí)機(jī)與方式。

我們研究發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)因素影響這一過程。第一是該事件所造成之后果的嚴(yán)重程度：上級(jí)政府不太可能容忍或忽視造成了重大人員傷亡或經(jīng)濟(jì)損失等嚴(yán)重后果的社會(huì)沖突。第二是政府官員在處置沖突事件時(shí)所承擔(dān)的責(zé)任。如果某地方官員的行為直接導(dǎo)致了社會(huì)沖突的發(fā)生，他（她）就極有可能受到相應(yīng)懲處。如果地方官員在處理社會(huì)沖突時(shí)處置失當(dāng)，或者其錯(cuò)誤行徑造成了嚴(yán)重的后果，即便他（她）并未直接導(dǎo)致沖突的發(fā)生，也很有可能遭到懲戒。

針對(duì)黨員干部的懲戒措施主要可以分為四種類型：（1）黨紀(jì)處分；（2）行政處分；（3）組織處分；（4）法律懲罰。根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，各類懲戒措施包括了警告、免職，直至監(jiān)禁。對(duì)于黨的干部而言，如果他們的瀆職行為情節(jié)并不嚴(yán)重，就可能受到黨紀(jì)處分，而身為黨員的政府官員則可能同時(shí)面臨黨紀(jì)處分和行政處分。組織處分則對(duì)黨政部門的工作人員都有效力，具體措施包括了批評(píng)、教育、調(diào)職、降級(jí)和引咎辭職。如果以上三類措施都不足以懲罰，就須訴諸司法程序。本文所指的嚴(yán)厲的懲戒措施，主要包括開除黨籍、開除公職和提起公訴。上述措施往往意味著一個(gè)官員政治生命的終結(jié)。

二、社會(huì)沖突事件中的官員懲戒

本研究中所使用的案例來自政府網(wǎng)站、公開出版和發(fā)行的書籍、雜志和報(bào)刊，其中大部分出版物來自中國大陸的官方出版社，少部分來自海外。①海外出版物包括了《遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)評(píng)論》、《金融時(shí)報(bào)》、《紐約時(shí)報(bào)》和《華盛頓郵報(bào)》。我們挑選書籍和雜志的標(biāo)準(zhǔn)是可供購買，挑選報(bào)紙的標(biāo)準(zhǔn)則是該報(bào)紙?jiān)诖蠖鄶?shù)省份都能買到。我們共收集了發(fā)生于2000—2010年間的486起案例。根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)，我們從中挑選了185起案例：糾紛的類型（民事糾紛還是政府與公民之間的糾紛）；參與者的人數(shù)；涉及沖突或參與處置的官員；糾紛的處置與解決；如果有上級(jí)政府介入，其介入和處理官員的方式。②上述185起案例的來源如下：報(bào)紙（49例）、書籍與期刊（9例）、網(wǎng)絡(luò)（52例）。在調(diào)研過程中，我們還采訪了廣東、湖北和江蘇三省的部分政府官員和警察，并從中整理了4個(gè)案例。因此，本文所使用的案例總數(shù)為189起。此外，38起有關(guān)農(nóng)民抗稅的案例選編自中央政府公開披露的有關(guān)處理農(nóng)村地區(qū)惡性稅費(fèi)征收事件的報(bào)告。③在2004年之前，中央政府曾每年或每六個(gè)月向地方政府公開這類報(bào)告以示警告。這些報(bào)告可從安徽省政府網(wǎng)站上檢索，http://www.ah.gov.cn/zfgb/gbcontent.asp?id=2367，2006年6月17日訪問。鑒于本文中絕大部分案例都來自政府所許可的渠道，因此我們的樣本可能存在由于政府選擇性公布導(dǎo)致的偏差。

中國政府在處理社會(huì)沖突事件時(shí)，關(guān)注的是社會(huì)穩(wěn)定與政權(quán)合法性。而造成嚴(yán)重后果的沖突事件則往往會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定與政權(quán)的合法性。我們?cè)诜治錾鐣?huì)沖突后果的嚴(yán)重性時(shí)，主要根據(jù)以下幾方面的因素：（1）參與集體抗?fàn)幍娜藬?shù)；（2）人員傷亡數(shù)量和經(jīng)濟(jì)損失程度；（3）媒體的報(bào)道。大規(guī)模的抗議行動(dòng)一般被認(rèn)定為嚴(yán)重事件，因?yàn)楹芸赡軘_亂社會(huì)秩序。為了分析方便，我們將參與人數(shù)是否達(dá)到500人作為判定某一事件是否造成嚴(yán)重后果的標(biāo)準(zhǔn)。①根據(jù)公安部門的規(guī)定，超過500人以上的群體性事件被認(rèn)定為大規(guī)模事件，參與者人數(shù)在1000人以上就屬于特大規(guī)模的群體性事件。陳晉勝：《群體性事件研究報(bào)告》，群眾出版社2004年版，第32頁。如果媒體報(bào)道給上級(jí)政府造成壓力并使其介入事件的處置，該事件也往往被視為嚴(yán)重事件。

我們?cè)诜治錾媸鹿賳T在沖突事件中的角色時(shí)，需要區(qū)分民事糾紛和直接與政府或其政策有關(guān)的糾紛。如果地方官員的行為直接導(dǎo)致了嚴(yán)重的沖突，他們就極有可能受到懲戒，因?yàn)樗麄冊(cè)跊_突事件中的責(zé)任非常明確。有的官員盡管并未直接引起社會(huì)沖突，但由于他們的處置失當(dāng)而造成了嚴(yán)重后果，也會(huì)受到相應(yīng)懲罰。

表1顯示了在我們所收集的189個(gè)案例中，地方官員因何受到相應(yīng)的懲戒。在全部189個(gè)案例中，24個(gè)案例中的涉事官員受到了處罰。其中16個(gè)案例（66.7%）中的涉事官員受懲戒的原因是該官員的行為或當(dāng)?shù)卣恼咧苯訉?dǎo)致了沖突的發(fā)生，并繼而造成了嚴(yán)重的后果（單元1）。在另外6個(gè)案例中，盡管涉事官員沒有直接引起沖突的發(fā)生卻仍然受到了懲戒，原因是其在處理沖突事件時(shí)處置失當(dāng)并致使形勢(shì)進(jìn)一步惡化（單元2）。在剩余2個(gè)案例中，盡管社會(huì)沖突事件并未造成嚴(yán)重后果，相關(guān)涉事官員仍然遭到了懲戒（單元3）。可以預(yù)見，如果沖突事件并非由地方政府及其官員直接引發(fā)，且沒有造成嚴(yán)重后果，官員們受到懲戒的可能性就較低（單元4）。

表1 地方官員的懲戒（N=189）

有時(shí)候，現(xiàn)任官員沿用前任領(lǐng)導(dǎo)所制定的政策也有可能會(huì)引發(fā)抗?fàn)帲晃覀儼堰@一類抗?fàn)帤w類為直接由政府官員所引發(fā)的沖突事件。如果抗?fàn)幮袆?dòng)針對(duì)的是往屆政府所制定的政策，而現(xiàn)任官員并未特別涉入其中，這一類抗?fàn)幮袆?dòng)就被歸類為并非由政府官員直接導(dǎo)致的沖突事件。①比如，人們可能會(huì)覺得他們?cè)趲啄昵氨徽饔玫耐恋刭r償金過低，因而采取行動(dòng)以希望獲得更高的補(bǔ)償。不過這一類案例在我們所使用的數(shù)據(jù)中是很少的。

三、官民沖突中的官員懲罰

如果地方官員的行動(dòng)不幸造成了諸如人員死亡之類的極端后果，這種情況是最有可能受到懲罰的。在農(nóng)業(yè)稅取消之前，中國農(nóng)村的稅費(fèi)征收問題就是一個(gè)例證。財(cái)政體制改革之后，地方政府承擔(dān)了主要的公共財(cái)政開支。在農(nóng)業(yè)地區(qū)，如果當(dāng)?shù)卣狈ψ銐虻姆寝r(nóng)收入來源，財(cái)政負(fù)擔(dān)就必須由農(nóng)民們一肩擔(dān)起。其結(jié)果就是農(nóng)民與當(dāng)?shù)馗刹吭诙愘M(fèi)征收問題上沖突不斷。②Thomas Bernstein and Xiaobo Lv, Taxation Without Representation in Contemporary Rural China (New York: Cambridge University Press, 2003).如果爆發(fā)了嚴(yán)重對(duì)抗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往負(fù)有直接責(zé)任，并因此受到相應(yīng)懲戒。

部分農(nóng)民死于與當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T的沖突中。例如，1999年湖南省某鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和公安人員到一農(nóng)戶家中征收稅費(fèi)。該農(nóng)戶拒絕繳納稅費(fèi)，警察就逮捕了他兒子并將其毆打致死。得知死訊之后，100多名村民連續(xù)兩天圍攻鎮(zhèn)政府，挾持鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人。這一事件引起了中央政府和湖南省政府的關(guān)注。時(shí)任國務(wù)院副總理的溫家寶指示徹查此案。三位涉案警察被刑事拘留并以故意傷害罪提起公訴，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人則被調(diào)離崗位。③午然：《青山橋鎮(zhèn)11·9事件引發(fā)中央高層關(guān)注》，載《大地》，2000年第4期，第12—15頁。

由于中央政府對(duì)于稅費(fèi)征收過程中使用武力或暴力行徑采取零容忍態(tài)度，地方官員開始變得小心謹(jǐn)慎——哪怕征收過程中并未直接使用暴力，只要稅費(fèi)征收導(dǎo)致了農(nóng)戶自殺，地方官員仍然會(huì)因此受到懲罰。從1993年到2004年間，中央政府每年公布因地方政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)所導(dǎo)致的嚴(yán)重沖突的年度統(tǒng)計(jì)名單。統(tǒng)計(jì)名單上的絕大多數(shù)案件都造成了農(nóng)民的死亡。為了警告地方政府在征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)不得濫用公權(quán)力，每一起案件中的涉事官員均遭到了懲處。本文所收集的38起嚴(yán)重抗稅事件中（不包括在本文的189個(gè)案例樣本中），共有236位涉事官員受到了懲戒，無論他們是否直接造成農(nóng)民的死亡。例如，1999年的年度報(bào)告中引述了8起案例，由于地方官員要求農(nóng)戶按期繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而導(dǎo)致農(nóng)民自殺。其中四川省一農(nóng)戶欠費(fèi)314元。夫妻倆和另外25個(gè)欠費(fèi)農(nóng)民一起被帶到鎮(zhèn)政府參加“學(xué)習(xí)班”，實(shí)質(zhì)上就是扣押。丈夫承諾繳費(fèi)并去親戚家借錢。由于沒能借到錢，他自殺了。當(dāng)?shù)卣幜P了5名鎮(zhèn)政府工作人員，免除了鎮(zhèn)長的職務(wù)，并對(duì)鎮(zhèn)委書記處以留黨察看兩年的處分。包括區(qū)委書記和區(qū)長在內(nèi)的4名區(qū)政府官員則受到了黨紀(jì)和行政處分。①請(qǐng)參見安徽省政府網(wǎng)站，http://www.ah.gov.cn/zfgb/gbcontent.asp?id+2367（2005年6月17日訪問）。

表2的數(shù)據(jù)顯示了從1995年到2003年間，38起有關(guān)農(nóng)村稅費(fèi)征收的案例中，縣、鎮(zhèn)和村級(jí)干部所受到的不同程度的懲戒。絕大多數(shù)案例中都有農(nóng)民因稅費(fèi)征收而死亡。我們將受到懲戒的地方官員分為兩組，一組受到了嚴(yán)厲懲戒，而另一組所受到的懲戒并不嚴(yán)厲。嚴(yán)厲的懲戒措施包括免職、開除黨籍、開除公職和提起公訴；不嚴(yán)厲的懲戒措施則包括黨紀(jì)或行政處分，主要是記錄在個(gè)人檔案中的警告處分或?yàn)^職記錄。

表2 有關(guān)農(nóng)村稅費(fèi)征收案例中的官員懲戒(N=38)

表2的數(shù)據(jù)顯示，與較高層級(jí)的政府官員相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)的基層干部受到嚴(yán)厲處分的可能性更高。這一格局可歸因于兩方面的因素。首先，基層干部往往直接涉及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收并直接面對(duì)農(nóng)戶。因此，他們往往被視為對(duì)沖突負(fù)有直接責(zé)任。其次，處罰低級(jí)別官員的成本和難度均較低，而高級(jí)別官員在政治上更為重要，與高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系也較好。因此在上述案例中，盡管受到懲戒的縣級(jí)官員占了23.7%，但他們無一受到嚴(yán)厲的懲處。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部受到嚴(yán)厲懲戒的可能性就遠(yuǎn)高于縣級(jí)干部。大約46%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記、49%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長和54%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作人員受到了嚴(yán)厲懲戒。這種情況在村一級(jí)干部中更為明顯，大約80%的涉事村干部受到了嚴(yán)厲的懲戒。

近年來，無論是在農(nóng)村還是城市，地方官員在土地開發(fā)過程中的巧取豪奪已成為社會(huì)沖突的主要來源。在此類案例中，由于某些地方官員的行為造成了大規(guī)模對(duì)抗事件、嚴(yán)重的人員傷亡或廣泛的媒體報(bào)道等較嚴(yán)重的后果，也因此受到了相應(yīng)懲罰。

比如，在備受關(guān)注的四川漢源事件中，大約10萬名農(nóng)民參加了抗議游行。①Shi Jiangtao,“Peasants in Upstream Fight to Halt Dam”, South China Morning Post (4 January 2005).游行人員和警察在暴力對(duì)抗中均有傷亡。中央政府介入干預(yù)之后，絕大部分參與者被免于追究責(zé)任。至少8名地方官員因腐敗問題被拘留。雅安市副市長兼漢源縣縣委書記（湯福錦）被解除職務(wù)并接受紀(jì)檢部門調(diào)查。紀(jì)檢部門對(duì)其深入調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)湯福錦犯有嚴(yán)重腐敗問題并因此被判無期徒刑。此外，還有28名抗議者受到了相應(yīng)懲罰，其中一人因殺死一名警察最終被執(zhí)行死刑。②《雅安市中級(jí)人民法院工作報(bào)告》，載《雅安日?qǐng)?bào)》，2006年3月27日。

如果政府官員的行為造成了嚴(yán)重的人員傷亡，他們也會(huì)受到相應(yīng)懲罰。在河北定州事件中，當(dāng)?shù)卣蚪ㄔO(shè)電廠需要征收一片土地以用作灰場(chǎng)堆放煤灰。③王克勤、喬國棟：《河北定州村民遭襲擊事件調(diào)查》，載《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2005年6月19日。電廠灰場(chǎng)建設(shè)被承包給一個(gè)商人，而他得到了當(dāng)?shù)卣拇罅χС帧?004年3月，土地被征用的村民得到一個(gè)消息稱，地方政府截留了建設(shè)方超過半數(shù)的土地賠償金，于是村民們開始到不同級(jí)別的政府上訪。他們的申訴并沒有得到重視，而且陸續(xù)有不少村民因抗議行動(dòng)被拘捕入獄。為了阻止施工，村民們?cè)谑┕がF(xiàn)場(chǎng)搭起了幾十個(gè)簡(jiǎn)易塑料棚，每晚至少有一兩百人徹夜駐守。從3月到7月，定州市政府和承建公司共組織強(qiáng)行施工十余次，試圖開始灰場(chǎng)建設(shè)。他們出動(dòng)警察將村民強(qiáng)行拖離施工現(xiàn)場(chǎng)，但每一次均遭到了強(qiáng)烈抵抗。對(duì)于地方政府和承建商而言，這樣的抵抗行為變得越來越無法接受。2005年6月11日凌晨，300多名暴徒突然襲擊了睡在窩棚里的村民們，打死6位村民，另有48位村民受傷。其中一位村民冒死拍下了這次襲擊行動(dòng)，代價(jià)是被打斷了一條胳膊。此后在網(wǎng)上公布的這5分鐘錄像成為這一事件最有力的證據(jù)，并在海外各電視臺(tái)播放。

人員的傷亡和媒體的廣泛報(bào)道都對(duì)政府造成了很大壓力，河北省政府介入了定州事件的調(diào)查。省公安廳立即組織了專案組，發(fā)現(xiàn)行兇的暴徒是由灰場(chǎng)承包商雇傭的。公安部門隨即拘留了106名行兇者。兩天后，河北省政府免除了市長和市委書記的職務(wù)。同年12月，曾參與迫害抗議群眾的27人受到了法律審判。組織襲擊事件的4名嫌犯被判處死刑，另3名嫌犯被判死緩，包括原定州市委書記和承包商在內(nèi)的6名嫌犯被判處無期徒刑。原定州市委書記被指控參與策劃了襲擊事件。①陳玉、馬繼前：《河北定州村民遭300余人襲擊案在邯鄲開庭審理》，載《新京報(bào)》，2005年12月14日。

在某些情況下，盡管地方官員的行動(dòng)所造成的后果并不嚴(yán)重，可一旦他們的瀆職行為引起了媒體或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，涉事官員仍有可能遭到懲戒。媒體的曝光會(huì)對(duì)上一級(jí)政府產(chǎn)生壓力，因?yàn)槊襟w曝光之后，他們需要有所作為以維護(hù)政權(quán)的合法性。湖南嘉禾拆遷事件就是很好的例子。2004年上半年，嘉禾縣政府逮捕了3個(gè)保衛(wèi)自己家園的農(nóng)民。在既無法律依據(jù)、又沒有給予合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，嘉禾縣政府拆毀了農(nóng)民的家園。在中央電視臺(tái)對(duì)此進(jìn)行曝光之后，嘉禾縣政府仍拒絕糾正其暴力拆遷行為。這一事件迅速被公布到互聯(lián)網(wǎng)，短短三天之內(nèi)就有超過1萬多網(wǎng)民在搜狐網(wǎng)上發(fā)帖留言。②實(shí)際發(fā)帖數(shù)量遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)字，因?yàn)楹芏嗔粞砸呀?jīng)被網(wǎng)絡(luò)屏蔽了。搜狐網(wǎng)上的評(píng)論和發(fā)帖主要集中在2004年5月21日和22日。參見 http://comment.news.sohu.com/comment/topic. Jsp?id=220147758 （2004年5月22日訪問）。有些網(wǎng)民甚至用“獸行”來形容當(dāng)?shù)毓賳T的行為。

盡管民憤四起，但是上級(jí)政府最初并沒有注意到嘉禾事件。由于沒有得到當(dāng)?shù)卣褪≌幕貞?yīng)，網(wǎng)民們的憤怒情緒進(jìn)一步被激化了，他們甚至開始彈劾省委書記與省長的不作為。各地業(yè)主紛紛趕到嘉禾縣以支持當(dāng)?shù)厝罕姟８鞯貥I(yè)主可能在嘉禾發(fā)起大規(guī)模的抗議，這一消息震動(dòng)了中央政府并派出工作組進(jìn)駐嘉禾縣，敦促湖南省政府關(guān)注嘉禾縣的問題。經(jīng)查，嘉禾縣政府在房屋拆遷過程中以各種形式濫用行政權(quán)力。最終，包括縣委書記、縣長、縣委副書記（兼副縣長）、鎮(zhèn)委書記（兼縣長助理）在內(nèi)的多名政府官員遭到免職。嘉禾縣政法委書記被處以黨紀(jì)處分。其他部分政府官員則受到了司法部門和紀(jì)檢單位的調(diào)查。

公眾反對(duì)的規(guī)模，并不是懲戒官員的唯一原因。如果大規(guī)模的抗議活動(dòng)迅速得到控制，并且沒有造成人員傷亡或經(jīng)濟(jì)損失，地方官員就有可能免予處分。這是在表1（單元1）的這些案例中，政府決定對(duì)涉事官員采取容忍態(tài)度的重要因素。例如，在10起大規(guī)模的出租車司機(jī)罷工事件中，僅一起事件中有一名政府官員受到了懲戒。由于這些罷工事件并未造成嚴(yán)重的損失和對(duì)抗，即便地方官員未能成功阻止罷工，通常也能夠得到上級(jí)的容忍。例如，2008年11月3日，重慶約8000名出租車司機(jī)集體罷工，以抗議出租車運(yùn)價(jià)過低、加氣難、非法營運(yùn)車輛擾亂秩序、出租車公司收取費(fèi)用過高等問題。重慶市政府有關(guān)方面積極回應(yīng)出租車司機(jī)的訴求，承諾解決他們所提出的問題。隨著罷工事件的迅速、和平解決，當(dāng)?shù)卣賳T無一因此受到處分。③李增勇：《重慶8000輛出租車罷工》，載《新京報(bào)》，2008年11月3日。

如果抗?fàn)幮袆?dòng)所引發(fā)的后果并不嚴(yán)重，地方官員因此受到懲罰的可能性也相對(duì)較低。在表1（單元3）中，70個(gè)案例中只有2個(gè)案例有涉事官員受到了懲戒。其中一個(gè)發(fā)生在2002年江蘇農(nóng)村。當(dāng)?shù)乜h政府侵占了某村農(nóng)民的土地以吸引外方投資；村民們因此到各級(jí)政府上訪。2003年，40多個(gè)村民到江蘇省政府上訪，還有28名村民到北京上訪。國家信訪局將此事交辦給江蘇省政府，省政府受理了這一案件。處理的結(jié)果是，給予該縣副縣長、開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任行政記大過處分，鄉(xiāng)黨委書記則受到黨內(nèi)警告處分。①張傳玖：《搞開發(fā)、要守法，要用地、先征地》，載《中國土地》，2003年第12期，第15—17頁。另一個(gè)案例則有關(guān)河北省一位涉嫌非法賣地的村支部書記。60多位村民到市政府上訪之后，這位村支書被免職。②許海濤、劉廉君：《河北“鐵本”違規(guī)占用“紅旗村”800耕地調(diào)查》，載《中國青年報(bào)》，2004年8月11日。

四、對(duì)社會(huì)沖突應(yīng)對(duì)不力

有部分大規(guī)模的抗?fàn)幮袆?dòng)或騷亂并不是由地方政府或其工作人員所引起的，但是地方領(lǐng)導(dǎo)人仍然面臨受到處罰的壓力或可能性，因?yàn)樗麄儗?duì)維持當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定負(fù)有責(zé)任，并被認(rèn)為應(yīng)避免或降低群體性事件的影響。如果轄區(qū)內(nèi)發(fā)生了大規(guī)模騷亂，或是發(fā)生了造成嚴(yán)重后果的事件，那就意味著當(dāng)?shù)卣賳T在維持社會(huì)穩(wěn)定方面是失職的。一旦發(fā)生了此類的事件，包括地方領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)的相關(guān)負(fù)責(zé)人士就會(huì)受到相應(yīng)懲處。

2008年發(fā)生的貴州甕安事件曾受到高度關(guān)注。2008年6月22日，一個(gè)16歲的女孩跳入河中并溺亡。3位在場(chǎng)的年輕人隨即向公安部門報(bào)警，并被警察帶走訊問。公安部門隨后對(duì)溺亡少女進(jìn)行了法醫(yī)鑒定，認(rèn)定女孩系溺水身亡，并宣布其是自殺。女孩的家屬對(duì)警方的結(jié)論表示懷疑，因此又進(jìn)行了第二次法醫(yī)鑒定。死者家屬與警方對(duì)法醫(yī)鑒定的程序有不同意見。與大部分騷亂一樣，謠言四起。在場(chǎng)的3位目擊者被謠傳為甕安縣委書記和當(dāng)?shù)嘏沙鏊L的親戚，并謠傳死者的家屬和親屬被毆打、住院搶救并最終死亡。

7月27日，警方通知家屬這是一起自殺事件，并建議家屬將溺水女孩的遺體帶回安葬。下午4點(diǎn)左右，數(shù)十名群眾到縣政府上訪，要求重新調(diào)查女孩的死因。隨著溺水女孩的同學(xué)加入到游行隊(duì)伍，上訪群眾迅速增加到200余人，另外還有1000多名群眾在沿途旁觀。由于縣政府沒有給出任何回應(yīng)，游行隊(duì)伍轉(zhuǎn)向甕安縣公安局。警方與游行學(xué)生之間的對(duì)抗進(jìn)一步激起了群眾的憤怒情緒；抗議人數(shù)迅速增加到2萬多人，隨后發(fā)生了騷亂。部分群眾沖入縣公安局大樓，破壞公共財(cái)物并放火焚燒警車和公安局大樓。傍晚，騷亂人群沖向縣政府，并放火焚燒縣委大樓。約160間政府辦公室被燒毀，42臺(tái)車輛被毀，至少150人受傷。

得知有關(guān)甕安事件的消息之后，中央政府指示貴州省政府派出工作組妥善處理甕安事件，甕安縣政府也成立了指揮小組。一名武警部隊(duì)指揮官從北京被派往甕安。武警部隊(duì)驅(qū)散了人群，社會(huì)秩序隨后恢復(fù)正常。

4天后，貴州省公安廳組織了專家組對(duì)溺亡女孩進(jìn)行第三次法醫(yī)鑒定，鑒定結(jié)果證明她并未遭到性侵和傷害。當(dāng)?shù)卣读硕嗝}亂鬧事人員，并對(duì)其中6名16歲以下少年處以行政拘留。由于對(duì)騷亂事件應(yīng)對(duì)不力，當(dāng)?shù)囟嗝賳T遭到懲處。縣委書記、縣長、縣委其他常委和縣公安局長都先后被免職。

同樣在2008年，云南省孟連縣也發(fā)生了一起有人員傷亡的警民對(duì)抗事件。①殷紅：《云南孟連“7·19事件”最新報(bào)告》，載《中國青年報(bào)》，2008年9月16日。這一對(duì)抗事件起因于當(dāng)?shù)啬z農(nóng)與橡膠公司之間長期的利益糾紛，多年來的利益糾紛使膠農(nóng)對(duì)橡膠公司積怨日深；而當(dāng)?shù)卣畢s沒能及時(shí)化解膠農(nóng)的不滿情緒。7月19日，當(dāng)?shù)鼐熠s到孟連縣勐力鎮(zhèn)，抓捕了5名曾與橡膠公司和政府工作組有過爭(zhēng)吵的膠農(nóng)。警察很快發(fā)現(xiàn)他們被隨后趕到的500多名“不明真相”、 被“一小部分別有用心的人”煽動(dòng)的村民包圍。隨后爆發(fā)了暴力沖突。警察無法勸阻村民，在對(duì)空鳴槍警告無效的情況下，被迫“開槍自衛(wèi)”。在對(duì)抗中，2名村民中槍身亡，另有19人受傷。41名警察受傷，9輛警車受到不同程度的破壞。

云南省迅速組成了由省委副書記掛帥的工作組趕赴孟連縣處理相關(guān)事件。面對(duì)膠農(nóng)的訴求，省政府作了適當(dāng)讓步。由于孟連事件情節(jié)嚴(yán)重，多名當(dāng)?shù)毓賳T受到了懲戒。縣委書記被免除職務(wù)，并撤銷其省委候補(bǔ)委員職務(wù)。由于對(duì)孟連事件處置不力，普洱市政法委書記被責(zé)令辭職。中共云南省委責(zé)令普洱市市委書記和市長向省委作出書面檢查，并要求中共普洱市委和普洱市政府懲處在孟連事件中負(fù)有責(zé)任的其他縣、鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員。紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)也對(duì)參與橡膠公司業(yè)務(wù)的政府工作人員展開調(diào)查。隨后，包括孟連縣委書記和其前任在內(nèi)的33名政府官員被查出存在腐敗行為。②張雅琪、黃興宏：《云南孟連群體性事件牽出兩名前縣委書記受賄案》，載《春城晚報(bào)》，2009年6月11日。

孟連事件的處理結(jié)果顯示，上一級(jí)政府官員也有可能因?yàn)槠湎聦僭谏鐣?huì)沖突事件中處理失當(dāng)而受到牽連。在2010年7月的另一起案例中，江蘇省蘇州市虎丘區(qū)通安鎮(zhèn)政府為工業(yè)區(qū)建設(shè)征用土地、拆除居民房屋，但動(dòng)遷村民發(fā)現(xiàn)土地賠償金過低，一度發(fā)生了肢體沖突和騷亂。③陳鴻江：《蘇州通安征地引發(fā)千人聚集，鎮(zhèn)長書記被免職》，載《現(xiàn)代快報(bào)》，2010年7月22日。沖突逐步升級(jí)，抗議人群沖擊了鎮(zhèn)政府并扣押了鎮(zhèn)黨委書記。稍后，1萬余名群眾在高速公路沿線堵塞交通，并與警察產(chǎn)生了肢體對(duì)抗和沖突。虎丘區(qū)政府發(fā)布緊急通知，暫停通安鎮(zhèn)的動(dòng)遷項(xiàng)目和動(dòng)遷工作。為了安撫群眾，通安鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長雙雙被就地免職。在征得江蘇省委同意之后，中共蘇州市委免除了虎丘區(qū)委書記的職務(wù)。

根據(jù)地方官員在沖突事件中的瀆職行為的性質(zhì)及其后果，中央政府認(rèn)為某些類型的瀆職行為是更不可原諒的。如果地方領(lǐng)導(dǎo)人玩忽職守、未能履行自己的職責(zé)，即便他身份地位重要，仍有可能遭到嚴(yán)厲的處罰，以顯示黨和政府不會(huì)對(duì)地方官員的嚴(yán)重瀆職行為姑息養(yǎng)奸。例如在安徽池州事件中，原池州市委書記、安徽省副省長（何閩旭）獲刑的主要原因是他在處理騷亂事件時(shí)犯下了不可容忍的錯(cuò)誤。①王吉陸：《安徽池州群體性事件調(diào)查》，載《南方都市報(bào)》，2005年6月30日。2005年6月，安徽池州一輛載著民營醫(yī)院老板的轎車撞傷了一個(gè)騎自行車的高中學(xué)生。肇事車主并沒有立即將被撞的中學(xué)生送往醫(yī)院檢查，反而教唆他的手下毆打?qū)W生、要求他賠償車輛損失費(fèi)。據(jù)報(bào)道，教唆打人的老板對(duì)他的手下說：“打死一個(gè)人，不就是30萬的事兒?jiǎn)幔　边@樣的話激怒了旁觀者。在警察趕到現(xiàn)場(chǎng)之后，受傷的中學(xué)生被送往醫(yī)院。肇事者被帶往附近的派出所，圍觀群眾也聚集在派出所門口；雖經(jīng)隨后趕來的地方官員多方勸說，人們?nèi)赃t遲不愿離開。稍后，謠言四起，謠傳受傷的中學(xué)生已經(jīng)因傷不治身亡，這直接導(dǎo)致1萬余人參與了隨后爆發(fā)的騷亂行動(dòng)。部分鬧事人員開始焚燒警車，并哄搶附近的一家超市。

事發(fā)之后，當(dāng)?shù)氐恼ぷ魅藛T卻無法及時(shí)聯(lián)系上池州市委書記，他們只能直接向安徽省委報(bào)告。安徽省領(lǐng)導(dǎo)指示當(dāng)?shù)乇M快驅(qū)散抗議群眾、防止事態(tài)進(jìn)一步惡化。在700多名警察到達(dá)事發(fā)地之后，局勢(shì)開始得到控制。由于原池州市委書記（何閩旭）同時(shí)身為分管公安工作的副省長，因此他在池州事件中的瀆職行為就無法為安徽省委所諒解。經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，安徽省紀(jì)委和中紀(jì)委對(duì)這一案件進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)事發(fā)當(dāng)時(shí)何閩旭正與他的情婦在其他城市——為避免受到當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T的電話打擾，他關(guān)掉了手機(jī)。隨著調(diào)查的進(jìn)一步深入，何閩旭被發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重的腐敗行為，并最終被判處死緩。②張曉晶：《安徽省原副省長涉嫌受賄800萬》，載《山西日?qǐng)?bào)》，2007年2月12日。

地方官員遭到懲處的原因不僅是因?yàn)閲?yán)重的失職行為，還往往因?yàn)槠渌矫娴淖镄校貏e是腐敗問題，這顯示了黨和政府對(duì)其處以嚴(yán)厲懲罰背后的政治原則。這些地方官員的失職不僅造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失、破壞社會(huì)穩(wěn)定和政權(quán)合法性；而且他們的過失使上一級(jí)黨和政府無法裝作對(duì)不想看到的后果毫不知情。在這種情況下，政府就會(huì)對(duì)涉事官員予以嚴(yán)懲以維護(hù)自身的權(quán)威，并表明其所能容忍的極限。對(duì)涉事官員的懲罰同時(shí)也是對(duì)其他官員的一個(gè)警示。

由此可見，如果地方官員在黨和政府首要關(guān)注的問題上懈怠職責(zé)，他就會(huì)面臨信任危機(jī)。在前述案例中，如果地方官員在應(yīng)對(duì)群體性事件時(shí)存在瀆職行為，他的貪腐問題也可能因此受到調(diào)查；如果經(jīng)查明確實(shí)存在腐敗問題，他們就會(huì)面臨職業(yè)生涯的終結(jié)。在2012年之前的5年里，監(jiān)察部共對(duì)33起情節(jié)嚴(yán)重的工廠安全事故進(jìn)行了調(diào)查。經(jīng)查，13起事故背后存在著腐敗行為，72名國家工作人員受到了懲處，其中65名被移送司法機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任。①《十七大以來8名省部級(jí)干部因特別重大事故受懲罰》，載《天津日?qǐng)?bào)》，2012年4月10日。在應(yīng)對(duì)社會(huì)沖突事件時(shí)，如果地方官員能夠妥善應(yīng)對(duì)、迅速處理，或者沖突事件情節(jié)并不嚴(yán)重，他們受到懲戒的可能性就相對(duì)較小。在36起有關(guān)勞動(dòng)糾紛的案例中，盡管也有工人抗議、罷工和游行等行動(dòng)，但地方官員無一受到懲戒。

五、回避責(zé)任

當(dāng)?shù)胤焦賳T未能成功阻止社會(huì)沖突事件發(fā)生時(shí)，他們就會(huì)設(shè)法解決這些問題并試圖降低事件的影響。其中一種方式是阻止消息的傳播以設(shè)法掩蓋其瀆職行為。在當(dāng)?shù)鼐用袢罕娫噲D到上級(jí)政府，特別是中央政府上訪時(shí)，地方政府通常會(huì)使用這種辦法。由于擔(dān)心上訪群眾會(huì)破壞自身形象、影響其政績考評(píng)，地方官員往往不擇手段地阻止訪民上訪（包括采取一些非法手段，如拘留、監(jiān)禁，甚至將訪民送到精神病醫(yī)院）。②參見Lianjiang Li, Mingxing Liu and Kevin O’Brien,“Petitioning Beijing: The High Tide of 2003-2006”, The China Quarterly, No.210 (June 2012), pp.313-334; Yongshun Cai,“Managed Participation in China”, Political Science Quarterly, Vol.119, No.3 (2004), pp.425-451。地方政府的這些做法引起了群眾的普遍不滿。2012年3月，一群市民到長沙市信訪局門口贈(zèng)送“截訪先進(jìn)單位”錦旗以示嘲諷，因?yàn)殚L沙市信訪局花費(fèi)大量人力物力，不遺余力地阻止訪民前往上級(jí)政府。③張東鋒、安珊珊：《兩市民向市政府送“截訪先進(jìn)單位”錦旗被拘9天》，載《南方都市報(bào)》，2012年4月23日。

地方政府采取的另一重要策略是轉(zhuǎn)移指責(zé)（blame-shifting）。總要有人最終對(duì)沖突事件負(fù)責(zé)，因此地方政府就試圖將責(zé)任和指責(zé)轉(zhuǎn)嫁到涉及沖突的其他各方。通過指責(zé)社會(huì)抗?fàn)幨录械膮⑴c者，地方政府就能夠減輕自己的責(zé)任，并突出他們所采取的應(yīng)對(duì)措施。地方官員可能會(huì)將群眾的抗?fàn)幮袆?dòng)政治化，或指責(zé)部分參與者，特別是抗?fàn)幮袆?dòng)的組織者或積極分子的目的在于顛覆國家政權(quán)，或受境外敵對(duì)勢(shì)力支持。把群眾的抗?fàn)幮袆?dòng)政治化之后，地方政府就能將社會(huì)沖突的原因歸結(jié)為特定群體對(duì)政治體制的不滿，而不是他們自身的政策或行為。

表1（單元1、2）的數(shù)據(jù)顯示，盡管社會(huì)沖突事件的后果較為嚴(yán)重，但大部分涉事官員都被免予處分。其中一個(gè)原因就是當(dāng)?shù)卣劝l(fā)制人地指控抗議人士的行動(dòng)是違法的。有時(shí)候，公民所采取的行動(dòng)觸犯了法律并因此受到制裁。事實(shí)上，在本研究所收集的案例中，社會(huì)沖突事件的參與者受到當(dāng)?shù)卣畱土P的可能性，要遠(yuǎn)高于地方官員受到上級(jí)政府的懲戒：189個(gè)案例中，有112個(gè)案例中的參與者受到了處罰（約60%的比率）。

把群眾的行動(dòng)政治化，是回避責(zé)任的另一種方式。于是，盡管中國的抗議者們傾向于把他們的行動(dòng)去政治化，可是政府機(jī)關(guān)有時(shí)候卻把他們的抗議行動(dòng)政治化，以證明政府鎮(zhèn)壓行動(dòng)的正當(dāng)性。2002年，遼寧省遼陽市發(fā)生了一起受到高度關(guān)注的工人抗?fàn)幨录＿|陽市鐵合金廠的工人們組織了一次維權(quán)抗?fàn)帲嗉腋闹乒S的工人參與了這次抗?fàn)幓顒?dòng)。當(dāng)?shù)卣貞?yīng)了工人們的訴求，給予財(cái)政補(bǔ)助償還欠款，并對(duì)貪污公款的前任經(jīng)理起訴判刑。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣读藘晌还歉晒と耍浴邦嵏矅艺?quán)罪”分別判處4年和7年的有期徒刑。①M(fèi)ichael Lev,“China Sentences Labor Protest Leaders”, Chicago Tribune (10 May 2003).

地方政府也會(huì)試圖掩蓋社會(huì)沖突事件的真正原因。例如，2005年，廣東省一個(gè)村莊因土地使用問題發(fā)生了沖突，并迅速演化成村民與警方之間的流血沖突。3名村民被警方開槍射死，另有8人受傷。在中國，在非政治性事件中對(duì)赤手空拳的民眾開槍很罕見，因此這一事件迅速引起了廣東省和中央的關(guān)注。當(dāng)?shù)卣慕忉屖牵骸霸诰o急情況下，現(xiàn)場(chǎng)公安指揮員被迫命令執(zhí)法民警鳴槍警告。由于當(dāng)時(shí)天色已黑，現(xiàn)場(chǎng)十分混亂，造成誤死誤傷。三人被射死，八人受傷，其中三名傷員傷勢(shì)嚴(yán)重。”②王攀：《汕尾紅海灣開發(fā)區(qū)嚴(yán)重違法事件有關(guān)責(zé)任人被處理》，參見http://news.xinhuanet. com/newscenter/2006-05/24/content_4592592.htm （2007年6月2日訪問）。這一報(bào)道并未對(duì)警察開槍造成人員傷亡予以譴責(zé)。公安機(jī)關(guān)對(duì)槍械的使用有嚴(yán)格的規(guī)定，未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，持槍警察不得采取行動(dòng)。盡管這一解釋令人將信將疑，但并沒有官員因?yàn)樯米蚤_槍而負(fù)法律責(zé)任。5名汕尾市政府官員受到黨紀(jì)處分，其中只有汕尾市公安局副局長被撤銷職務(wù)。

因此，地方官員規(guī)避責(zé)任和處罰的動(dòng)機(jī)非常強(qiáng)烈。如果相應(yīng)的懲戒無法避免，他們就試圖尋求保護(hù)、以避免嚴(yán)厲的處罰。

……

六、結(jié) 論

對(duì)于政府官員而言，政治制度不僅僅只是字面上的定義，更意味著當(dāng)他（她）未能履行職責(zé)所給予懲罰的類型。③Gerald Caiden,“The Problem of Ensuring the Public Accountability of Public Officials”, in Joseph Jabbra and O. P. Dwivedi (eds.), Public Service Accountability (West Hartford: Kumarian Press, 1988), pp.17-38.因此，適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和懲戒對(duì)于保持政府官員的責(zé)任感是必要的。在中國，針對(duì)瀆職政府官員的懲戒是一個(gè)復(fù)雜的問題。黨和政府治理國家依靠的是政府公務(wù)人員，而不是選民的支持，因此對(duì)于政府官員的懲戒就會(huì)面臨左右為難的困境。本文試圖通過分析社會(huì)沖突事件中對(duì)涉事官員的懲戒，來解釋中國的黨和政府如何應(yīng)對(duì)這一左右為難的困境。盡管中國的地方官員需要對(duì)維持社會(huì)穩(wěn)定負(fù)責(zé)，并且需要應(yīng)對(duì)和處置社會(huì)沖突事件，但并不是所有在這方面有所過失的官員都會(huì)受到相應(yīng)懲戒。一方面是因?yàn)樯鐣?huì)沖突事件的后果并不一致，有的嚴(yán)重、有的則并不是十分嚴(yán)重；另一方面，并不是所有的社會(huì)沖突都是直接由地方官員所引起的。如果沖突事件沒有釀成嚴(yán)重后果，無論地方官員是否對(duì)此負(fù)有直接責(zé)任，都不太會(huì)受到懲罰。

從黨和政府的角度而言，某些瀆職行為是不可原諒的，而另一些則可以寬大處理。如果瀆職行為并沒有釀成嚴(yán)重后果，就會(huì)對(duì)涉事官員免于懲罰，因?yàn)閲?yán)厲的懲罰措施也會(huì)給黨和政府帶來一定的政治成本。其他一些因素也會(huì)使懲戒措施打折扣，比如不愿影響政府官員的形象、庇護(hù)關(guān)系等。所以，黨和政府時(shí)有對(duì)涉事官員寬大處理。

由于中國的政治制度依靠自上而下的監(jiān)督和懲戒，因此要完全杜絕地方官員濫用職權(quán)或其他瀆職行為是不可能的。政府官員在重大問題上的嚴(yán)重失職很難得到上級(jí)的諒解和容忍，雖然本研究主要關(guān)注的是沖突管理，但這一政治原則也適用于安全生產(chǎn)等其他領(lǐng)域。包括高層領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的某些官員也受到了相應(yīng)懲戒，這意味著一旦政府官員的瀆職行為造成了嚴(yán)重后果，沒人能夠保證他全身而退。握有懲戒官員的尚方寶劍，黨和政府能夠順利達(dá)成重要的政策目標(biāo)。①M(fèi)aria Edin,“State Capacity and Local Agent Control in China”.由于不同事項(xiàng)對(duì)政府的重要性是不同的，黨和政府對(duì)涉事官員進(jìn)行問責(zé)的動(dòng)機(jī)，甚至能力也隨之變化。

* 蔡永順系香港科技大學(xué)人文社科學(xué)院教授，朱琳系中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院講師。本文原系英文文章，已經(jīng)在CHINA JOURNAL上發(fā)表。中文由張熹珂翻譯，朱琳校對(duì)。張熹珂系華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，研究方向：比較政治。