中心工作與邊緣性治理：中國城市攤販監(jiān)管的政策變遷研究

孫志建

中心工作與邊緣性治理：中國城市攤販監(jiān)管的政策變遷研究

孫志建*

就六十多年（1949—2012）中國攤販監(jiān)管史展開專門研究，有助于揭示塑造和制約城市政府攤販監(jiān)管政策選擇及其變遷的深層機理、隱蔽秩序和關(guān)鍵變量，為理解和解釋當前城市攤販監(jiān)管中的政府行為或事件等打下基礎(chǔ)。基于監(jiān)管史的系統(tǒng)考察，可發(fā)現(xiàn)塑造和制約我國城市攤販監(jiān)管實踐及其政策變遷的隱蔽秩序就是“中心工作”與“邊緣性治理”之間的聯(lián)動。據(jù)此，本文提出了“中心工作與邊緣性治理”的解釋性框架，它認為作為一項“邊緣性治理”議題，城市政府攤販監(jiān)管的政策設(shè)計、政策執(zhí)行或政策形態(tài)等三個層次往往隨著“中心工作”的調(diào)整而發(fā)生顯著變遷。

攤販監(jiān)管；中心工作；邊緣性治理；政策變遷；政策形態(tài)

一、問題的提出

在中國城市治理中，“攤販監(jiān)管”乃是城市政府面臨的一項棘手的政策困境。當前，城市政府（主要是指城管）的攤販監(jiān)管綜合運用“固守”、“空間疏導(dǎo)”、“分類監(jiān)管”、“選擇性執(zhí)法”、“運動式治理”等多種舉措。這使得城市攤販監(jiān)管中的政府行為呈現(xiàn)出較為鮮明的“時緊時松”、“寬嚴不一”和“疏堵結(jié)合”等特點。皮亞杰（2002）講道，“如不了解歷史或發(fā)展就無法理解其結(jié)果”①皮亞杰：《人文科學(xué)認識論》，鄭文彬譯，中央編譯出版社2002年版。。由此，在尚未對城市攤販監(jiān)管的歷史慣性或資源予以梳理之前，難以對當前中國城市攤販監(jiān)管中政府行為的現(xiàn)象、困境以及事件給出深刻的理解和解釋。

本文將圍繞中國城市攤販監(jiān)管的深層機理和監(jiān)管演變的動力學(xué)這個主題，系統(tǒng)梳理六十多年（1949—2012）中國城市的攤販監(jiān)管實踐。進而揭示出塑造和制約我國城市攤販監(jiān)管實踐以及相應(yīng)政策變遷的隱蔽秩序，并從理論上對于我國城市攤販監(jiān)管政策變遷進行解釋。

二、中國城市攤販監(jiān)管政策的演變：一項監(jiān)管史的考察

總體上可將我國六十多年的城市攤販監(jiān)管劃分為五個階段①考察攤販監(jiān)管的政策變遷不僅是要揭示其因時而變（Change Over Time）的歷史階段（即“變成怎樣”），而且要揭示它“從何處變”（起點與路徑）、“因何而變”（變量與機制）等。而且，需要說明的是，此處關(guān)于階段的劃分并不十分“科學(xué)”，譬如“市場經(jīng)濟建設(shè)”、“和諧社會建設(shè)”等提法就是如此。但為了討論方便的需要，權(quán)且如此。。貫徹始終，攤販監(jiān)管政策變遷都涉及到“中心工作”與“邊緣性治理”之間的互動。

（一）“鞏固政權(quán)”時期的攤販監(jiān)管（1949—1952年）

新中國成立初期，中國的政治精英將注意力放在“建立公共秩序，恢復(fù)生產(chǎn)，抑制通貨膨脹，控制失業(yè)現(xiàn)象”②弗雷德里克·C.泰韋斯：《新政權(quán)的建立和鞏固》，見R.麥克法克爾、費正清編：《劍橋中華人民共和國史（上卷）：中國革命內(nèi)部的革命（1949—1965年）》，中國社會科學(xué)出版社2007年版。等議題上，而所有的這些工作都服務(wù)于“鞏固政權(quán)”這個大局。這決定了此時的攤販監(jiān)管需要緊密圍繞“鞏固政權(quán)”這項中心工作來展開。

1. 攤販治理的政策措施

建國之初，城市當局深刻意識到，在沒有解決就業(yè)和住房的情況下，單憑施壓難以恢復(fù)公共秩序③傅高義：《共產(chǎn)主義下的廣州：一個省會的規(guī)劃與政治（1949—1968）》，高申鵬譯，廣東人民出版社2008年版。。在此種宏觀背景下，這個階段的攤販政策最終穩(wěn)定于相對寬容的“整頓”與“監(jiān)管”的基調(diào)上。具體包括：

（1）秩序?qū)虻臄傌溦D政策。1949年，葉劍英主政北平期間強調(diào)：“攤販也是人民大眾的一部分，對他們應(yīng)該采取照顧幫助與管理的辦法，不同于國民黨的只憑一紙命令，憑警察武力，橫加取締。”④張才良：《1949年葉劍英在北平是怎樣解決攤販問題的》，載《黨的文獻》，2010年第5期。這種定性使得城市攤販監(jiān)管以“秩序”（包括城市秩序和政治秩序）為核心目標，實施“整頓”而非“取締”。而“整頓攤販的原則是既能保證大家的正當營業(yè)，又能保證不妨礙交通和社會秩序。”⑤張世飛：《北京解放初期的整理攤販工作》，載《北京黨史》，2004年第2期。。1949年5月，北京市人民政府公布施行《北平市人民政府管理攤販暫行辦法》、《北平市人民政府處理棚戶暫行辦法》。在政策實施中，依據(jù)下列措施操作：凡在市內(nèi)借擺攤以維持生活者，政府承認并保護，其正當?shù)臓I業(yè)，應(yīng)依法辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取營業(yè)牌照，并照章交納租稅；維持交通秩序，整頓攤販，并規(guī)定兩種管理辦法，即“擇地遷移”和“就地整理”。1950年3月15日財政部公布了《攤販營業(yè)牌照稅稽征辦法》。1950年9月上海市政府相繼頒布實施了《上海市攤販管理暫行辦法》。通過上述政策文本的分析，可以得出判斷，即建國之初，國家承認攤販的合法性①金建增：《城市流動攤販的法律地位及其治理研究》，重慶大學(xué)碩士論文，2010年。——而這是攤販管理真正實施“監(jiān)管”的基本前提。

（2）攤販監(jiān)管的組織模式變遷。1949年6月，上海公安局頒布《管理攤販暫行規(guī)則》。從其頒布實施部門可以看出，此時攤販管理主要由公安系統(tǒng)負責。1950年3月，上海成立“攤販整理委員會”，由公安局、財政局、民政局、工商局各推派專人組成，委員會在市公安局設(shè)辦事處。各區(qū)成立分會，以各區(qū)公安分局局長、攤販組、交通組、區(qū)接管委員會、工商局攤販科、財政局稽征處各派專人參加組成，由公安分局局長為召集人②張辰：《解放初期上海攤販的管理》，載《檔案與史學(xué)》，2003年第1期。。而且，此時攤販許可發(fā)證機關(guān)就是公安局③2009年上海市徐匯區(qū)市民向徐匯檔案館捐贈了一張1950年申請辦理的攤販許可證，上面印有“上海市人民政府公安局攤販許可證”，發(fā)證機關(guān)為公安局。詳見：《小小攤販許可證，見證六十載變遷》，2009-07-23。http://www.xuhui.gov.cn/website2009/v7/egov/qzfygbm/daj/daj_bumendongtai/2009-07-23/2009-n-sort-0723-78704.htm。總體上講，這個階段的攤販監(jiān)管采取的是“公安主導(dǎo)”的攤販監(jiān)管模式。這種安排同“鞏固政權(quán)”這項中心工作——這主要基于兩方面考慮：一方面，馬路攤販現(xiàn)象會影響城市交通秩序；另一方面，新政權(quán)剛成立，攤販群體中可能潛伏著少數(shù)特務(wù)分子④張世飛：《北京解放初期的整理攤販工作》，載《北京黨史》，2004年第2期。——緊密相關(guān)。1950 年9 月29 日，市政府決定將“攤販整理委員會”改組為“攤販管理委員會”。委員會直屬工商局，由工商局、公安局、稅務(wù)局等各派三人與區(qū)政指導(dǎo)處聯(lián)合組成，以工商局為主任委員，各區(qū)設(shè)分會，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)攤販管理工作⑤在政策上，上海市政府還頒布了《各區(qū)政府攤販管理工作方案》，《各區(qū)人民政府辦理攤販申請簽證手續(xù)應(yīng)行注意事項》及《各區(qū)政府收解攤販申請書工本費及許可證登記費辦法》等章則，為攤販管理明確了具體的原則和操作方案。。其影響是，攤販管理工作由公安局移交至工商局。這種組織和職能上的調(diào)整促使攤販監(jiān)管從“治安管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皹I(yè)務(wù)管理”。自此，攤販監(jiān)管進入“工商主導(dǎo)”的組織模式階段。

（3）攤販治理中的“合作”。為了嚴格管理和控制分散于城市各角落的商販，各地城市政府都紛紛建立了“攤販聯(lián)合會”這種行政色彩較為濃厚群眾自治組織。從全國層面考察，攤販聯(lián)合會主要在1949至1961年期間運轉(zhuǎn)①黃冬婭：《多管齊下的治理策略：國家建設(shè)與基層治理變遷的歷史圖景》，載《公共行政評論》，2010年第4期。。在北京，城市當局于1950年領(lǐng)導(dǎo)攤販建立了攤商聯(lián)合會籌備委員會，并逐步在管理中對其組織進行規(guī)范。攤聯(lián)會籌委會的建立完善了政府對攤商的控制機制，開通了兩者之間的信息渠道，使得攤商的各種行為逐漸納入政府的規(guī)范②崔躍峰：《1949—1952年北京市攤商聯(lián)合會籌備委員會初探》，載《史學(xué)月刊》，2005年第4期。。在上海，通過長期的組織建設(shè)，到1954年，全市固定攤販已經(jīng)組織了400個攤販委員會和467個基層小組，流動攤販組織了320個大組和5237個小組，攤販組織基本建成③曾謙：《小攤販治理研究》，中國政法大學(xué)碩士論文，2008年。。1952年，武漢市各區(qū)也成立了攤聯(lián)會籌委會這種具有過渡性質(zhì)的基層組織, 在運轉(zhuǎn)中它倚重于一套自上而下的管理機制④朱海城、賈全全：《1952—1955年武漢市攤聯(lián)會籌委會研究》，載《江漢大學(xué)學(xué)報》，2008年第4期。。

（4）“限制發(fā)展，逐步淘汰”及其調(diào)整。在攤販整頓過程中，上海市工商局在1951年確立了“限制發(fā)展，逐步淘汰”的方針，其實施機制為“許可證制度”⑤小小攤販許可證，見證六十載變遷，2009-07-23。http://www.xuhui.gov.cn/website2009/ v7/egov/qzfygbm/daj/daj_bumendongtai/2009-07-23/2009-n-sort-0723-78704.htm。在政策實施中，只有失業(yè)工人、菜農(nóng)、烈軍屬、失去生產(chǎn)能力者和遭受特殊災(zāi)害的等群體方可申請登記，而經(jīng)營米鹽油酒者即使符合上列情況也不許登記。1953年，上海市工商局廢止了限制攤販發(fā)展的規(guī)定⑥張辰：《解放初期上海攤販的管理》，載《檔案與史學(xué)》，2003年第1期。。此項政策調(diào)整，一方面是由于社會宏觀環(huán)境發(fā)生了變化；另一方面則是由于攤販群體和監(jiān)管者之間的博弈對政策的影響。作為行動者，攤販群體可以在“持證攤販”和“流動（無證）攤販”之間進行選擇。實際上，在“限制發(fā)展，逐步淘汰”政策的影響下，拿不到許可證的攤販選擇“打游擊戰(zhàn)”。甚至許多固定攤亦轉(zhuǎn)化為流動攤，流動攤販的數(shù)量（尤其是家庭婦女、兒童攤販）不斷增加⑦張辰：《解放初期上海攤販的管理》，載《檔案與史學(xué)》，2003年第1期。。很大程度上，“流動攤販”即是被諸如此類的制度安排塑造出來的，這也是監(jiān)管困境之所在。

2. 小 結(jié)

在1949至1952年間，城市居民被準許享有自由擇業(yè)權(quán)利⑧鄒至莊：《中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型》，中國人民大學(xué)出版社2006年版。。而“攤販經(jīng)濟”也被視為一種靈活就業(yè)形式和分散的商品銷售渠道而保留下來。據(jù)工商部門統(tǒng)計，這一時期僅北京市就有攤販4.5至5萬戶，占全市總戶數(shù)的10%至15%⑨張世飛：《北京解放初期的整理攤販工作》，載《北京黨史》，2004年第2期。。上海的情況，1949年12月攤販數(shù)量約為84623戶，到1955年增加至19萬戶。在新增加的攤販中，外來人口占45%左右，其中農(nóng)民占80%。建國初這種相對寬容的攤販監(jiān)管政策吻合了1949年頒布的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》所確立的中華人民共和國經(jīng)濟建設(shè)的根本方針，即“以公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流的政策，達到發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟之目的”①1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》全文。http://news.qq.com/a/20111116/ 000896_1.htm。更為重要的是，這種政策安排適應(yīng)了建國初的政策語境，有利于中心工作的實現(xiàn)。

20世紀50年代初我國的攤販政策顯示，當國家無法給龐大的潛在失業(yè)群體以基本生活“保障”的前提下，國家只得放松對攤販的“管制”，允許攤販經(jīng)濟的存續(xù)②馮筱才：《“社會主義”的邊緣人：1956年前后的小商小販改造問題》，載《中國當代史研究》，2011年第3期。。這表明攤販監(jiān)管必須處理好“福利”與“權(quán)利”的關(guān)系。換言之，在當時攤販群眾這種邊緣人群的生存和謀生的需求要么通過“福利”（譬如國家分配工作或提供低保等）的方式，要么通過“權(quán)利”（譬如允許自由設(shè)攤等）的方式來予以回應(yīng)。在社會福利體系和就業(yè)體系③以廣州為例，1951年廣州的130萬人口中有45803名工人還沒有工作。大部分失業(yè)工人沒有技術(shù)，勞動局和經(jīng)濟援助委員會如果不把他們遣送回老家，就得幫助他們找一份簡單的工作（譬如清掃街道），或者幫助他們建立自己的小作坊或小商店。如果沒有其他可能性，那么也要給予其臨時的最低福利（傅高義，2008：59—60）。等無法惠及之時，攤販群體“自我雇傭”（self-employment）就成為最基本的安身立命之道。

（二）“社會主義改造”時期的攤販監(jiān)管及其調(diào)整（1953—1965年）

在經(jīng)過1950至1952年的經(jīng)濟恢復(fù)之后，中國在國民經(jīng)濟發(fā)展的第一個五年計劃（1953—1957）階段啟動了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。為了在資源稀缺的情況下推行這種國家戰(zhàn)略，逐步發(fā)展出了一種以“扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格的宏觀政策環(huán)境，高度集中的資源計劃配置制度和毫無自主權(quán)的微觀經(jīng)營機制”為基本內(nèi)容的傳統(tǒng)經(jīng)濟體制④林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1999年版。。這種體制延續(xù)至20世紀70年代末，深刻塑造和制約著中國的城市攤販現(xiàn)象及其治理。

在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的影響下，國家試圖將城市的注意力引向有助于工業(yè)發(fā)展的城市經(jīng)濟模式上來。這種經(jīng)濟模式重視國營和合作社商業(yè)而抑制私營商業(yè)。如表1所示，從20世紀50年代初直至中期，私營商業(yè)占國民經(jīng)濟的比重呈現(xiàn)直線下降的態(tài)勢。

表1 20世紀50年代初市場的萎縮

傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的確立將中國快速納入計劃軌道。“計劃精神”的重要影響體現(xiàn)為在生活的一切領(lǐng)域推行正規(guī)化①弗雷德里克·C.泰韋斯：《新政權(quán)的建立和鞏固》，見R.麥克法克爾、費正清編：《劍橋中華人民共和國史（上卷）：中國革命內(nèi)部的革命（1949—1965年）》，中國社會科學(xué)出版社2007年版。。其影響體現(xiàn)在兩點：第一，“正規(guī)化”推進了行政的集權(quán)化程度，提高了對于攤販群體等流動人口的管控能力。金觀濤等講到，“當每一個村莊、每一條街道，甚至每一個人都在無所不包的官僚組織控制之下時，就意味著國家掌握了空前未有的動員與控制力量。”②金觀濤、劉青峰：《開放中的變遷：再論中國社會超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，法律出版社2011年版。尤其是在城市中，“居委會”等行政化色彩較為濃厚的自治實體的建設(shè)，強化了政府對社會資源和人口予以控制的能力。第二，“正規(guī)化”降低了對攤販經(jīng)濟的容忍度。攤販經(jīng)濟屬于非正規(guī)交易，或者充其量是一種小生產(chǎn)、小商業(yè)形式。這在強調(diào)“多快好省”的語境中，攤販經(jīng)營容易被視為低效和浪費的生產(chǎn)經(jīng)營方式。在此背景下，攤販現(xiàn)象逐步從“整頓”、“監(jiān)管”的對象淪為“改造”、“取締”的對象。

1. 攤販治理的政策措施

在此階段，國家主要從人口流動政策、商業(yè)政策以及社會管理政策等角度進行直接或間接地限制攤販經(jīng)濟，達到改造和取締攤販現(xiàn)象的目標。

（1）攤販群體的人口管控政策。考慮到攤販群體多為流動人口，所以管制人口流動的政策對于攤販治理具有源頭治理的意義。具體做法包括兩種： 其一，勞動力控制和登記。在此階段，中國內(nèi)地實行的“戶口登記、口糧定量以及安排臨時工需與所在公社商辦等措施，卡住了向城市的遷移③羅茲曼：《中國的現(xiàn)代化》，國家社會科學(xué)基金“比較現(xiàn)代化”課題組譯，江蘇人民出版社2010年版。”。譬如，1959年2月4日中共中央頒發(fā)《關(guān)于制止農(nóng)村勞動力盲目外流的緊急通知》，農(nóng)村勞動力的自由流動不再被允許①邱國盛：《城市化進程中上海市外來人口管理的歷史演進（1840—2010）》，中國社會科學(xué)出版社2010年版。。而對于那些已經(jīng)滯留在城市中的“盲流”，國家則通過收容遣送的措施，將其“驅(qū)逐”出城市公共空間。其二，定量配給制度。在城市中，1954年開始糧食配給，1955年4月實行油和糖的配給，城市政府禁止老百姓在私下就這些商品進行交易。總而言之，“凡帶有私營企業(yè)味道的活動都受到禁止，這些政策包括對基本日用品實行配給，定死并且統(tǒng)一物價，應(yīng)該生產(chǎn)什么也由中央決定。”②羅茲曼：《中國的現(xiàn)代化》，國家社會科學(xué)基金“比較現(xiàn)代化”課題組譯，江蘇人民出版社2010年版。這意味著攤販作為一種商品分銷渠道的合法地位逐步喪失。

（2）攤販經(jīng)營模式的管控政策。粗略劃分，攤販經(jīng)營模式主要包括兩種，一種是自產(chǎn)自銷，其經(jīng)營內(nèi)容包括商品和服務(wù)；一種是批發(fā)轉(zhuǎn)銷，經(jīng)營內(nèi)容涉及日用品、水果、蔬菜、書報，等等。如果說人口流動的管控政策阻止了大部分的自產(chǎn)自銷的攤販經(jīng)營行為。而對于批發(fā)轉(zhuǎn)銷的攤販經(jīng)營模式，國家實施的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，以及由國營和合作企業(yè)經(jīng)營商品批發(fā)的政策等則發(fā)揮了釜底抽薪式的管控作用。據(jù)表1，截止到1954年，83.8%的批發(fā)業(yè)為國營，而國營與合作商業(yè)在批發(fā)業(yè)中占89%。在1956年刊登的一篇題為《幫助小商販克服困難》的《人民日報》社論中指出：在實行公私合營和全行業(yè)合作化之后，那些“分散經(jīng)營、自負盈虧”的小商販在貨源上遇到了困難③中央工商行政管理局秘書處編：《幫助小商販克服困難》，見《私營工商業(yè)的社會主義改造政策法令選編（下輯）（1953—1957）》，法律出版社1960年版。。1965年1月，全國財貿(mào)工作座談會召開。會議重新提出“加強對合作商店、合作小組和個體商販的社會主義改造”，“堅決反對他們的投機倒把活動和資本主義經(jīng)營作風”。而且，明確提出“七個不準”，其中有條款規(guī)定：“不準經(jīng)營批發(fā)業(yè)務(wù)”，而且“非經(jīng)批準，不準在集市上和到外地采購”④黃孟復(fù)：《中國民營經(jīng)濟史·紀事本末》，中華工商聯(lián)合出版社2010年版。。受到這種政策的影響，個體攤販無法批發(fā)到貨物，攤販經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈被打斷了。在此政策語境下，有證商販逐漸減少，而無證商販則受到堅決取締。

（3）城市攤販改造為合作經(jīng)營。1953年，中共中央正式提出過渡時期總路線，社會主義改造正式啟動。劉少奇在1956年9月中共八大所作的政治報告中指出：“小商小販是個體的商業(yè)勞動者。他們在社會主義改造中，除了一部分隨著資本主義商業(yè)實行公私合營以外，一般地也走上了合作化的道路，組成合作商店或合作小組。小商小販所組織的合作小組，為國營商業(yè)和供銷合作社代銷代購。”⑤馬丁·金·懷特：《人民共和國的城市生活》，見R.麥克法克爾、費正清編：《劍橋中華人民共和國史（下卷）： 中國革命內(nèi)部的革命（1966—1982年）》，中國社會科學(xué)出版社2007年版。這種政策環(huán)境的變化，進一步使得攤販經(jīng)濟失去生存空間。據(jù)1957年《人民日報》報道，農(nóng)村土改后，湖北黃岡一個富裕中農(nóng)因販魚秧、販牛等，被“說服教育”而割斷“資本主義尾巴”①江夏、林晰：《富裕中農(nóng)和社會主義—— 在湖北黃岡縣劉介梅所在農(nóng)業(yè)社所作的調(diào)查》，載《人民日報》，1957年12月29日。。1963年中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于嚴格管理大中城市集市貿(mào)易和堅決打擊投機倒把的指示》，明確提出了代替私商的方針。1965年9月，經(jīng)國務(wù)院批準，商業(yè)部、中華全國供銷合作總社、中央工商行政管理局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強小商小販社會主義改造若干問題的意見》。《意見》強調(diào)：“對小商小販的管理教育，要以階級斗爭為綱，以兩條道路斗爭為綱”嚴格控制人數(shù)，隨著人員老化，逐漸自然淘汰②黃孟復(fù)：《中國民營經(jīng)濟史·紀事本末》，中華工商聯(lián)合出版社2010年版。。

表2 全國小商小販數(shù)量變化情況（1955—1960年）（單位：萬）③“小商小販”并不都是“攤販”，但從此統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以大致看出攤販群體在此階段的總體變化。

（4）城市攤販監(jiān)管主體的演變。在此階段，攤販監(jiān)管的主體經(jīng)歷了多次微調(diào)。以廣州為例，在1956年之前，攤販聯(lián)合會以其健全的基層組織和草根組織而成為國家監(jiān)管攤販的主要依靠力量。而在1956—1961年間，由于攤販被納入各種公有制經(jīng)濟形式，攤販組織陷入癱瘓和解體之中。1957年，廣州市成立“市場管理委員會”，它實行會議制度，辦公室設(shè)在工商局；但直至1961年之前，區(qū)縣級市場管理委員會皆無常設(shè)基層機構(gòu)，但在區(qū)市管會領(lǐng)導(dǎo)下，一些街道辦事處成立了“無牌攤販管理工作組”等負責攤販監(jiān)管。1962年廣州在基層成立“市場管理所”，其職責之一就是對商店和小商販予以監(jiān)管④黃冬婭：《轉(zhuǎn)變中的工商所：1949年后國家基礎(chǔ)權(quán)力的演變及其邏輯》，中央編譯出版社2010年版。。總體上，這個時期攤販監(jiān)管越來越朝向由工商部門統(tǒng)籌的方向轉(zhuǎn)變。工商部門也主要發(fā)揮“統(tǒng)籌”、“聯(lián)席”等作用，更多業(yè)務(wù)管理仍然由公安、環(huán)衛(wèi)等職能部門負責。

2. 小 結(jié)

總而言之，這個階段的攤販監(jiān)管受到“社會主義改造”這項中心工作的塑造和制約。從全國的數(shù)據(jù)來看，社會主義改造所涉及的攤販規(guī)模達到400多萬①社會主義改造前全國小商小販大約有400萬人，通過吸納入國營公司，組織供銷合作社和公私合營商店的辦法進行改造，到1957年底基本全部改造完（蕭林：《小商小販的社會主義道路》，上海人民出版社1958年版，第3—4頁。）。在政策基調(diào)上，攤販（包括馬路攤販）管理以利用、限制和改造為主②中央工商行政管理局秘書處編：《對小商小販的幾項政策問題》，載《私營工商業(yè)的社會主義改造政策法令選編（下輯）（1953—1957）》，法律出版社1960年版。。1956年社會主義改造基本完成。其結(jié)果正如懷特③馬丁·金·懷特：《人民共和國的城市生活》，載R. 麥克法克爾、費正清編：《劍橋中華人民共和國史（下卷）：中國革命內(nèi)部的革命（1966—1982年）》，中國社會科學(xué)出版社2007年版。所言：“商業(yè)的官僚化和標準化，使那些曾給城市里的大街小巷帶來生機和色彩的貿(mào)易和商販們—— 沿街叫賣的小販、修鍋補盆的工匠、代寫書信的先生、雕刻印章的藝人、走街串巷兜售小玩意的商人等等—— 逐漸消失了。”

然而，歷史學(xué)家注意到，在此階段攤販和政府之間始終存在著管控與反管控的博弈，從而使得攤販政策出現(xiàn)間歇性的政策微調(diào)。譬如，1961年6月7日至21日，商業(yè)部和中央工商行政管理局在北京聯(lián)合召開了小商小販問題座談會，決定把此前并入國營與公私合營企業(yè)的小商小販清理出去，讓其重新組織合作商店與合作小組。1963年，中央政府在內(nèi)部政策中規(guī)定，對那些確實沒有生活出路，亦無工作出路的，同時擁有當?shù)貞艨诘臒o證商販，可以考慮允許一些人暫時經(jīng)營私商，并發(fā)給臨時證照。

（三）“文化大革命”時期的攤販監(jiān)管（1966—1976年）

在“文革”期間，“意識形態(tài)掛帥”、“以階級斗爭為綱”等構(gòu)成了城市政府攤販監(jiān)管的基本政策語境，“斗私反修”、“割資本主義尾巴”等階級斗爭活動成了城市官僚機構(gòu)的中心工作。在此背景下，一切私營交易行為不僅被視為非法，而且從政治上為其貼上“投機倒把”、“二道販子”和“資本主義尾巴”等社會標簽。受此影響，攤販經(jīng)濟在繼計劃經(jīng)濟顛覆其宏觀經(jīng)濟土壤之后，徹底失去了其存續(xù)的政治根基。

1. 攤販治理的政策措施

“文革”期間乃是建國以來真正沒有私營經(jīng)濟（包括攤販現(xiàn)象）的階段④林南、邊燕杰：《中國城市中的就業(yè)與地位獲得》，載邊燕杰主編：《市場轉(zhuǎn)型與社會分層——美國社會學(xué)者分析中國》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2002版。。但研究者要避免陷入“沒有目標群體即無政策”的誤區(qū)。實際上，恰恰有必要追問，一種怎樣的政策使得此階段攤販現(xiàn)象近乎絕跡？總體上，這個階段的攤販監(jiān)管政策主要包括以下幾種：

（1）基于意識形態(tài)的非正式控制。“官方意識形態(tài)”乃是攤販監(jiān)管實踐的一個重要變量甚至是措施。依據(jù)詹姆斯·克里斯（James J.Chriss）對社會控制作出的區(qū)分①詹姆斯·克里斯：《社會控制》，納雪沙譯，電子工業(yè)出版社2012年版。，即非正式控制、醫(yī)學(xué)控制和法律控制，可以將意識形態(tài)對于攤販監(jiān)管的影響視為“非正式控制”。在社會主義改造完成之后直至“文革”期間，“攤販現(xiàn)象”都被視為“二道販子”，甚至被定性為“資本主義尾巴”。這種非正式控制不僅通過塑造社會輿論限制了攤販經(jīng)營行為，而且它也直接塑造了這個階段城市政府的攤販監(jiān)管行為。

（2）禁攤令和禁止副業(yè)政策。“文革”期間，城市政府沿用并強化了社會主義改造時期的攤販政策，實行禁攤令。1968年1月，《關(guān)于進一步打擊反革命經(jīng)濟主義和投機倒把活動的通知》中強調(diào)：“堅決取締無證商販和無證個體手工業(yè)戶”。在“文革”中，國家也禁止農(nóng)民經(jīng)營雞鴨飼養(yǎng)等“副業(yè)”，而這種副業(yè)乃是早期攤販經(jīng)營的重要支撐要素之一。

（3）人口流動的管控政策。在“文革”期間，對攤販現(xiàn)象正式的法律控制也是存在的。這包括上文所講的“定量配給制度”、“盲流”控制政策以及“收容遣送制度”的前身，等等。歷史表明，“文革”期間這些政策或制度的沿襲和草創(chuàng)等都將深刻影響未來的攤販治理的實踐。

2. 小 結(jié)

在毛澤東時代的所有城市（筆者注：尤指“文革”期間），許多傳統(tǒng)的城市生活（包括“公共市場”、廟會等）被壓制②喬爾·科特金：《全球城市史（修訂版）》，王旭譯，社會科學(xué)出版社2010年版。。在“文革”期間，城市政府實施“禁攤”政策，其深層動機并非為了維護城市秩序，而更多是出于象征性考慮，即認為攤販經(jīng)濟破壞了社會主義形象。黃宗智的研究指出，1978 年全國僅有1.5萬的就業(yè)人員處于正規(guī)部門之外，從事非正規(guī)就業(yè)活動③黃宗智：《中國被忽視的非正規(guī)經(jīng)濟：現(xiàn)實與理論》，載《開放時代》，2009年第2期。。而且，占道設(shè)攤?cè)后w還僅是非正規(guī)就業(yè)群體中的一個部分。換言之，到“文革”結(jié)束時，城市攤販現(xiàn)象已經(jīng)成為一種罕見的經(jīng)濟現(xiàn)象。

但是，這并不意味著攤販現(xiàn)象就從20世紀70年代的中國城市中徹底退場了。在70年代末，為了緩解知青返城帶來的城市人口壓力，政府也曾經(jīng)采取允許其領(lǐng)取個體商販執(zhí)照的方式，以作為一種變相的保障④馮筱才：《“社會主義”的邊緣人：1956年前后的小商小販改造問題》，載《中國當代史研究》，2011年第3期。。此外，國家對城市攤販經(jīng)濟的嚴厲管控，倒逼持證攤販轉(zhuǎn)向無證攤販（盡管很少），甚至是轉(zhuǎn)向地下經(jīng)濟（underground economy）。可以說，這是攤販的生存本能使然。其影響是深遠的，這使得“攤販經(jīng)濟”這種可見性較強的城市非正規(guī)經(jīng)濟轉(zhuǎn)入“黑市”，提高了后續(xù)監(jiān)管的成本。

（四）“市場經(jīng)濟建設(shè)”時期的攤販監(jiān)管（20世紀70年代末—2002年）

在1979年初，有超過21個省份的“待業(yè)青年”發(fā)起了抗議活動。1979年7月20日，經(jīng)濟學(xué)家薛暮橋在《人民日報》發(fā)表文章督促政府開放個體經(jīng)營，讓“待業(yè)青年”自謀出路。隨后，政府采取了“個體經(jīng)濟”的名詞，用以替換“私營經(jīng)濟”的表述。在隨后的十多年中，政府對個體經(jīng)濟實行“不推崇、不宣傳、不禁止”的“三不”政策①科斯、王寧：《變革中國：市場經(jīng)濟的中國之路》，徐堯等譯，中信出版社2013版。。在此政策下，“搞副業(yè)”、“勤勞致富光榮”的觀念逐步興起。

20世紀80年代初，中國開始實行改革開放政策。隨后逐步發(fā)展起來的社會主義市場經(jīng)濟為攤販經(jīng)濟的興起確立了基礎(chǔ)②而且，在早期攤販中也不乏鳳凰涅槃的企業(yè)家，譬如安徽蕪湖的“傻子瓜子”的老總年廣久就是一個典型。“傻子瓜子事件”：綽號“傻子”的年廣九，原來是一個賣水果的小攤販，1972年開始改營瓜子，被人們稱為“傻子瓜子”。黨的十一屆三中全會以后，年廣九逐年擴大瓜子經(jīng)營，“傻子瓜子”由零售轉(zhuǎn)為大部分批發(fā)，暢銷國內(nèi)市場。年廣九和他的兒子不僅在蕪湖市設(shè)有“傻子瓜子”工廠，還在合肥、鳳陽、南京、上海等地設(shè)立了十一個加工點和銷售點……年廣九成了當?shù)赜袪幾h的人物。有些人主張支持年廣九擴大經(jīng)營，也有一些人認為年廣九是新型資本家在搞資本主義，主張加以限制。安徽省委曾對“傻子瓜子”的生產(chǎn)經(jīng)營情況作了認真的調(diào)查，也了解社會上對年廣九不同的議論和態(tài)度。省委認為，“傻子瓜子”是在貫徹黨的搞活經(jīng)濟的方針中發(fā)展起來的名牌食品，對年廣九的積極作用和出現(xiàn)的消極因素應(yīng)該全面分析。（參見：《安徽省委明辨是非興利除弊“傻子瓜子”風波平息擴大經(jīng)營》，載《浙江日報》，1984年6月28日）。與此同時，國家也不再壟斷商品批發(fā)行業(yè)，此舉為批發(fā)轉(zhuǎn)銷這種攤販經(jīng)營模式留下了空間。一些具有商業(yè)意識的農(nóng)村剩余勞動力開始進入城市從事設(shè)攤經(jīng)營。1983年以后，城市攤販開始指數(shù)式增長③E. Wang, J. Song,“The political economy of retail change in Chinese cities”, Environment and Planning: Government and Policy, volume 26, 2008, pp.1197-1226.。1987年，城市實行社會福利社會化政策，自我雇傭者（self-employed operators）開始為社區(qū)居民提供一些便民服務(wù)（convenience services）④Linda Wong & Bernard Poon,“From Serving Neighbors to Recontrolling Urban Society: The Transformation of China’s Community Policy”, China Information, 19, 2005, pp.413-442.。

1. 攤販治理的政策措施

（1）工商管理下的攤販監(jiān)管政策。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，以秩序等為導(dǎo)向的市場監(jiān)管開始提上議事日程。1987年8月5日，國務(wù)院發(fā)布《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》（2011廢止）；同年，國家工商行政管理局關(guān)于印發(fā)《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例實施細則》的通知（1987）。在《條例》⑤《國務(wù)院關(guān)于大力加強城鄉(xiāng)個體工商戶和私營企業(yè)稅收征管工作的決定》，載《中華人民共和國國務(wù)院公報》, 1989年第16期。實施之后，國家對“逃稅”、“盜版”以及是否“領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照”等問題的稽查變得更加嚴厲。在這種政策語境下，“攤販監(jiān)管”隨之成為城市政府綜合治理的核心議題①Matthew Glen Ferchen，“Regulating market order in China economic ideas, marginal markets and the state”，A Dissertation Presented to the Faculty of the Graduate School of Cornell University, 2008.。

（2）治安管理下的攤販監(jiān)管政策。除了為個體和民營經(jīng)濟正名之外，政府還在人口遷移和就業(yè)政策上做了松動。隨著改革開放，省會和沿海城市的經(jīng)濟建設(shè)需要從農(nóng)村大批量招工。以往那種苛刻的人口流動管制政策不得不作出讓步。國家準許農(nóng)村富余勞動力在手續(xù)完備——這包括“介紹信”（遷出地）、“許可證”和“暫住證”（街道），等等②蘇黛瑞：《在中國城市中爭取公民權(quán)》，王春光譯，浙江人民出版社2009年版。——的前提下進入城市。與此同時，國家進一步規(guī)范了對城市盲流的收容遣送制度。1982 年，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》這部行政法規(guī)出臺，這使得收容遣送實踐走向制度化和規(guī)范化。作為盲流人員管理政策，它構(gòu)成了這個階段的流動攤販治理的一種關(guān)鍵的“殺手锏”。在調(diào)研中，那些有十多年設(shè)攤經(jīng)驗的攤販都對收容遣送制度印象深刻。此外，交通警察也涉及到對攤販現(xiàn)象的占道經(jīng)營行為予以查處和驅(qū)逐。

（3）市容管理下的攤販監(jiān)管政策。十一屆三中全會之后，地方政府將城市工作重心逐步轉(zhuǎn)移到城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的軌道上來。與之相應(yīng)，城市政府也加強了市容環(huán)境管理。這個階段主要經(jīng)歷兩項關(guān)鍵性的變革：一項是體制層面從“城建監(jiān)察體制”向“城管體制”轉(zhuǎn)型的過程；一項是機制層面從分散執(zhí)法向“綜合執(zhí)法”和“聯(lián)合執(zhí)法”并行的轉(zhuǎn)變。

上海市于1986年成立了第一支城市管理專業(yè)執(zhí)法隊伍，即“上海市市容監(jiān)察大隊”。隨后，又相繼成立城市規(guī)劃、環(huán)境保護、房產(chǎn)管理、路政管理、園林綠化管理以及風景名勝區(qū)管理等領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法隊伍，初步形成了城建系統(tǒng)的專業(yè)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)③在此時期，國家和相關(guān)部委頒布的法律、法規(guī)和規(guī)章主要有：《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《城市公共交通車船乘坐規(guī)則》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《風景名勝區(qū)管理暫行條例》等。。1992年，國家建設(shè)部頒布了管理全國城建監(jiān)察隊伍的部門規(guī)章即《城建監(jiān)察規(guī)定》，成立了城建監(jiān)察大隊，這標志著“城建管理監(jiān)察制度”正式成立④實際上，自1978年以來，各地的城市管理監(jiān)察就已有或臨時或正式的建制形式。譬如，1978年上海就成立了“上海市整頓交通、市容、衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組”；1984年，廣西南寧成立了城市建設(shè)管理大隊這個正科級的事業(yè)單位，等等。。總體上講，這是一種帶有較強計劃經(jīng)濟體制烙印的“分散的專業(yè)立法、委托立法體制”⑤王毅 ：《相對集中行政處罰權(quán)制度發(fā)展研究—— 以城市管理領(lǐng)域為例》，載《法學(xué)》，2004第9期。。在管理上，引起了多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰等執(zhí)法困境，以及“橫向不到邊，縱向不到底”的管理難題①王立帆、何小英：《上海城市管理綜合執(zhí)法的基本經(jīng)驗》，載《上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》，2001年第5期。。

為了克服這種執(zhí)法困境，城市政府采取“聯(lián)合執(zhí)法”和“相對集中行政處罰權(quán)”兩種不同的改革嘗試。從本質(zhì)上講，“聯(lián)合執(zhí)法”的改革路子屬于一種工作方法和機制層面的改革。譬如，哈爾濱市就試圖通過成立“城市管理聯(lián)合執(zhí)法大隊”這種舉措來克服分散執(zhí)法的弊病。具體做法是，從城管、公安、工商等部門分別抽調(diào)20名執(zhí)法人員組成哈爾濱市城市管理聯(lián)合執(zhí)法大隊，負責清理整頓馬路市場、占道經(jīng)營和無證商販。但城管聯(lián)合執(zhí)法大隊本身不是行政機關(guān)，不具有行政執(zhí)法主體資格，而只能以委托機關(guān)的名義分別依據(jù)城管、公安、工商等部門的法律、法規(guī)和規(guī)章實施行政處罰②王毅：《相對集中行政處罰權(quán)制度發(fā)展研究—— 以城市管理領(lǐng)域為例》，載《法學(xué)》，2004第9期。。而“相對集中行政處罰權(quán)”③依據(jù)1996年頒布實施的《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”隨后，國務(wù)院相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施＜中華人民共和國行政處罰法＞的通知》，《國務(wù)院關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，2002年中央編辦出臺《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》。的改革路子則屬于“以權(quán)力為中心”的體制層面的改革。這項改革在上世紀末本世紀初逐步在全國得到推廣，相應(yīng)城市管理部門（簡稱“城管”）亦在這種執(zhí)法模式下得到逐步的擴權(quán)。當下中國的城市攤販監(jiān)管就是在這種城管體制下運行的。當然，這并非攤販監(jiān)管主體之全部。在城管之外，街道、工商、文化、公安等部門亦會間斷性地參與到攤販監(jiān)管實踐中。

（4）攤販監(jiān)管方式的演變。在20世紀80年代，攤販現(xiàn)象被視為“不文明”現(xiàn)象④葉鋒：《“攤販”與“文明”》，載《江蘇商論》，1986第6期。。為了招商引資、創(chuàng)辦國家衛(wèi)生城市等，地方政府紛紛在攤販監(jiān)管領(lǐng)域采取較為嚴厲的措施。這個階段的攤販監(jiān)管方式出現(xiàn)了三種新的變化：首先，在市場經(jīng)濟時期，攤販監(jiān)管政策的實施所依賴的政策工具從簡單走向復(fù)雜。攤販監(jiān)管的技術(shù)呈現(xiàn)出多樣化的格局，從早期一味的“驅(qū)趕”向綜合使用多種政策工具組合的做法轉(zhuǎn)變。以廣州為例，20世紀90年代以來，攤販監(jiān)管者開始混合運用多種政策工具，這主要包括“電子監(jiān)控”、“日常巡查”、“突擊整治”、“空間規(guī)訓(xùn)”以及“罰款”等⑤黃耿志、薛德升：《1990年以來廣州市攤販空間政治的規(guī)訓(xùn)機制》，載《地理學(xué)報》，2011年第8期。。其次，較為突出的是，這個階段的攤販監(jiān)管中，管理者較多地使用了“運動式執(zhí)法”這種執(zhí)法策略。尤其是每逢城市有大型活動（譬如“國慶”、“運動會”等）——即短期的中心工作——的年份，攤販監(jiān)管便會變得更加嚴厲和苛刻，綜合整治攤販的案件數(shù)會相應(yīng)飆升①黃耿志、薛德升：《1990年以來廣州市攤販空間政治的規(guī)訓(xùn)機制》，載《地理學(xué)報》，2011年第8期。。最后，在此時期，城市管理者開始借鑒一些國際通行的攤販監(jiān)管舉措。譬如，1996年北京市采取了一種空間策略，即試圖將街道攤販移至室內(nèi)。但這項政策以失敗告終，它低估了城市對于街道市場的需要和提供足夠室內(nèi)市場的成本②Tatiana Lary,“Eating Bitterness and Eating Well：The Role of Street Markets in Communites in BeiJing”(master thesis), Department of Planning, The University of British Columbia.。

2. 小 結(jié)

自改革開放以來，“市場經(jīng)濟”的迅速發(fā)展不僅為攤販經(jīng)營提供了經(jīng)濟環(huán)境，而且也塑造了攤販監(jiān)管政策及其實施的政策語境。

市場經(jīng)濟潮流極大地解放了社會個體的自我意識、利益觀念和權(quán)利意識，社會越來越從國家統(tǒng)合模式中分離出來，中國社會進入了“個體化”社會。在理論上，為了適應(yīng)這種個體化趨勢，政府有必要選用“軟性管理”的做法——注重“利益導(dǎo)向”（railroading with self-interest），即國家用誘人的經(jīng)濟或政治回報來引導(dǎo)個體選擇那些對國家有利的經(jīng)濟行為，并在國家已經(jīng)設(shè)定好的邊界內(nèi)發(fā)展自我控制與自我管理的能力——來代替原有的“剛性管理”模式③閻云翔：《中國社會的個體化》，陸洋等譯，上海譯文出版社2012年版。。

然而，遺憾的是，在此階段，城市攤販監(jiān)管主要還是采取一種強秩序模式。在實踐中，這種以秩序為中心的攤販監(jiān)管模式，在政策設(shè)計和政策執(zhí)行中更多基于秩序、衛(wèi)生、形象等理念，而依靠組織化的力量和收容遣送制度等剛性管理措施來管理城市攤販現(xiàn)象。

（五）“和諧社會建設(shè)”④實際上，這個階段中國政府仍然強調(diào)“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”,但“和諧社會”理念的確立對城市攤販監(jiān)管產(chǎn)生了實質(zhì)性政策影響。為了揭示這種新的變量對于攤販監(jiān)管的影響，筆者將2003年至今作為一個獨立的階段來考察。時期的攤販監(jiān)管（2003—2012年）

在2003年⑤將2002或2003年作為分界點，主要考慮三點：（1）以“相對集中行政處罰權(quán)”為基礎(chǔ)而確立起來的現(xiàn)行城管體制從1996年到2002年試點正式結(jié)束；（2）2003年，“收容遣送制度”這個影響攤販監(jiān)管實踐重要制度被廢除；（3）2003年新一屆政府開始主政，在這屆政府的行為更多深刻受制于“和諧社會”、“科學(xué)發(fā)展觀”等重要理念的影響。不過，選取這個時間節(jié)點也存在一定問題。因為，“和諧社會”并非于2003年提出來的。但是鑒于前面三點原因，筆者仍然選用這個時間節(jié)點。，以胡錦濤為總書記和以溫家寶為國務(wù)院總理的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子開始主政。在黨的十六屆四中全會中提出建設(shè)社會主義“和諧社會”的戰(zhàn)略。這為城市政府的攤販監(jiān)管提供了新的政策語境。由此，這在一以貫之地強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時，城市政府開始注重社會的和諧、穩(wěn)定以及民生等新的議題。

總體上講，2003年以來，中國城市攤販監(jiān)管政策的主要變遷呈現(xiàn)為以下幾點①考慮到這個階段的攤販監(jiān)管在管理體制、規(guī)則和行為上都發(fā)生了顯著的變化，并且各個城市的做法也存在差異性，難以在此處詳盡討論，筆者已在博士論文《模糊性治理：中國城市政府攤販監(jiān)管邏輯研究》中進行了較為系統(tǒng)的研究。限于篇幅，筆者將另行撰文詳細考察，此處僅作簡單總結(jié)。：（1）在監(jiān)管主體上，出現(xiàn)了“‘城管主導(dǎo)’下的攤販監(jiān)管”格局。（2）各地城市政府在攤販監(jiān)管的技術(shù)上具有“因地制宜”的裁量權(quán)，攤販監(jiān)管呈現(xiàn)出分權(quán)化的色彩。在地方，雖然各個城市的攤販監(jiān)管在觀念、制度、倫理、技術(shù)裝備以及政策工具上作出了諸多調(diào)整，但萬變不離其宗，各地城市政府在攤販監(jiān)管上呈現(xiàn)出較為鮮明的模式趨同性（譬如“疏堵結(jié)合”），等等。（3）比較值得重視的是，這個階段的攤販監(jiān)管受到兩套規(guī)則的約束：一種是文本政策。它往往比較嚴格，是指那些體現(xiàn)在正式的攤販監(jiān)管政策或組織規(guī)章中的規(guī)則；一種是文本外政策，即影響攤販監(jiān)管的非正式規(guī)則（譬如“睜一只眼閉一只眼”等）。

在此階段，城市攤販監(jiān)管依靠多種政策工具的策略性組合，攤販監(jiān)管中的政府行為呈現(xiàn)出較為鮮明的“時緊時松”、“寬嚴不一”、“疏堵結(jié)合”的特質(zhì)。本質(zhì)上，這種特質(zhì)反映了城市政府在攤販監(jiān)管上采取了一種名為模糊性治理（Ambiguous Governing）的攤販監(jiān)管模式。所謂“模糊性治理”是指當政府面對困境性的（譬如政策方案不成熟）、可爭議性的政策議題，或者為應(yīng)對價值或倫理上的兩難情形，在治理機制、政策工具或行動策略上表現(xiàn)出來的具有“詮釋靈活性”、“模棱兩可”、“態(tài)度曖昧”、“不連貫性” 或“不一致性”等特性的公共管理模式②孫志建：《“模糊性治理”的理論系譜及其詮釋：一種嶄新的公共管理敘事》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第3期。。比較研究發(fā)現(xiàn)，這種攤販治理模式乃是一種典型的策略化治理，它同規(guī)則化治理和政治化治理等共同塑造了當前國際上各大城市政府的攤販監(jiān)管格局③孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，載《公共行政評論》，2012年第3期。。

（六）小 結(jié)

我國攤販監(jiān)管的歷史經(jīng)驗顯示，國家或城市政府對攤販實施正式監(jiān)管的過程，伴隨著諸多非正式的社會控制，譬如“文革”前后為攤販群體賦予的“資本主義尾巴”或“二道販子”等符號所發(fā)揮的作用。總體而論，一套整齊劃一的意識形態(tài)或價值導(dǎo)向，不僅有助于強化非正式的社會控制，而且有助于確保政府機構(gòu)照章嚴格地實施政策；而當價值體系出現(xiàn)多層次性、不可通約性的時候，非正式的社會控制能力就會降低，而政策實施過程亦就會呈現(xiàn)為另一幅景象。

基于六十多年中國城市攤販監(jiān)管歷史的考察，可以從整體上認識當前攤販監(jiān)管體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，這涉及到法國思想家福科所稱的“法律機制”、“規(guī)訓(xùn)機制”和“安全機制”的組合狀態(tài)。在其中，法律機制的典型特征是強調(diào)“禁止”，它是一種典型的“否定性的思想和技藝”；規(guī)訓(xùn)機制則聚焦個體，強調(diào)全面的細節(jié)管控，規(guī)定“必須做的事”；而安全機制針對作為整體的人口，調(diào)整以“使現(xiàn)實的要素之間相互作用”。總而言之，法律“禁止”（或非禁止），規(guī)訓(xùn)“規(guī)定”，而安全裝置則試圖“調(diào)整”①米歇爾·福科：《安全、領(lǐng)土與人口：法蘭西學(xué)院演講系列，1977—1978》，錢翰譯，上海人民出版社2010年版。。在治理攤販現(xiàn)象時，法律機制“排斥”導(dǎo)向，規(guī)訓(xùn)機制則“隔離”導(dǎo)向，而安全機制則強調(diào)基于“統(tǒng)計學(xué)”和規(guī)則的調(diào)控與監(jiān)管。在中國的城市攤販治理中三種做法并存。但是，“規(guī)訓(xùn)”機制使用得相對廣泛一些，這集中表現(xiàn)為針對攤販的空間疏導(dǎo)政策，等等。換言之，基于上述政策變遷研究，我們認識到中國攤販監(jiān)管政策的總體狀態(tài)，譬如重規(guī)訓(xùn)和技藝，而不重規(guī)則；重視局部，而不重視整體，這典型地體現(xiàn)為在官方攤販統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺乏。

三、城市攤販監(jiān)管政策緣何而變遷？一個解釋框架

學(xué)界關(guān)于政策變遷的解釋框架已經(jīng)不少。然而，既有的理論框架難以直接用來解釋我國六十多年的城市攤販監(jiān)管的政策變遷歷程。那么，攤販監(jiān)管政策緣何而變遷呢？

簡單來講，城市攤販監(jiān)管的政策變遷乃是官僚機構(gòu)和目標群體等共同演化（Co-Evolution）的產(chǎn)物。每個階段攤販監(jiān)管模式的穩(wěn)定和沉淀自然離不開監(jiān)管主體所制定和實施的政策，以及官僚機構(gòu)所表現(xiàn)出來的觀念和行為。然而，與此同時，作為監(jiān)管對象的目標群體，“攤販”的行為、話語和資源等也會根深蒂固地反饋至官僚系統(tǒng)之中，并進而促使其在規(guī)則層面或行為層面作出調(diào)整。總而言之，攤販監(jiān)管中各種行動者的利益、偏好、觀念與策略，以及彼此間權(quán)力關(guān)系的變化是促成攤販監(jiān)管政策穩(wěn)定與變遷的重要變量。但是，行動者主體以及相應(yīng)主體間關(guān)系的變化高度依賴于相應(yīng)的政策語境。借用施密特的觀點，“規(guī)范的改變乃是秩序變遷的結(jié)果，而非原因”②卡爾·施密特：《論法學(xué)思維的三種模式》，蘇慧婕譯，中國法制出版社2012版。。那么，塑造和制約我國城市攤販監(jiān)管實踐及其政策變遷的隱蔽“秩序”何在？

作為一個政府治理領(lǐng)域，“攤販監(jiān)管”乃屬于城市政府的“邊緣性治理”范疇③孫志建：《城市政府的“邊緣性治理”：一項攤販監(jiān)管政策的比較研究》，載《公共行政評論》，2012年第3期。。在這項邊緣性治理實踐中，“中心工作”①“中心工作”可以從宏觀和微觀兩個層面討論。在宏觀層面，“中心工作”可視為國家所處的特定歷史階段以及與之相應(yīng)的路線、方針和政策；而微觀層面，“中心工作”是指特定官僚機構(gòu)及其官僚迫在眉睫的“時務(wù)”（譬如奧運會、世博會等重大活動）。筆者對“中心工作”作復(fù)數(shù)理解。假如說不同語境下“中心工作”的變化影響到的是攤販監(jiān)管的規(guī)則變遷，那么，在同一政策語境下政府“中心工作”的變化則導(dǎo)致的是政策執(zhí)行的行為調(diào)整。而且，“中心工作”的性質(zhì)也是重要的。有些中心工作對于城市攤販驅(qū)逐要求要高一些，譬如衛(wèi)生城市驗收；有的則要求低一些，譬如社會穩(wěn)定與社會和諧，等等。構(gòu)成一種塑造和制約具體監(jiān)管政策設(shè)計、政策執(zhí)行行為以及政策形態(tài)演變的關(guān)鍵變量。換言之，隨著政策語境以及與之相應(yīng)的中心工作的變化，監(jiān)管主體在“攤販監(jiān)管”這項邊緣性治理的實踐中傾向于選用大相徑庭的規(guī)則體系、治理技藝②依據(jù)行政學(xué)家法默爾（2009，145）的觀點，“技藝在這里指的是一種非以科學(xué)為基礎(chǔ)的技術(shù)研究；和園藝或其他技藝活動一樣，它是前科學(xué)的。”；或者更為復(fù)雜的是，在規(guī)則體系不變的情況下，調(diào)整規(guī)則執(zhí)行行為，從而形成文本外政策。換言之，塑造和制約我國城市攤販監(jiān)管實踐及其政策變遷的隱蔽秩序就是“中心工作”與“邊緣性治理”之間的聯(lián)動。據(jù)此，本文提出了“中心工作與邊緣性治理”（如圖1所示）的解釋框架。

圖1 中國城市攤販監(jiān)管政策變遷的解釋框架

可以說，“中心工作與邊緣性治理”的解釋框架不僅揭示了塑造和制約中國城市攤販監(jiān)管的深層機理，而且亦揭示出了中國城市攤販監(jiān)管演變的動力學(xué)。總體上，這個分析框架可以解釋三個層面的政策變遷③本文所提供的這種“中心工作與邊緣性治理（的關(guān)系）”的分析視角僅適用于“邊緣性治理”的相關(guān)政策變遷。而且，筆者認識到：邊緣性議題的政策變遷乃是多種因素的綜合作用的結(jié)果；只是在中國的國情中，政府“中心工作”的變化對于邊緣性治理的影響最為關(guān)鍵。：

第一，政策設(shè)計層面（即規(guī)則層面）。它是指城市政府“中心工作”變化—— 譬如從“以階級斗爭為綱”到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”—— 會深刻影響到攤販監(jiān)管這種邊緣性治理的體制、組織、政策和具體的規(guī)則設(shè)計。譬如，在監(jiān)管主體上，攤販管理的官僚制基礎(chǔ)經(jīng)歷從“公安主導(dǎo)”（1949年6月至1950年8月）、“工商主導(dǎo)”的碎片化模式，到當前的“城管主導(dǎo)”的組織模式。可以說，這種組織模式的變遷也是服務(wù)于城市政府的“大局”或“中心工作”。相應(yīng)地，不同的組織設(shè)計也意味著對攤販現(xiàn)象的不同定性和大相徑庭的政策行動選擇。

第二，政策執(zhí)行層面（即行為層面）。它是指無論政策或規(guī)則體系變與不變，在治理特定邊緣性議題時，城市政府所選擇的政策工具或政策執(zhí)行方式（譬如嚴厲程度、突擊整治等）會隨著政府的“中心工作”的變化—— 譬如從衛(wèi)生城市評估、國企改制，到舉辦奧運會或世博會，再到舉辦國際會議——而調(diào)整，從而形成實施中的政策或文本外政策。

第三，政策形態(tài)層面（即規(guī)則與行為關(guān)系層面）。這主要是指不同階段攤販監(jiān)管中的規(guī)則與行為、政策設(shè)計與政策執(zhí)行關(guān)系也會發(fā)生變化。譬如，當既要以經(jīng)濟建設(shè)為中心，又要推進和諧社會建設(shè)時，城市治理者在攤販監(jiān)管中就開始在政策設(shè)計不變的情況下調(diào)整政策執(zhí)行風格（譬如“柔性執(zhí)法”、“微笑執(zhí)法”等）。這點將作為啟示，在文章結(jié)尾部分予以重點闡釋。

從表面上看，“中心工作與邊緣性治理”的分析框架似有高估“中心工作”對于攤販監(jiān)管政策變遷的影響，而忽略了更為廣泛的結(jié)構(gòu)要素、行動者要素等對于攤販監(jiān)管實踐的影響。其中，行動者視角認為“所有社會現(xiàn)象（結(jié)構(gòu)和變化）原則上只能通過個體的特征、目的和信念得到解釋的一種信條”；而結(jié)構(gòu)視角則認為所有個體傾向或行為都能也應(yīng)當從社會的、結(jié)構(gòu)的、文化的或者制度的現(xiàn)象中得到解釋。實際上，這些變量隱藏在此分析框架之中，它用于說明中心工作為什么會變化，以及中心工作緣何而誘發(fā)邊緣性治理的技藝調(diào)整，等等。從方法論上講，“一種看的方法也是一種不看的方法——對A的側(cè)重包含有對B的忽略。”①倪志偉：《一個市場社會的崛起：中國社會分層機制的變化》，見邊燕杰主編：《市場轉(zhuǎn)型與社會分層：美國社會學(xué)者分析中國》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2002版.在運用“中心工作與邊緣性治理”這個分析框架時，實際上將其確立在“結(jié)構(gòu)—行動者視角”的基礎(chǔ)之上。這種結(jié)構(gòu)—行動者的互補視角暗含著將宏觀和微觀層次聯(lián)系起來進行研究的旨趣。布雷克萊所提及的行動者—情景視角（actor-context model）②Bleiklie,“Policy Regimes and Policy Making”，In M. Kogan, M. Bauer, I. Bleiklie and M. Henkel (eds.), Transforming Higher Education: A Comparative Study (Second Edition), 2006, pp.39-68.即是其表現(xiàn)形式之一。

四、啟示及其討論

基于中國城市攤販監(jiān)管政策變遷的考察，筆者發(fā)現(xiàn)攤販監(jiān)管研究必須重視政策設(shè)計與政策執(zhí)行之間的關(guān)系①筆者認為，這種“政策”和“執(zhí)行”關(guān)系反映的是監(jiān)管“規(guī)則”和監(jiān)管“行為”之間的關(guān)系。這是“政策變遷”中的“政策”這個概念的應(yīng)有之義。。本文將“政策制定”（規(guī)則）與“政策執(zhí)行”（規(guī)則執(zhí)行）不同的組合狀態(tài)稱之為“政策形態(tài)”。

相比較而言，諸多西方國家和地區(qū)的城市攤販監(jiān)管采取“規(guī)則化治理”。本質(zhì)上，這種城市攤販監(jiān)管模式反映的是基本的法治精神。從政策制定與執(zhí)行關(guān)系上講，這意味著城市政府的攤販監(jiān)管采取的是“軟政策—強措施”這種政策形態(tài)。其中，所謂“軟政策”是指政策或規(guī)則的設(shè)計和制定首要考慮目標群體的利益、福利和權(quán)利的保障（而“強政策”則反之）；而“強措施”則是如果違反這些政策規(guī)定之后的代價以及政策實施的嚴厲程度較高（而“軟措施”則反之）。

表3 政策形態(tài)的類型學(xué)：基于規(guī)則與規(guī)則執(zhí)行關(guān)系的視角

依據(jù)上表，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的階段（20世紀70年代末至2002年），城市政府的攤販監(jiān)管更多考慮社會主義市場經(jīng)濟、城市發(fā)展等方面的內(nèi)在要求，這包括“秩序”、“衛(wèi)生”以及“形象”，等等。這個階段的攤販監(jiān)管實踐總體上呈現(xiàn)為以下特點：國家針對攤販群體的利益引導(dǎo)政策缺位，日漸倚重于“強秩序模式”下的組織建設(shè)（譬如“城管體制”的確立等）與執(zhí)法力度的提升。本質(zhì)上，這屬于典型的“強政策—強措施”的政策形態(tài)。也就是說，政策設(shè)計或制定較少考慮目標群體的利益、權(quán)利，并且在政策實施中亦較為苛刻和嚴厲。

相比較而言，在“和諧社會”建設(shè)階段，中國城市政府的攤販監(jiān)管實踐更多呈現(xiàn)

為一種“強政策—軟措施”①“軟措施”并不意味著執(zhí)法一定很溫和。實際上，在2002年至2012年這個時間段中，常常出現(xiàn)針對攤販的城管暴力執(zhí)法行為。在此，軟措施更多是指既有的成文規(guī)則得不到嚴格的執(zhí)行，它既可以表現(xiàn)為超越規(guī)則而“暴力執(zhí)法”，也可以是脫離規(guī)則而“不作為”，等等。的政策形態(tài)。換言之，政府在制定攤販政策時較少考慮目標群體的權(quán)利、利益和訴求；與此同時，在政策實施過程中對其予以妥協(xié)、包容甚至默許違法，等等。換言之，基于上表，我們可以得出這樣的判斷：同市場經(jīng)濟建設(shè)初期相比，和諧社會建設(shè)時期中國城市政府的攤販監(jiān)管最大的變化在于政策執(zhí)行或執(zhí)法上的調(diào)整。這種“定位”是富有意義的，它使得研究者在考察中國城市攤販監(jiān)管中的政府行為時，可以有意識地從政策形態(tài)的角度出發(fā)，重點考察城市政府在政策執(zhí)行中所呈現(xiàn)出來的邊緣性治理“技藝”。

* 孫志建，管理學(xué)博士，上海行政學(xué)院公共管理教研部講師。主要研究領(lǐng)域：政府監(jiān)管、危機管理、城市治理、組織理論與公共政策理論。