大規(guī)模人口流動(dòng)與高密度集聚下的開放式城市治理結(jié)構(gòu)
——基于“新型產(chǎn)業(yè)工人”需求結(jié)構(gòu)的分析*

韓福國 陳有德

大規(guī)模人口流動(dòng)與高密度集聚下的開放式城市治理結(jié)構(gòu)
——基于“新型產(chǎn)業(yè)工人”需求結(jié)構(gòu)的分析*

韓福國 陳有德**

作為人類現(xiàn)代生存的有限空間，城市的公共安全是現(xiàn)代國家治理的核心議題，而基于城市人口大規(guī)模和高密度集聚基礎(chǔ)上的城市公共安全，更是中國急需重視的問題。本文在流動(dòng)人口的視野下，針對(duì)中國流動(dòng)勞動(dòng)力的主體——“新型產(chǎn)業(yè)工人”對(duì)現(xiàn)代城市治理的需求結(jié)構(gòu)，進(jìn)行了實(shí)證性的調(diào)查分析。現(xiàn)代化進(jìn)程中大規(guī)模的新型產(chǎn)業(yè)工人，對(duì)于城市發(fā)展具有基礎(chǔ)性的意義，它使得城市空間的人口集聚呈現(xiàn)出高密度的特征，因此這一社會(huì)群體對(duì)城市空間的需求結(jié)構(gòu)，直接制約著當(dāng)下城市空間內(nèi)的安全內(nèi)涵和建構(gòu)路徑，也因此重新塑造著城市公共安全的內(nèi)生結(jié)構(gòu)，在某種意義上，它是所有現(xiàn)代城市發(fā)展議題的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)。本文針對(duì)這一群體的需求結(jié)構(gòu)，提出了現(xiàn)代城市公共安全建構(gòu)的政策路徑：城市空間內(nèi)的公共服務(wù)均等化、勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)機(jī)制、組織化表達(dá)和城市認(rèn)同等，在此基礎(chǔ)上形成一個(gè)開放式的城市治理結(jié)構(gòu)，容納對(duì)于城市發(fā)展至關(guān)重要的社會(huì)群體，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)城市本身的目的，即實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市所必須體現(xiàn)的“市民的個(gè)人和全體的意志”。

大規(guī)模流動(dòng)；高密度集聚；城市公共安全；新型產(chǎn)業(yè)工人；開放式治理結(jié)構(gòu)

一、現(xiàn)代城市公共安全中的人口流動(dòng)問題

城市是現(xiàn)代文明的載體,城市發(fā)展的歷史就是一部人類發(fā)展歷史的高度濃縮。當(dāng)代科學(xué)技術(shù)和資本的全球化推動(dòng)了城市快速發(fā)展,在規(guī)模上出現(xiàn)了城市群、 城市帶、世界城市、全球城市體系等巨型化的趨勢。少數(shù)的巨型城市空間聯(lián)合體對(duì)人口等生產(chǎn)要素的集聚作用尤其突出，已經(jīng)成為人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間組織形式，“城市就是國家”已經(jīng)成為一個(gè)更加現(xiàn)實(shí)的事實(shí)。

城市安全是生活在其中的所有人的安全，但對(duì)于中國這樣一個(gè)人口超大規(guī)模的國家而言，伴隨著工業(yè)化和城市化而呈現(xiàn)的現(xiàn)代化，流動(dòng)人口在工業(yè)化發(fā)展速度比較快的城市積聚，以及就地城鎮(zhèn)化的范圍，都不是一般意義上的城市化問題，而是一個(gè)超復(fù)雜的城市結(jié)構(gòu)的內(nèi)生穩(wěn)定性問題。

城市空間內(nèi)人口集聚力度的持續(xù)增加，引發(fā)出了諸多問題 ,包括社會(huì)公平和正義的問題、城市公共安全的問題、生態(tài)惡化和生態(tài)倫理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化的斷層，以及城市生活和文化多樣性的喪失等等。因此，我們必須要重新思考城市發(fā)展的方向和治理的模式，它直接關(guān)系到城市的公共安全結(jié)構(gòu)能否被合理塑造，并且能否獲得良好的治理績效，也關(guān)系到一個(gè)國家治理體系的建構(gòu)和發(fā)展。

（一）中國人口的大規(guī)模流動(dòng)與高密度集聚特征

在1978年之前，中華人民共和國的城市是在人口戶籍制度控制下的低度增加，通過人口的二元化管理結(jié)構(gòu)中的人才篩選機(jī)制，農(nóng)村人口部分地進(jìn)入到城市當(dāng)中。因此，造成了中國城市在改革開放后的迅速膨脹，它包括兩個(gè)方面，一個(gè)是城市數(shù)量的迅速增多，二是城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大。

圖1 1949年以來中國城市發(fā)展數(shù)目柱狀圖

這兩個(gè)發(fā)展特點(diǎn)來源于1978年后的中國人口的大規(guī)模流動(dòng)。據(jù)中國國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2012年中國流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.36億人，相當(dāng)于每六個(gè)人中有一個(gè)是流動(dòng)人口。但從流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)上觀察，新生代流動(dòng)人口已經(jīng)成為流動(dòng)人口的主體，流動(dòng)人口正在經(jīng)歷著清晰的代際更替。2010年中國第六次人口普查時(shí)，新生代流動(dòng)人口已經(jīng)超過流動(dòng)人口半數(shù)，總量達(dá)1.18億①《衛(wèi)計(jì)委：2012年中國流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.36億人》，http://he.people.com.cn/ n/2013/0910/c192235-19497311.html，2013年09月10日。。本文就是從新生代流動(dòng)人口的需求結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，分析現(xiàn)代城市公共安全的結(jié)構(gòu)應(yīng)該如何建構(gòu)。

（二）人口流動(dòng)的“新型產(chǎn)業(yè)工人”特征

我們并不是簡單地界定新生代流動(dòng)人口，而是把其放在一個(gè)中國現(xiàn)代化發(fā)展的特定背景下，從其之所以在城市中集聚的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力—— 附著在工業(yè)化進(jìn)程上的階層特性—— 新型產(chǎn)業(yè)工人出發(fā)，觀察城市治理結(jié)構(gòu)如何應(yīng)對(duì)的邏輯結(jié)構(gòu)。

帶著“二元戶籍體制”的制約，中國在城市和鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)。流動(dòng)人口在規(guī)模與體量上，形成了中國“新型產(chǎn)業(yè)工人”的主體部分②韓福國等：《新型產(chǎn)業(yè)工人與中國工會(huì)》，上海人民出版社2008年版。，他們已經(jīng)與第一代的“農(nóng)民工”具有了本質(zhì)的行為區(qū)別—— 工作領(lǐng)域、工作技能和生活方式，尤其是體現(xiàn)在對(duì)城市生活的需求上面。在一定意義上，我們可以這樣說：第一代還是傳統(tǒng)的“農(nóng)民工群體”，到了第二代已經(jīng)成為“新型產(chǎn)業(yè)工人群體”了。這也造成本文在引用或者研究者親自參與的調(diào)查描述中，使用了諸如“流動(dòng)人口”或者“農(nóng)民工”等不同的描述概念。

中國傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)工人，基本上是通過大學(xué)畢業(yè)、招工、專業(yè)等方式“體制化”到城市的人口結(jié)構(gòu)當(dāng)中，以及具有城市戶籍的自然人口增長，甚至包括資本移民，都是城市有序發(fā)展可以容納的對(duì)象，是城市發(fā)展規(guī)劃中的必要部分。在改革開放以后，隨著流動(dòng)人口“進(jìn)城”以及國有企業(yè)改革，原有的工人結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，形成了“新型產(chǎn)業(yè)工人”的結(jié)構(gòu)，因此中國許多城市都是在吸納大量新型產(chǎn)業(yè)工人的基礎(chǔ)上擴(kuò)張起來的。

原有國有企業(yè)工人群體屬于體制內(nèi)的“單位人”，其對(duì)城市的需求基本上是通過單位載體得以滿足，屬于有序的社會(huì)需求與社會(huì)供給范疇。但是從“單位人”轉(zhuǎn)向“社會(huì)人”，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)就面臨著重塑和轉(zhuǎn)型，形成了中國已有城市工人群體的社會(huì)化過程。

新增流動(dòng)人口的積聚以及原有城市人口結(jié)構(gòu)的“社會(huì)化”，對(duì)于現(xiàn)代城市的衛(wèi)生安全、治安、食品安全等造成了巨大的壓力：“流動(dòng)人口特征”使得他們對(duì)現(xiàn)代城市安全結(jié)構(gòu)提出了流動(dòng)性的壓力，同時(shí)“新型”的年齡特征使得他們對(duì)城市具有長期性的居住、醫(yī)療、教育等家庭整體性生活的訴求，這對(duì)城市治理體系提出了人口居住常態(tài)化的訴求。

（三） 城市公共安全的需求層次

中國人口流動(dòng)呈現(xiàn)出大規(guī)模體量和高密度集聚的特征，同時(shí)，新型產(chǎn)業(yè)工人（即口頭上所稱的“農(nóng)民工群體”）為主體的人口增加，是城市體量正常增長之外的大規(guī)模增量，在許多中小城市甚至大城市的許多區(qū)縣出現(xiàn)了“人口倒掛”現(xiàn)象，因此，人口的流動(dòng)對(duì)現(xiàn)代城市公共安全的挑戰(zhàn)是前所未有的。這對(duì)于現(xiàn)代中國城市公共安全的塑造和影響，帶來以下幾個(gè)層面的問題：

（1）從經(jīng)濟(jì)層面而言，一般認(rèn)為人口流動(dòng)是歷史的必然，是中國現(xiàn)代化的需求，而有政策傾向性指導(dǎo)的人口流動(dòng)是縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的有利方式。但是人口大量積聚在有限的城市空間內(nèi)，會(huì)造成城市經(jīng)濟(jì)資源供給的緊張和脆弱，從而帶來嚴(yán)重的城市經(jīng)濟(jì)安全問題。

（2）從社會(huì)的層面而言，普遍的觀點(diǎn)是人口流動(dòng)一定程度上因其自發(fā)性和盲目性，從而對(duì)于城市化產(chǎn)生了不可避免的負(fù)面影響，包括貧民窟的產(chǎn)生，城鄉(xiāng)結(jié)合部的無序，以及大量城市治安事件的發(fā)生等等。對(duì)于中國而言，流動(dòng)人口的子女教育問題、計(jì)劃生育問題以及這一群體的自身教育問題等等，都是嚴(yán)重的社會(huì)挑戰(zhàn)。

（3）從人群融合和階層分化的層面而言，人口流動(dòng)能夠促進(jìn)社會(huì)的橫向流動(dòng)，但同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生集聚作用，而導(dǎo)致各地區(qū)發(fā)展水平的不平衡。但是大量的人群積聚在有限的城市空間內(nèi)，各個(gè)群體之間的文化、生活習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)生活方式都有著極大的差異，往往會(huì)為城市的人群融合問題埋下隱患，造成許多社會(huì)緊張的問題。

但是中國現(xiàn)有的城市管理體制對(duì)大規(guī)模、高密度的人口聚集極其不適應(yīng)，造成在人口流動(dòng)的基礎(chǔ)上引發(fā)了大量的治安事件和勞動(dòng)關(guān)系維權(quán)事件，乃至于罷工事件，以及流動(dòng)人口的社會(huì)融合問題，例如“廣東增城事件”、“湖州稅收事件”，以及大量的勞動(dòng)關(guān)系維權(quán)事件和“外地人”與“當(dāng)?shù)厝恕睕_突事件等等。因此，當(dāng)下中國城市公共安全問題是與現(xiàn)代人口的流動(dòng)緊密地聯(lián)系在一起的，在某種意義上講，現(xiàn)代人口的流動(dòng)結(jié)構(gòu)是城市公共安全建構(gòu)的基點(diǎn)，在大量城市公共危機(jī)事件中，社會(huì)問題的主要一部分是由外來流動(dòng)人口為啟動(dòng)點(diǎn)。

無論如何，大批流動(dòng)人口作為城市建設(shè)的生力軍，如何提高他們的整體素質(zhì)和職業(yè)能力，提供他們一個(gè)城市融入的社會(huì)保障載體，是建設(shè)現(xiàn)代安全城市的一個(gè)必要條件。同時(shí)，如何參照發(fā)達(dá)國家的城市化經(jīng)驗(yàn)，對(duì)勞務(wù)工培訓(xùn)權(quán)益進(jìn)行立法保障，通過立法支持流動(dòng)人口的現(xiàn)代化權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，依據(jù)法律規(guī)定，規(guī)范利益相關(guān)者的行為，也是中國流動(dòng)人口在城市生活工作的一個(gè)重要問題。

流動(dòng)人口是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，它對(duì)現(xiàn)代城市安全的塑造和構(gòu)成具有重要的意義。中國要提升國家的治理品質(zhì)和智力水平，就需要形成合理有序的城市發(fā)展態(tài)勢，建構(gòu)一個(gè)多元合作，治理有效的城市公共安全機(jī)制。

二、人口流動(dòng)規(guī)模與特點(diǎn)的歷史變遷

農(nóng)村是城市發(fā)展的起點(diǎn)與基礎(chǔ)，也一直是歷史上城市遇到發(fā)展困境的緩沖空間，例如中國的“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)等。但農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力是中國長期以來存在的現(xiàn)實(shí)問題，自20世紀(jì)50年代以來，嚴(yán)重的“盲流”問題、“棄農(nóng)經(jīng)商”問題都反映了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的存在和他們向城市轉(zhuǎn)移的趨勢，而嚴(yán)格的戶籍管理制度、就業(yè)制度、城市糧油計(jì)劃供應(yīng)制度以及“遣返原籍”等措施，又將他們牢牢地束縛在有限的土地上，形成了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)隔離體制。①黃榮清等：《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)人口》，遼寧教育出版社2004年版。

流動(dòng)人口的產(chǎn)生和發(fā)展是一個(gè)社會(huì)變遷的過程，在整個(gè)世界工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中，具有歷史的合理性和社會(huì)的必然性，是社會(huì)變遷中的一種必然的社會(huì)反映。對(duì)于城市化不斷加快的中國而言，“農(nóng)民工”在某種意義上是歷史上人群變遷的重復(fù)事件，而不是像有些學(xué)者認(rèn)為的“民工潮”只是20世紀(jì)8O年代后期才出現(xiàn)的。

流動(dòng)人口對(duì)城市的人口構(gòu)成產(chǎn)生著關(guān)鍵的影響。農(nóng)民工流動(dòng)在地域上大致可分為兩類。一類是跨地區(qū)流動(dòng)，隨著沿海地區(qū)工商業(yè)的快速發(fā)展和勞動(dòng)力的不足，中西部地區(qū)農(nóng)民大量短期甚至長期遷移東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這種人口流動(dòng)也稱為“民工潮”。另外一類流動(dòng)則是農(nóng)民就近流動(dòng)到快速發(fā)展的本地城鎮(zhèn)。如果說20世紀(jì)80年代的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移主要是進(jìn)廠（發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)），那么90年代的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移則是進(jìn)城。

（一）1978—1985年：流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)化

自20世紀(jì)70年代末80年代初農(nóng)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革后，伴隨著中國城市化的快速發(fā)展，有越來越多的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力以農(nóng)民工的形式離開農(nóng)村進(jìn)入到城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但“離土不離鄉(xiāng)”是這一時(shí)期典型的特征，這構(gòu)成了本地城鎮(zhèn)化的階段。改革開放后，在農(nóng)村普遍實(shí)行了土地承包責(zé)任制，大幅度提高了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率，從1978年開始大約經(jīng)過四五年的時(shí)間就解決了糧食的問題。緊接著1984年農(nóng)業(yè)特大豐收，第一次出現(xiàn)賣糧難的問題，農(nóng)村只好進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這種調(diào)整刺激了農(nóng)村加工業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)制定了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》①《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，1978年12月。，“農(nóng)村改革的迅速推進(jìn)，由安徽小崗村開始實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國農(nóng)村普遍推行，出勤不出力的‘磨洋工’現(xiàn)象消失了，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題凸現(xiàn)出來”②張學(xué)全：《農(nóng)民工發(fā)展趨勢展望》，載《天津市工會(huì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第1期。。1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)了《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，1982年后雙包責(zé)任制進(jìn)一步推廣和完善，“政社合一”的人民公社體制隨之廢除。從1982年起接連發(fā)出的5個(gè)中央“一號(hào)文件”，一步步地放寬農(nóng)民開展新的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。③《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的興起與發(fā)展》，中國宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，2001年6月27日。在農(nóng)民具有自身勞動(dòng)力支配權(quán)和自由流動(dòng)權(quán)的前提下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，第一次民工潮出現(xiàn)了，它以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為就業(yè)的目的地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共接納一億多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，體現(xiàn)了“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的特點(diǎn)。從80年代中期到90年代中期的十來年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就吸納了大約1億農(nóng)村勞動(dòng)力。所以，“在80年代中期，在沒有放開糧食、油料等物資的計(jì)劃分配體制的條件下，第一波的非農(nóng)就業(yè)在農(nóng)村內(nèi)部完成，平均每年數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)。”④同上。

這一時(shí)期的特點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納為主的城鎮(zhèn)或者中小城市人口集聚，流動(dòng)人口對(duì)城市公共安全的影響并不突出。

（二）1985—2000年：“盲流”與“收容”

在20世紀(jì)80年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力減弱，到20世紀(jì)90年代，政府對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)政策由最初的限制流動(dòng)發(fā)展到鼓勵(lì)流動(dòng)。在城鄉(xiāng)的差別收入驅(qū)使下，大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市務(wù)工，形成了規(guī)模巨大的“民工潮”，一些不滿足于土地回報(bào)率的農(nóng)民開始到城市特別是沿海城市尋找賺錢的機(jī)會(huì)。同時(shí)，城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)制差異是這一人口流動(dòng)的動(dòng)力之一⑤《農(nóng)民工問題和新時(shí)期的勞資關(guān)系—— 訪溫鐵軍》，載《讀書》，2003年第7期。。

這些因素綜合在一起，出現(xiàn)了農(nóng)民外出務(wù)工的巨大浪潮，形成了中國社會(huì)的一個(gè)特殊群體——農(nóng)民工群體。“1979至1988年的十年間，平均每年農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模達(dá)到500多萬人，年平均增長10%左右。”①《1997—1998年中國農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)及流動(dòng)狀況》，http://www.chinajob.gov.cn/gb/ data/2002-06/07/content_2898.htm，2002年6月7日。在20世紀(jì)80年代末90年代初，全國常年流動(dòng)的農(nóng)村勞動(dòng)力約5000—6000萬人，僅四川、安徽、江西、湖北、湖南、河南六省就有2400萬人。國家統(tǒng)計(jì)局在1992年對(duì)全國30個(gè)省10345個(gè)村組的調(diào)查，農(nóng)村勞動(dòng)力跨省轉(zhuǎn)移的72%是轉(zhuǎn)向城市。到90年代中期，廣東省先后吸收了400萬外來勞動(dòng)力，北京市吸收了100多萬。

1．城市應(yīng)急管理的壓力

大量跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)致使“春運(yùn)”緊張，成為城市春節(jié)前公共安全的頭等大事，這是人口流動(dòng)對(duì)城市管理帶來的最為直觀和現(xiàn)實(shí)的反應(yīng)，但是它是一個(gè)時(shí)間集中的短期壓力，東部沿海城市每年都會(huì)在這個(gè)時(shí)期制定相應(yīng)的管理預(yù)案。

2．城市日常管理的壓力

由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)力市場的制度空缺，這一時(shí)期勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的規(guī)模、質(zhì)量和流向呈現(xiàn)了無序狀態(tài)，同時(shí)在城市空間內(nèi)帶來了大量的社會(huì)問題，正如“紅帽子企業(yè)”和“投機(jī)倒把”的稱謂存在一樣，這個(gè)時(shí)期的“農(nóng)民工”在城市里面多數(shù)時(shí)候以“盲流”的身份出現(xiàn)，而1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是主要的管理依據(jù)。

2003年3月17日發(fā)生的“孫志剛事件”是這一時(shí)期城市對(duì)待公共安全管理的主要辦法。2003年6月18日，經(jīng)國務(wù)院第12次常務(wù)會(huì)議通過的《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》正式公布，并于2003年8月1日起施行，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時(shí)廢止。

3．“農(nóng)民工”與城市人口就業(yè)沖突

1992年鄧小平南行講話后，憑票證供應(yīng)逐步取消，農(nóng)民進(jìn)城打工就可以直接用貨幣購買食品和生活必需品。1992年10月，中國共產(chǎn)黨十四大明確宣布：中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，為農(nóng)民工群體的發(fā)展提供了政策支持。中國經(jīng)濟(jì)體制逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，城市勞務(wù)市場進(jìn)一步開放，使農(nóng)民工的規(guī)模逐年增加。②黃榮清等：《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)人口》，遼寧教育出版社2004年版。

同時(shí)，這一階段國民經(jīng)濟(jì)開始調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的粗放經(jīng)營以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確定使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展受到了阻礙，同時(shí)由于城市工業(yè)部門的改革、調(diào)整和前一階段城鎮(zhèn)購買力的釋放完畢，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也遇到了前所未有的競爭壓力。①“1992年與1988年比，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)值翻了一番，而就業(yè)人數(shù)只增長了10.9%，就業(yè)彈性從0.35下降到0.13。1988年以來，鄉(xiāng)村兩級(jí)集體企業(yè)的固定資產(chǎn)平均每年增長18.4%，而每萬元資產(chǎn)吸納的就業(yè)人數(shù)，從1988年的3.1人降至1991年的1.8人，下降了42%。1984—1988年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)平均每年轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力1260萬人，而1989—1992年，平均每年只轉(zhuǎn)移260萬人，僅相當(dāng)于過去5年的一個(gè)零頭。”（周毅：《中國人口流動(dòng)的現(xiàn)狀和對(duì)策》，載《社會(huì)學(xué)研究》，1998年第3期。）大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉，使得大量剩余勞動(dòng)力返回農(nóng)村或進(jìn)入大中城市。但是隨后城市就業(yè)壓力也日顯突出，整個(gè)90年代城鎮(zhèn)失業(yè)率②1993年中國官方統(tǒng)計(jì)第一次用“城鎮(zhèn)失業(yè)率”代替原來的“城鎮(zhèn)待業(yè)率”。也呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。

表1 1991—1997年失業(yè)數(shù)量及增長率③數(shù)據(jù)來源于黃榮清等：《轉(zhuǎn)型時(shí)期—— 中國社會(huì)人口》，遼寧教育出版社2004年版。

城市就業(yè)形勢空前嚴(yán)峻，1997年年末企業(yè)下崗職工總數(shù)為l15l萬人，加上行政事業(yè)單位的下崗職工，其數(shù)量達(dá)1200萬人。1998年新增下崗職工350萬，分流50萬機(jī)關(guān)干部，再考慮精簡軍隊(duì)、青年就業(yè)、學(xué)生畢業(yè)分配等自然新增的1200多萬勞動(dòng)力，1998年中國城市勞動(dòng)力供給總量達(dá)2907萬人，為歷史最高水平。因此，各級(jí)地方政府都把解決自身城鎮(zhèn)居民就業(yè)問題作為工作和政策重點(diǎn)，排斥和減少農(nóng)民工進(jìn)城，以相對(duì)增加城鎮(zhèn)居民的就業(yè)機(jī)會(huì)⑥韓福國：《“民工潮”和城鎮(zhèn)就業(yè)的兩難選擇》，載《晉陽學(xué)刊》，1999年第4期。。

1994年l1月17日勞動(dòng)部發(fā)布了《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》，規(guī)定了對(duì)跨省流動(dòng)勞動(dòng)力就業(yè)（其實(shí)質(zhì)是進(jìn)城農(nóng)民勞動(dòng)力就業(yè)）的若干限制。很多城市要求用人單位在招工廣告上限制招聘對(duì)象要具有本市戶口，政府可謂用心良苦。在這樣一種政策氛圍下，農(nóng)民工很難按著自己的理想進(jìn)行職業(yè)選擇，他們?cè)诠べY待遇、勞動(dòng)爭議處理及維護(hù)自己合法權(quán)利方面均無法與他們的城市同行看齊，隨著國家經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的推進(jìn)和戶籍制度的改革，逐步演變?yōu)槌鞘袃?nèi)部的二元?jiǎng)趧?dòng)市場。雖然這一階段勞動(dòng)力依然向城市部門進(jìn)行轉(zhuǎn)移，但主要集中在建筑、餐飲、運(yùn)輸?shù)裙べY和工作環(huán)境都較差的行業(yè)。

整體上觀察，城市邊緣人是他們這一時(shí)期最為突出的感受，也是城市社會(huì)對(duì)他們的真實(shí)態(tài)度。但是由于流動(dòng)人口以第一代農(nóng)民工為主，他們報(bào)酬低的特點(diǎn)，使得城市新興的服務(wù)業(yè)以及外資和民營資本十分需要他們；吃苦耐勞的特征使得他們對(duì)城市安全的影響并不突出。

（三）2000年后：“新型產(chǎn)業(yè)工人”對(duì)城市融入的需求

第三次“民工潮”也出現(xiàn)了兩代“農(nóng)民工”的交替現(xiàn)象，隨著第一代農(nóng)民工年齡的增大和逐步返回農(nóng)村，第二代“農(nóng)民工”陸續(xù)進(jìn)入城市，隨著對(duì)城市工作和生活方式的適應(yīng)，第二代“農(nóng)民工”的流動(dòng)性逐漸減弱，城市認(rèn)同超過農(nóng)村認(rèn)同，他們已經(jīng)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代“新型產(chǎn)業(yè)工人”。

成長的社會(huì)環(huán)境和家庭環(huán)境與其長輩發(fā)生了很大的變化，他們?cè)谖幕潭取⑷烁裉卣鳌⒋蚬さ闹饕康摹⒊鞘姓J(rèn)同感、生活方式、工作期望、與農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等方面出現(xiàn)了一些新的特征：他們不再是暫時(shí)居住城市，而是傾向于長期居住；居住的時(shí)間也在不斷地延長，并且有舉家遷移的傾向；新生代農(nóng)民工幾乎沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，對(duì)城市的認(rèn)同超過了對(duì)農(nóng)村的認(rèn)同；“農(nóng)民工”維權(quán)意識(shí)覺醒，開始訴諸法律和輿論維護(hù)自己的權(quán)益。

同時(shí)，這一階段的城市社會(huì)環(huán)境也有了改觀，人們開始認(rèn)識(shí)到“農(nóng)民工”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)，認(rèn)識(shí)到他們是現(xiàn)代化的“利益相關(guān)者”，而不是旁觀者等。經(jīng)過十幾年的城市洗練，“農(nóng)民工”的整體素質(zhì)有了很大的改變，內(nèi)部出現(xiàn)了分化，一部分已經(jīng)走在這條路上，一小部分成為了“準(zhǔn)市民”。

但是他們對(duì)城市的需求已經(jīng)從“工作場所”上升為“生活空間”，不單單是改變了城市的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，也真正開始了從生產(chǎn)到社會(huì)、政治等各個(gè)層面的塑造，在一定意義上，中國當(dāng)下的城市面臨著工業(yè)化以來的最大一次變革。

因此，新型產(chǎn)業(yè)工人是在改革開放下成長起來的新一代流動(dòng)人口（或者說新生代“農(nóng)民工”），他們與傳統(tǒng)“農(nóng)民工”在觀念上存在一些明顯差異。因此，本文界定的新型產(chǎn)業(yè)工人雖然包括具有城市戶籍的工人群體，但是研究的對(duì)象主要是指流動(dòng)性的新型產(chǎn)業(yè)工人群體——新生代流動(dòng)人口，他們幾乎是流動(dòng)人口的全部，所以在文中調(diào)查數(shù)據(jù)的描述中，有時(shí)候我們會(huì)使用新生代流動(dòng)人口代替“新型產(chǎn)業(yè)工人”。

三、新型產(chǎn)業(yè)工人群體對(duì)城市的需求結(jié)構(gòu)

現(xiàn)代中國城市整體性社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變遷，因此，城市治理的各個(gè)層面都需要根據(jù)人口結(jié)構(gòu)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，尤其是流動(dòng)人口的需求結(jié)構(gòu)。對(duì)于城市公共安全而言，原有的有序融入人口屬于日常的管理范圍，除非特定的重大事件—— 突發(fā)性流行疾病、經(jīng)濟(jì)崩潰或者政治動(dòng)蕩，不會(huì)對(duì)城市公共安全帶來大的影響，但是流動(dòng)人口對(duì)城市空間的需求如何呈現(xiàn)、城市如何滿足、管理體制如何回應(yīng)他們的參與，就構(gòu)成了思考現(xiàn)代城市公共安全的出發(fā)點(diǎn)。

（一）流動(dòng)人口的整體性特點(diǎn)

20世紀(jì)90年代中后期，伴隨香港回歸，港澳臺(tái)制造業(yè)開始向廣東省大規(guī)模轉(zhuǎn)移，廉價(jià)的勞動(dòng)力、優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施和巨大的消費(fèi)潛力也使中國沿海地區(qū)成為國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)承接地，這些因素都促使了大規(guī)模“民工潮”出現(xiàn)，而且，自此開始進(jìn)城民工的數(shù)量持續(xù)穩(wěn)定提高。1992年在城外來民工4600萬，1994年增加到6000萬。此后流動(dòng)“農(nóng)民工”的數(shù)量每年以800萬到1000萬的速度增加①《國務(wù)院總理與中外記者見面會(huì)（實(shí)錄）》，http://news.sohu.com/47/15/news207211547. shtml，2003年3月18日。，目前在城農(nóng)民工的總數(shù)有1.2億②《國務(wù)院總理與中外記者見面會(huì)（實(shí)錄）》，http://news.sohu.com/47/15/news207211547. shtml，2003年3月18日。：

表2 1997—2000年中國農(nóng)村勞動(dòng)力鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)情況

表3 1998—2000年中國農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)狀況

據(jù)上表我們可以看到，1998—2000年農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移逐年穩(wěn)步增加，并且男女比例逐漸平衡，但受過專業(yè)培訓(xùn)的比例在降低。

圖2 1999—2000年農(nóng)村勞動(dòng)力年齡分布圖

從上圖中，我們可以看出新型產(chǎn)業(yè)工人群體的年輕化趨勢，新生代逐漸占主導(dǎo)地位。

據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒①國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)1997—2000年的“鄉(xiāng)村勞動(dòng)力調(diào)查基層表”中關(guān)于中國農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)和流動(dòng)就業(yè)狀況專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)的初步統(tǒng)計(jì)分析和推斷，描述了目前中國農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)和流動(dòng)的基本狀況。中國勞動(dòng)力市場網(wǎng)。：1997年中國鄉(xiāng)村勞動(dòng)力為45961.7萬。1998年增加470.5萬，達(dá)46432.2億人，占總從業(yè)人數(shù)的70.27%。

圖3 1997—2000年不同就業(yè)地域農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力勞均匯寄款

圖4 1997—2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力的人均勞動(dòng)收入及匯寄款狀況

（二）新型產(chǎn)業(yè)工人的基本人口特征

新型產(chǎn)業(yè)工人的基本特征，決定了他們?cè)诔鞘兄械幕旧罘绞胶凸ぷ鞣绞剑@是當(dāng)下中國任何一個(gè)城市管理都必須面對(duì)的問題，也因此塑造著城市安全的基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)性要素。

1．新型產(chǎn)業(yè)工人以青年男性為主，未婚比例為45%

在我們對(duì)全國新型產(chǎn)業(yè)工人的調(diào)查中，男性占62%，女性38%。這與國家統(tǒng)計(jì)局2009年流動(dòng)人口監(jiān)測調(diào)查報(bào)告顯示的外出流動(dòng)人口性別比例非常吻合（男性65.1%，女性34.9%）。新型產(chǎn)業(yè)工人以青年男性為主。

圖5 新型產(chǎn)業(yè)工人的性別比例

2．平均年齡26.8歲，初次外出務(wù)工年齡在20歲左右

新型產(chǎn)業(yè)工人的平均年齡26.8歲。調(diào)查對(duì)象的年齡分布較為均衡，21—25歲、26—30歲、31—35歲三個(gè)年齡段的比例最高，分別占到31.8%、27.6%和26.6%。

調(diào)查顯示，新型產(chǎn)業(yè)工人參加工作的平均年限接近6年（5.96年），可以粗略推斷新生代農(nóng)民初次外出務(wù)工的年齡在20歲左右，這與傳統(tǒng)流動(dòng)人口初次務(wù)工的平均年齡26歲（引自全國總工會(huì)的調(diào)查）有大幅度的提前。調(diào)查中16—20歲的被訪者比例達(dá)到10.1%，這些重要的年齡特征意味著更多的新型產(chǎn)業(yè)工人一離開初中或高中校門就走上了外出務(wù)工的道路，普遍缺少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的經(jīng)歷。

圖6 新型產(chǎn)業(yè)工人的年齡分布

3．45%的新型產(chǎn)業(yè)工人未婚，婚戀等情感需求強(qiáng)烈

據(jù)全國總工會(huì)研究室2009年的調(diào)查，新型產(chǎn)業(yè)工人中的已婚者僅占20%，國務(wù)院研究室2006年發(fā)布的《中國流動(dòng)人口調(diào)研報(bào)告》顯示，當(dāng)時(shí)流動(dòng)人口中80%以上的人已婚。數(shù)據(jù)對(duì)比顯示，新型產(chǎn)業(yè)工人主要是一個(gè)未婚群體，本次調(diào)查被訪者45%還處于未婚階段。這意味著，這一群體在外出務(wù)工期間需要解決戀愛、結(jié)婚、生育到子女上學(xué)等一系列重大人生問題，有比較強(qiáng)烈的情感需求。這也是與80%已成家的傳統(tǒng)流動(dòng)人口形成鮮明對(duì)比的地方。

圖7 新型產(chǎn)業(yè)工人的婚姻狀況

4．擁有高中及高中以上文化水平的比重達(dá)到54%

國家統(tǒng)計(jì)局2009年流動(dòng)人口監(jiān)測報(bào)告顯示，外出流動(dòng)人口中高中及以上文化程度比重占23.5%。30歲以下各年齡組中，接受過高中及以上教育的比例均在26%以上，其中，21—25歲年齡組中接受過高中及以上教育的比例達(dá)到31.1%。

本次調(diào)查被訪的新型產(chǎn)業(yè)工人受教育水平明顯高于傳統(tǒng)外出流動(dòng)人口，有高中及高中以上文化水平的比重達(dá)到54%。21—25歲年齡組受高中及高中以上教育的比例達(dá)到64.3%。

5．新型產(chǎn)業(yè)工人的外出務(wù)工地點(diǎn)仍以東部地區(qū)為主

從輸入地看，新型產(chǎn)業(yè)工人近八成（76.4%）選擇在東部地區(qū)就業(yè)。在中部地區(qū)就業(yè)的比例達(dá)到14.4%，比國家統(tǒng)計(jì)局2009年統(tǒng)計(jì)的流動(dòng)人口在中部地區(qū)就業(yè)的比例17%略低。新型產(chǎn)業(yè)工人選擇在西部就業(yè)的比例最低（9.2%），這與青年人“體驗(yàn)生活、追求夢想”的動(dòng)機(jī)密切相關(guān)，他們更向往到發(fā)達(dá)、便捷的大中城市生活發(fā)展。

圖9 新型產(chǎn)業(yè)工人就業(yè)地域分布情況

（三） 新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入需求結(jié)構(gòu)

新型產(chǎn)業(yè)工人對(duì)在目前城市中的生活狀況整體上感覺是較為滿意，但在居住和飲食條件上有待改善。其中，在現(xiàn)在城市或轉(zhuǎn)戰(zhàn)大城市打工的比例，與回老家或到家鄉(xiāng)附近打工的比例均超過四成（43%），還有14%的被訪者對(duì)未來沒有打算；他們的休閑時(shí)間超過三成選擇跟家人或戀人在一起，傾訴對(duì)象首選老家的朋友、戀人；總體上，新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入程度較低，與城里人地位的差距感受最強(qiáng)烈。

1．對(duì)城市生活的滿意度較高

通過對(duì)出行條件、衛(wèi)生條件等四個(gè)方面的打分及賦值操作，可以得出新型產(chǎn)業(yè)工人對(duì)目前城市生活的滿意度為2.7分（滿分4分，1為不滿意，4為非常滿意，分?jǐn)?shù)越高，滿意度越高）。

其中出行條件得分最高2.73分，流動(dòng)人口感受到了城市交通的便利。但是飲食條件和居住條件得分略低（2.68分），分別有36.5%和35.5%的被訪者對(duì)飲食和居住情況表示不滿意。改善新型產(chǎn)業(yè)工人的飲食、居住條件是未來應(yīng)當(dāng)抓緊做好的。

表4 新型產(chǎn)業(yè)工人城市生活狀況滿意度（1為不滿意，4為非常滿意）

交互分析可以明顯看到，在東部區(qū)域打工的新型產(chǎn)業(yè)工人生活滿意度略高于平均值，而西部的生活滿意度最低，條件相對(duì)較差，這也是更多人選擇到東部打工的重要原因。

圖10 不同打工區(qū)域新型產(chǎn)業(yè)工人的生活滿意度對(duì)比

2．對(duì)周圍態(tài)度的感受良好，但居民的態(tài)度一般

通過打分及賦值操作，可以得出新型產(chǎn)業(yè)工人對(duì)周圍人態(tài)度的感受為3.7分（滿分5分，1為很差，5為非常好，分?jǐn)?shù)越高，態(tài)度越好）。

總體上各類人群對(duì)新型產(chǎn)業(yè)工人的態(tài)度比較好，特別是非本地戶口同事（3.8分）讓流動(dòng)人口的社會(huì)感受最好。但是對(duì)城里其他多數(shù)居民（3.5分）態(tài)度感受一般，可能還存在冷漠、態(tài)度惡劣的問題。

表5 新型產(chǎn)業(yè)工人對(duì)周圍人態(tài)度的感知

值得注意的是，在不同區(qū)域打工的新型產(chǎn)業(yè)工人感受周圍人態(tài)度的情況不盡相同，比較突出的是東部城市居民對(duì)新型產(chǎn)業(yè)工人的態(tài)度更為友善。因此，中西部地區(qū)的城市居民應(yīng)更多地改善對(duì)新型產(chǎn)業(yè)工人的態(tài)度。

圖11 不同打工區(qū)域新型產(chǎn)業(yè)工人對(duì)周圍人態(tài)度的感知對(duì)比

其他的交互對(duì)比顯示，年齡越大、受教育程度越高、收入水平越高的新型產(chǎn)業(yè)工人對(duì)周圍人的態(tài)度感受越好。由此可見，新型產(chǎn)業(yè)工人對(duì)周圍人態(tài)度的感知不僅與客觀狀況有關(guān)，還與自身的閱歷、人際交往、教育水平、收入水平等呈現(xiàn)一定的正相關(guān)關(guān)系。提升新型產(chǎn)業(yè)工人的尊嚴(yán)感，改善社會(huì)對(duì)其的態(tài)度，還需要從教育培訓(xùn)、薪酬等根本問題出發(fā)。

3．城市是未來就業(yè)重點(diǎn)區(qū)域

問及未來打算，新型產(chǎn)業(yè)工人有著不同的考慮，受到鄉(xiāng)土觀念、照顧家庭等多方面的考慮，希望“回老家”（22%）、“在家鄉(xiāng)周圍的中小城市”（21%）工作的比例達(dá)到43%。

不過“留在現(xiàn)在打工的城市”（32%）以及“到別的大城市找工作”（11%），追求更好發(fā)展的比例同樣達(dá)到43%。這充分說明新型產(chǎn)業(yè)工人在職業(yè)規(guī)劃發(fā)展方面仍有較大的變動(dòng)性、不確定性。

總體上，外出打工的意愿仍然非常強(qiáng)烈，無論是留在現(xiàn)在城市，還是在家鄉(xiāng)周圍，還是到別的大城市，外出務(wù)工的比例超過六成（64%），這說明對(duì)城市的生活認(rèn)同和工作需求仍然是一個(gè)持續(xù)的焦點(diǎn)，也是人口持續(xù)集聚的基本動(dòng)力。

圖12 新型產(chǎn)業(yè)工人的未來打算

交互分析發(fā)現(xiàn)，16—20歲年齡段的新型產(chǎn)業(yè)工人“沒有打算”的比例最高（19.6%），希望“到別的大城市找工作”的比例（21.8%）也高于其他各年齡段。初入社會(huì)的低齡新型產(chǎn)業(yè)工人期盼通過自身努力實(shí)現(xiàn)美好夢想，但他們的心智發(fā)展尚未成熟，職業(yè)選擇迷茫，職業(yè)規(guī)劃欠缺是亟待解決的問題。

此外，收入越高的新型產(chǎn)業(yè)工人越傾向于留在現(xiàn)在打工的城市，在中西部的被訪者希望到大城市工作或回老家及在家鄉(xiāng)周圍中小城市就業(yè)的比例都比東部就業(yè)的比例要高，體現(xiàn)出更強(qiáng)的流動(dòng)性。

4．情感傾訴對(duì)象比較集中

新型產(chǎn)業(yè)工人對(duì)家鄉(xiāng)親人朋友的依賴最強(qiáng)烈，這在他們心情不好的時(shí)候表現(xiàn)最明顯，31.9%的被訪者選擇對(duì)老家的家人、朋友傾訴。值得注意的是11.0%的被訪者選擇向網(wǎng)友傾訴，7%選擇通過大眾媒體排解，這都是較新的溝通方式。還有10.3%的被訪者不愿找人傾訴，政府、社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)重視流動(dòng)人口的情感疏解，避免其孤獨(dú)情緒郁結(jié)導(dǎo)致的社會(huì)問題。

表6 新型產(chǎn)業(yè)工人心情不好時(shí)的傾訴對(duì)象

5．城市融入矛盾：習(xí)慣與希望

新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入矛盾表現(xiàn)在：習(xí)慣城市生活、希望在城里生活，同時(shí)又深感沒有城里人地位高。半月談?wù){(diào)查表明，對(duì)新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入狀況進(jìn)行了語句量表測試，發(fā)現(xiàn)他們?cè)诜e極融入城市的過程中陷入一種矛盾困擾。一方面，他們表示已經(jīng)比較“習(xí)慣城里的生活”（3.66分），還表達(dá)了比較強(qiáng)烈的城市融入的熱望，“愿意參加社區(qū)活動(dòng)”（3.56分），“希望能在城里生活”（3.67分）。但是同時(shí)，他們不太認(rèn)同“我跟城里人地位一樣高”（2.98分）。

這實(shí)際上是新型產(chǎn)業(yè)工人邊緣性的體現(xiàn)，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制與自身文化、技能的制約，他們?cè)诔鞘兄须y以獲得穩(wěn)定、高收入的工作，也很難真正融入城市主流社會(huì)。

表7 新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入情況

交互分析還顯示，新型產(chǎn)業(yè)工人的城市融入情況與打工區(qū)域、收入、受教育程度、年齡都有顯著的關(guān)系。在東部地區(qū)打工的流動(dòng)人口的城市融入情況更好，收入越高、受教育程度越高、年齡越大的新型產(chǎn)業(yè)工人城市融入的體驗(yàn)也更好。

全國總工會(huì)針對(duì)新型產(chǎn)業(yè)工人群體的調(diào)查顯示，他們的就業(yè)、生活環(huán)境相對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)民工有了很大改善，對(duì)精神、情感生活的需求期盼更強(qiáng)烈，最為突出的就是生活方式的改變，即對(duì)城市生活的認(rèn)同大大增加。

當(dāng)下新型產(chǎn)業(yè)工人已經(jīng)成為家里經(jīng)濟(jì)的重要來源，外出務(wù)工謀求個(gè)人、家庭更好發(fā)展的訴求強(qiáng)烈，希望過上城里人的生活，但孩子又成為新生代新型產(chǎn)業(yè)工人群體外出務(wù)工的牽絆。

整體來看，新型產(chǎn)業(yè)工人就業(yè)狀況趨于穩(wěn)定，最認(rèn)可城市的治安環(huán)境和醫(yī)療。但是卻依然經(jīng)受工資拖欠、合同保險(xiǎn)不規(guī)范、同工不同酬等現(xiàn)象困擾，工資待遇偏低和發(fā)展前景不明拉低了他們的工作滿意度。他們對(duì)城市生活整體較為滿意，不過居住和飲食條件有待改善，其城市融入程度也較低，與城里人地位差距的感受強(qiáng)烈。教育、社會(huì)活動(dòng)、政府就業(yè)扶助和政治參與等方面的滿意度偏低；基層政府和維權(quán)組織是他們維護(hù)權(quán)益損害的重要渠道。①半月談社情民意調(diào)查中心特別策劃了“新生代農(nóng)民工尊嚴(yán)感”大型調(diào)查活動(dòng)，從就業(yè)狀況、在城市的生活融入情況、與親人朋友的關(guān)系、公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)等方面全方位地了解新生代農(nóng)民工的生存現(xiàn)狀和尊嚴(yán)感受。本次調(diào)查將新生代農(nóng)民工定義為年齡16歲以上、35歲以下，在異地以非農(nóng)就業(yè)為主、有農(nóng)業(yè)戶籍的群體。調(diào)查問卷通過三種方式發(fā)放：1.由遍布全國各地的半月談社情民意調(diào)查員們尋找目標(biāo)群體請(qǐng)他們填答問卷；2.由合作機(jī)構(gòu)的工作人員或志愿者尋找到目標(biāo)群體填寫問卷；3.在《半月談》公開版上隨刊登載問卷，由《半月談》讀者在自主填答后寄回社情民意調(diào)查中心。通過三種渠道共回收有效問卷2278份，調(diào)查地點(diǎn)分布在全國東中西部，包括新疆、甘肅等以往較少被調(diào)查到的省市，還特別納入了在三線城市和一些小城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工群體，覆蓋的農(nóng)民工戶籍包括29個(gè)省、直轄市、自治區(qū)。調(diào)查顧問：韓福國博士、劉鐸博士。

總體上，新型產(chǎn)業(yè)工人認(rèn)為影響尊嚴(yán)感的四大因素按重要性排序依次是工作情況、城市生活融入情況、公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以及與親人朋友的關(guān)系。這一群體的城市生活融入狀況，直接決定著未來中國城市公共安全的內(nèi)在狀態(tài)和品質(zhì)。

四、現(xiàn)代城市的人口管理與融合機(jī)制

目前，新型產(chǎn)業(yè)工人對(duì)城市生活的認(rèn)同和渴望，使得他們的城市融入過程對(duì)于城市公共安全的建構(gòu)至關(guān)重要，而要建構(gòu)一個(gè)具有績效和可持續(xù)的城市公共安全機(jī)制，就必須正面這一群體的城市生活的需求，提供一種基于新興產(chǎn)業(yè)工人群體需求的城市社會(huì)的融合機(jī)制，從而為政府的管理制度奠定社會(huì)基礎(chǔ)，改變過去從政府管理出發(fā)的被動(dòng)機(jī)制，形成一個(gè)彈性的治理結(jié)構(gòu)。

（一） 城市發(fā)展中人口流動(dòng)的歷史意義

在任何國家工業(yè)化的過程中都會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向雇傭工人轉(zhuǎn)變的過程。但是由于社會(huì)歷史條件的差異，這一轉(zhuǎn)變過程在不同的國家呈現(xiàn)出各不相同的形式，從而影響了城市的不同管理模式。

在西方資本主義早期的發(fā)展史上，由出身農(nóng)民而轉(zhuǎn)為工人的勞動(dòng)者一直占據(jù)著較大的比重，英國歷史上的“圈地運(yùn)動(dòng)”就是農(nóng)民非農(nóng)化的典型例子。“中國的勞動(dòng)力市場發(fā)育還很不成熟，正處于新舊兩種體制轉(zhuǎn)軌的過程中，勞動(dòng)力市場分割的成因和表現(xiàn)形式非常復(fù)雜，不僅存在由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)進(jìn)步、企業(yè)組織形態(tài)等帶來的市場性分割，更為本質(zhì)的是一種體制性和制度性分割。而且這種制度性分割和西方國家勞動(dòng)力市場的制度性分割又有很大的不同，其制度安排是國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中為實(shí)現(xiàn)其特定目標(biāo)而人為采取的一系列政策。因此，在分析中國勞動(dòng)力市場分割時(shí)就需要在借鑒、發(fā)展西方分割理論的同時(shí)，必須對(duì)分割的制度因素作進(jìn)一步的分析。”②姚先國、黎煦：《勞動(dòng)力市場分割：一個(gè)文獻(xiàn)綜述》，載《渤海大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第1期。

作為中國特殊社會(huì)歷史條件的產(chǎn)物，流動(dòng)人口從“民工潮”發(fā)展到“新型產(chǎn)業(yè)工人”，是中國工業(yè)化和城市化基礎(chǔ)上社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的必然產(chǎn)物。當(dāng)然，中國的人口變遷不同于英國的“圈地運(yùn)動(dòng)”下的流民、美國的移民和黑奴解放，也不同于拉美的城市貧民，他們身上帶有中國特有的有序性和“兩棲性”。無論從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度觀察，伴隨著工業(yè)化過程，農(nóng)民必然會(huì)由農(nóng)業(yè)走向非農(nóng)業(yè)，所以，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的身份變遷是一個(gè)孿生現(xiàn)象，正如同國有企業(yè)改制和下崗待業(yè)人員密切聯(lián)系在一起一樣。許多中國第一代富豪都是農(nóng)民出身，在這其中，他們?cè)S多人都是作為農(nóng)民工首先出現(xiàn)的，然后才進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，比如浙江省義烏市的“雞毛換糖”，也是農(nóng)民尋求工作變化和生存方式變遷的一種形式，所以，在一定意義上，“農(nóng)民工”的確是中國經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的支撐性力量。

（二）新型產(chǎn)業(yè)工人需求對(duì)城市治理的壓力

1．城市治理參與的滿意度偏低

新型產(chǎn)業(yè)工人最認(rèn)可的是城市的治安環(huán)境以及醫(yī)療，但在教育、社會(huì)活動(dòng)、政府就業(yè)扶助和政治參與等方面的滿意度偏低；30%多的人依然為拖欠工資、無勞動(dòng)合同、社會(huì)保險(xiǎn)不規(guī)范、同工不同酬等問題困擾。如何制定可行的政策，幫助改善流動(dòng)人口子女教育、帶動(dòng)他們就業(yè)，給予更多的政治參與和社會(huì)活動(dòng)機(jī)會(huì)，需要現(xiàn)有的體制提供一個(gè)空間。

表8 新型產(chǎn)業(yè)工人享受與城市居民均等公共服務(wù)的認(rèn)可度

2．勞動(dòng)權(quán)益受損問題依然嚴(yán)峻

共同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，同樣的流動(dòng)人口身份，差距不大的人力資本狀況，使新型產(chǎn)業(yè)工人面臨著勞動(dòng)合同簽訂率低、欠薪時(shí)有發(fā)生、工傷事故和職業(yè)病發(fā)生率高等勞動(dòng)權(quán)益受損問題。本次調(diào)查顯示，30%多新型產(chǎn)業(yè)工人依然為拖欠工資、無勞動(dòng)合同、社會(huì)保險(xiǎn)不規(guī)范、同工不同酬等問題困擾，相關(guān)問題亟待解決。

37.4%的被訪者遭遇過工資拖欠，同時(shí)35.2%的被訪者沒有與用人單位（老板）簽訂過勞動(dòng)合同，這對(duì)他們維權(quán)、討薪將產(chǎn)生諸多障礙。63.1%的被訪者表示單位沒有為其購買全部的保險(xiǎn)，其中23%明確表示單位沒有為其購買保險(xiǎn)。

表9 新型產(chǎn)業(yè)工人遭遇工資拖欠的情況分布

表10 新型產(chǎn)業(yè)工人所在單位購買保險(xiǎn)的情況分布

65.1%的被訪者認(rèn)為同工不同酬的現(xiàn)象在外地人和本地人中不同程度地存在。其中超過35%認(rèn)為同工不同酬普遍存在。

表11 新型產(chǎn)業(yè)工人同工不同酬的情況分布

3．維權(quán)的組織途徑十分缺少

新型產(chǎn)業(yè)工人勞動(dòng)權(quán)益受損問題嚴(yán)重，但維權(quán)渠道略顯單一。其維護(hù)渠道，主要還集中在“找基層政府或相關(guān)組織”（28.9%），以及“通過維權(quán)組織”（27.3%）。他們特別信賴政府，找基層組織（28.9%）或向上級(jí)政府反映（9.9%）的比例加總接近40%。

他們的維權(quán)難題破解需要從兩個(gè)方面進(jìn)一步考慮，一是基層政府、專業(yè)維權(quán)組織應(yīng)當(dāng)暢通渠道，幫助流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)權(quán)益維護(hù)；另一方面專業(yè)的法律組織和政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行法律常識(shí)的普及，幫助他們?cè)趧趧?dòng)合同簽訂等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明晰權(quán)責(zé)，便于以后權(quán)利受到侵害時(shí)通過打官司、仲裁等法律渠道更好地保護(hù)自身權(quán)益。

表12 新型產(chǎn)業(yè)工人權(quán)益受損后的維護(hù)渠道

（三）重塑新型產(chǎn)業(yè)工人的現(xiàn)代城市認(rèn)同

除了上述幾個(gè)傳統(tǒng)的問題依然存在外，新型產(chǎn)業(yè)工人認(rèn)為影響他們?nèi)谌氤鞘猩罱Y(jié)構(gòu)的主要是自己的尊嚴(yán)感能否得到尊重，而影響的四大因素依重要性排序依次是工作情況、城市生活融入情況、公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、與親人朋友的關(guān)系。

在我們對(duì)新型產(chǎn)業(yè)工人的尊嚴(yán)感四維度的細(xì)致調(diào)查中，被訪者對(duì)影響尊嚴(yán)感的因素也作了排序。他們認(rèn)為影響尊嚴(yán)感的首要因素是工作情況（39.8%），職業(yè)發(fā)展仍然是他們最具夢想和期待的。

表13 影響新型產(chǎn)業(yè)工人尊嚴(yán)感的首要因素

綜合加權(quán)計(jì)算影響尊嚴(yán)感的第二、第三、第四位因素，可以發(fā)現(xiàn)新型產(chǎn)業(yè)工人的尊嚴(yán)感還依次受到城市生活融入情況、公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)、與親人朋友的關(guān)系等因素影響。

城市融入和公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)超過與親人朋友的關(guān)系，成為尊嚴(yán)感的重要影響因素，需要特別重視：這首先標(biāo)志著新型產(chǎn)業(yè)工人外出務(wù)工的動(dòng)機(jī)從“改善生活”向“體驗(yàn)生活、追求夢想”的層次轉(zhuǎn)變，他們希望融入城市生活，謀求更好發(fā)展，甚至希望未來在城市擁有穩(wěn)定的家庭，讓子女受到良好的教育。

其次，新型產(chǎn)業(yè)工人的公民權(quán)利意識(shí)也有了大幅度的提高，不僅在勞動(dòng)權(quán)益的維護(hù)方面有較高的訴求，還希望獲得政治參與的途徑和機(jī)會(huì)，更多地參與社會(huì)活動(dòng)。他們對(duì)平等的就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)和社會(huì)保障權(quán)、教育和發(fā)展權(quán)、政治參與權(quán)、話語表達(dá)權(quán)和基本公共服務(wù)權(quán)，相比父輩有更高的期待。并且認(rèn)為這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與尊嚴(yán)感的獲得密切相關(guān)。

因此，現(xiàn)代城市管理體制的重塑，要建設(shè)一個(gè)符合現(xiàn)代城市人口結(jié)構(gòu)的開放式的融入機(jī)制，不能單純地從流動(dòng)人口的信息控制角度出發(fā)，片面地建設(shè)所謂的城市“網(wǎng)格化管理”機(jī)制。城市管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)從就業(yè)落實(shí)、城鎮(zhèn)落戶制度、法律機(jī)制完善、社會(huì)政治地位提升、公共服務(wù)改善等多個(gè)方面加強(qiáng)改進(jìn)，形成一個(gè)各種人群可以有序持續(xù)融入的空間結(jié)構(gòu)和機(jī)制載體。

結(jié)論：穩(wěn)定的城市安全來源于開放的城市治理結(jié)構(gòu)

城市發(fā)展的未來趨勢必然體現(xiàn)為一種多中心治理結(jié)構(gòu) ,它要為在城市空間內(nèi)生活的各個(gè)社會(huì)群體，提供一種共同參與的途徑，以及一種社會(huì)融入的制度載體，這有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

任何一個(gè)現(xiàn)代城市治理的多中心結(jié)構(gòu)，都需要城市形成一個(gè)開放的發(fā)展結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)。只有一個(gè)開放式的治理結(jié)構(gòu)，城市的發(fā)展才能有可能使得多元的主體和多種社會(huì)要素形成一個(gè)內(nèi)生性的結(jié)構(gòu)，缺乏參與的開放性，內(nèi)生性就缺乏生長的社會(huì)基礎(chǔ)。

現(xiàn)代城市要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,就必須對(duì)至少7個(gè)相關(guān)的資源領(lǐng)域投資：（1）人力資源,包括所有有助于保持人類健康和提高生產(chǎn)創(chuàng)造能力的事物；（2）社會(huì)資源,即充滿活力、自我組織,并且融入日常生活的公民社會(huì)；（3）文化資源 ,即該地區(qū)的物質(zhì)遺產(chǎn)、文化特性和文化生活的活力；（4）智力資源,即該地區(qū)高等院校和研究機(jī)構(gòu)的質(zhì)量,以及藝術(shù)家、知識(shí)分子和科學(xué)家所構(gòu)成的城市創(chuàng)造力；（5）環(huán)境資源,包括對(duì)維持當(dāng)?shù)厣钪陵P(guān)重要的物質(zhì)環(huán)境質(zhì)量；（6）自然資源 ,或者說天賦的地區(qū)自然資源；（7）城市資源,通常是指城市基礎(chǔ)設(shè)施,即交通、能源、供水、污水處理和固體廢棄物處理等方面的配套設(shè)施。2006年，弗里德曼闡述了城市應(yīng)該注重內(nèi)生性發(fā)展的七個(gè)范疇：基本的人類需求、有組織的公民社會(huì)、建筑環(huán)境與人類遺產(chǎn)、知識(shí)與創(chuàng)造性資產(chǎn)、地方資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量、城市基礎(chǔ)設(shè)施等①Friedmann, J., 2007. The Wealth of Cities: Towards an Assets-based Development of Newly Urbanizing Regions, Development and Change, 38(6): 987-998.。

城市區(qū)域的發(fā)展資源除了基本的資本和自然資源以外，還包括區(qū)域內(nèi)部的人力資源、社會(huì)資源、文化資源、智力資源、環(huán)境資源、自然資源、城市資源等7個(gè)方面 ,而這些資源是無法從外部引進(jìn)的 ,只有充分地挖掘區(qū)域內(nèi)部的資源，才能真正地實(shí)現(xiàn)城市集聚體的可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)于中國的城市治理而言，作為流動(dòng)人口主體的新型產(chǎn)業(yè)工人對(duì)于城市發(fā)展的資源的消耗和生成，都具有十分重要的意義。中國要形成一個(gè)合理現(xiàn)代城市安全機(jī)制，就需要形成外來流動(dòng)人口的城市融入機(jī)制，形成城市治理的多中心結(jié)構(gòu)和開放治理結(jié)構(gòu)。只有一個(gè)開放的城市結(jié)構(gòu)，才是一個(gè)真正安全的城市環(huán)境。

* 本文是2011年義烏市總工會(huì)委托課題“推進(jìn)‘國際貿(mào)易綜合試點(diǎn)’的國際戰(zhàn)略平臺(tái)—— 企業(yè)社會(huì)責(zé)任‘義烏標(biāo)準(zhǔn)’研究”的部分成果。

** 韓福國，博士，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授，復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心主任。主要研究方向：城市比較治理、社會(huì)階層流動(dòng)、地方政府創(chuàng)新、社會(huì)組織變遷。陳有德，復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心兼職研究員，原浙江省義烏市總工會(huì)主席。