中職學校涉農專業學生資助的困境與出路

劉 陽

中等職業教育涉農專業是指教育部的《中等職業學校專業目錄》中設置的32個農林牧漁類專業?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》［1］提出加強職業教育是服務社會主義新農村建設的重要內容，要加強涉農專業建設，加大培養適應農業和農村發展需要的專業人才力度。近年來國家出臺了多項對中職學校涉農專業學生的資助政策，形成了當前以免學費、助學金為主的資助模式。從具體的訪談中，了解到資助政策實施確實減輕了一些學生與家庭的負擔，但在增強中職學校與涉農專業吸引力，發展農村經濟與加快新農村建設方面的效果卻不明顯，主要在資助力度、資助主體、資助工作以及學生與家長認同方面還存在問題。針對政策實施的困境，提出優化對策，使資助政策更好惠及涉農專業學生發展與新農村建設。

一、中職學校涉農專業學生資助的困境

(一)政府資助力度不足

資金投向方面，現有涉農專業的資助對象主要是學生，直接減輕了學生及其家庭的經濟負擔。但這種只與學生專業有關的免費教育模式，與個人學習效果無關;學校獲得學費，主要與學校招來的“全日制”學生數量有關，學校的教學管理質量與學生培養效果與免學費制度尚未建立緊密聯系。［2］學生的培養質量與教學管理質量、專業基礎建設及師資水平有直接關系。而目前資助金并沒有過多投入涉農專業的基礎能力建設方面。

資助額度方面，學生的實際資助需求遠遠高于政府提供的資助［3］，資助金額與社會經濟發展水平不同步。財政部、教育部、人力資源社會保障部三部委2013年印發的《中等職業學校國家助學金管理辦法》［4］(以下簡稱《辦法》)規定補助金的資助標準按每生每年1500元發放。就訪談的學生來看，大多學生的月生活開銷在1000元上下，現有的資助金對學生在校生活的保障能力較弱。其中學生的助學金并沒有用在與學習有關的方面，對學習也起不到明顯的促進作用。

資助范圍方面，涉農專業的資助對象是全日制在校學生，主要來源于初中畢業生，但這部分群體選擇農業類專業的意愿與服務新農村的就業意愿均不強烈。此外，中職涉農專業的生源還有大部分是農民群體，例如返鄉農民工、村干部、基層農業管理人員等。這些成年農民具有應屆初中畢業生所不具備的優勢:如有學習涉農知識的需求，有農業生產經驗和一定的文化基礎，并且長期扎根于農村，是農業生產的穩定勞動力來源，因而讓成年農民接受中職涉農教育對促進新農村建設可以發揮立竿見影的效果。［5］但由于不是全日制涉農專業學生，他們難以受到國家對于涉農專業資助的政策優惠。

(二)社會資助主體缺位

資助經費投入來源大致分為中央財政、地方財政、學校經費、社會團體和企業捐贈及個人捐贈等。當前，中等職業教育資助經費主要來自于中央財政撥款、地方財政撥款和學校經費劃撥，其中中央財政是中等職業教育資助經費投入的最重要主體。社會團體和企業捐贈及個人捐贈等形式的投入非常少。［6］原因是中職學校與涉農專業仍處于教育體系與社會認識的邊緣地位，大多社會團體、企事業單位及公民對其認可度不高，傾向于資助重點院校的學生，以實現資助效益最大化。要真正實現涉農專業的資助目標，僅憑國家單一主體發力顯然不夠。

資助主體缺失的另一個原因是，因涉農專業設置與地方產業結構不協調。而導致涉農專業畢業生就業的結構性失衡。一些中西部地區的農業現代化水平低，技術進步遲緩。地方政府又急切想要提高城鎮化水平，加快現代工業的發展節奏，大部分優惠政策向二、三產業傾斜，第一產業的發展空間不斷遭受擠壓。在平原少山林多的南方地區，農業發展依然保留著較多的傳統模式，機械化程度低、技術含量不高的產業模式不僅使得入行門檻低，對高素質勞動力的需求也不旺盛。涉農專業畢業生不樂觀的就業形式，降低了學生對專業選擇的預期。

此外，由于農業的專業化程度低，大規模的農產品加工和農業服務體系還未形成，對農村勞動力就地轉移和吸收的能力也不強。小作坊式的產業形態降低了行業本身對中職學生的吸引力，第一產業又因缺少高技能人才而陷入發展的惡性循環。散、小、弱的企業特征，使有能力參與校企合作的大企業數量不足，直接影響了校企合作的規模及程度。即使有農業類企業與學校合作，通常也只選擇部分專業資助，且覆蓋率不高。

(三)學校資助工作低效

涉農專業學生資助政策在學校中的落實情況，存在以下問題:

在資金發放方面:按政策規定，各級財政下達的免學費補助資金到學校所屬政府教育核算分中心后，能夠及時撥付到各中職學校。但由于中等職業學校招生時間長，學生的流動性比較大，往往需要開學后一兩個月才能確定學生人數，然后逐級上報人數審批。這影響了資金發放的時間，給學校資金正常運轉帶來了一些不利。［7］由于資金落實遲緩，發放周期長，許多學校將助學金在期末發放，導致一些學生突擊消費。有的學校規定受過處分的學生不得享受助學金，還有的學校為了教學工作的順利開展，實行先收再退。

在財務管理方面:未配備專人負責資助資金管理，財務核算不規范。審計過程中發現的問題主要表現在:一是未按規定進行分類專賬核算，而是將各類資助金的收入及支出均作為一項助學金進行核算;二是資助資金從零余額賬戶轉到過渡戶發放到受助學生銀行卡時，將幾筆業務合并成一筆反映，對于沒有發放成功的資助金，沒有在賬上直接反映出來。因此導致財務賬不能清晰反映銀行結余，同時，也不能對各類資助金的增減情況進行有效的監控，不利于對資助金進行實時管理，增加了被挪用風險。［8］

在學生信息管理方面:學生任何因轉學、轉專業、提前退學等引起的信息變動，學校應及時錄入系統并上報有關部門。但由于中職學生的不定期流失，學校疏于對學生信息的及時更新，常導致核發人數和實發人數不相符。而學生個人銀行卡因遺失和更換，所造成的銀行轉賬不暢也影響了資助效果。另外，據訪談了解，雖然國家助學金是通過學生資助卡發放給受助學生，但因學生年齡所限，當地銀行不給未滿法定年齡的學生辦理銀行卡。以致學校上報了學生信息，撥付下來的經費也只能暫時積壓在學校，等學生年齡符合法定條件，辦理了銀行卡，再把拖欠的助學金一并補發。

(四)學生及家長認同度低

學生及其家長對中職學校與涉農專業的認同程度，是學生選擇就讀涉農專業及實現資助政策目標的主要影響因素。訪談中，許多學生和家長對接受中職教育和就讀涉農專業的意愿不強，原因之一是許多學生進入中職學校是在被普通高中拒之門外之后，在家庭經濟條件難以支撐高昂學費下的無奈選擇。出于對今后留在城市的就業考慮，多數學生傾向選擇非涉農專業就讀。原因之二是由于國家免學費范圍的擴大，同等條件下，人們也更期待選擇社會評價較高的非農專業。同時，每年生均1500元的補助對學生的吸引力不大，涉農專業因此遭受冷落。

受資助主體對涉農專業的選擇還受社會文化環境的影響。重普通教育輕職業教育，重工輕農的意識依然廣泛存在，學生家長、學校或其他社會民眾，對中等職業教育的認可度不高，認為只有學業失敗者、社會地位低下者以及經濟能力不足者才會選擇讀職業學校，中等職業教育被根深蒂固地貼上“次等教育”、“二流教育”的標簽。［9］長期的城鄉二元結構，導致城鄉差距明顯，農村家長通常希望孩子能“脫農”進城。

同時，中職教育還處在依靠低成本、規模擴張謀求發展的階段，辦學特色不鮮明，教學模式陳舊。而開辦農業類企業，不僅需要實驗室，還需要一定的土地面積建立實習農場、實習果園、實習牧場、實習養殖場等場所提供日常教學的技能訓練之用。［10］許多中職學校因難以籌集專業所需的實習場所與試驗設備，直接影響到學生選擇中職學校涉農專業的意愿。

二、中職學校涉農專業學生資助的出路

(一)提高資金投入力度，擴大資助范圍，豐富資助政策模式

在資金投向上，除了資助中職涉農專業學生，也可適當投向中職學校與專業，提高涉農專業的基礎能力建設。國家可加大對涉農專業實驗設備與實訓基地的投資，開展涉農專業師資培訓，建立教師繼續教育制度和實踐鍛煉制度，鼓勵教師深入農業企業和農業基地實踐，不斷提高“雙師型”教師的比例。開設創業基金，對涉農專業學生的創新項目給予扶持，政府和銀行在項目立項、貸款等方面給予優惠政策，幫助學生成功創業。

在資助額度上，應加大資助金額，使之與社會經濟發展水平相適應。另外，還應適當降低補助型資助的份額，擴大獎勵型資助與報酬型資助的比例。在資金申請方面，把資助條件和學生在校表現、學習成績等掛鉤。允許學校在資金發放方面靈活處理，可以把資助金根據學生家庭困難程度進行分等級發放，較貧困的學生應得到更多的助學金。這樣既可以使資金利用效益達到最大，又利于激勵學生努力學習，爭取更多資助。適當設立獎勵型的資助項目，擴大資助面，分等級資助，例如可以設立“學業獎學金”、“單項獎學金”以及“創新項目獎學金”等。還可以增加校內和校外勤工助學以及頂崗實習的機會，這種報酬型的資助提供給學生鍛煉與創新的機會。

在資助范圍上，資助對象不應僅僅局限于全日制涉農專業的學生，可以擴大到非全日制涉農專業的學生，特別是一些農民群體，增加其上中職學校和學習農業技術的動力。這樣，既可以解決招生難的局面，又可以提高農民的綜合素質，使他們成為新農村建設“留的住，用得上”的農業技術人才。

(二)加速傳統農業轉型，培育重點企業，鼓勵社會主體參與

地方農業產業化發展是中職學校涉農專業發展，招生就業及提高政策資助效果的前提。首先，地方政府應進行政策引導，廣泛招商引資，努力提高農業生產的專業化水平，推動區域農業現代化，加速傳統農業向現代農業的轉型。其次，應當結合本地農業發展特點，有重點的扶持一批農業類企業，培育出上規模，競爭優勢明顯的若干帶頭企業。最后，堅持專業建設與產業開發聯動，走產教研一體化道路。［10］以第一產業的現代化轉型為動力，增強地方農業對高技能人才的需求，擴大對中職涉農專業畢業生的吸收與接納能力，提高涉農專業畢業生的薪酬待遇，以就業帶動招生，保障中職學校涉農專業的良性發展。相應的，政府要為校企之間合作提供有力的政策支持，中職涉農類專業要積極尋求與知名農業類大企業合作。不僅促進涉農專業的建設與發展，而且提高社會和行業對中職學校涉農專業的認可和辦學聲譽。［10］

對于中職涉農專業學生的資助，要破除以中央政府為主的資助體系，不斷完善各級財政按比例分擔的投入機制，建立政府、學校、行業企業、社會團體、金融機構、公民個人等多主體綜合資助體系。具體措施有:進一步完善各級財政按比例分擔的投入機制，中等職業學校基本上都設置在縣以上，各省要科學合理地制定區域內具體的經費分擔辦法，加大對困難地區與農業類專業的轉移支付制度［9］;政府應加大對農業類企業在產業與稅收等方面的支持，鼓勵相關行業企業和社會團體給予涉農專業學生提供經濟資助或服務性資助;中職學校應加強產教結合、校企合作、“訂單式”人才培養，探索建立“校中廠”“廠中?！?，系統設計、實施生產性實訓和頂崗實習，將學校教學活動與農業企業的生產過程緊密結合，形成人才共育、過程共管、成果共享、責任共擔的緊密型合作辦學體制，實現互利共贏［10］;鼓勵金融機構為中職涉農專業家庭經濟困難的學生提供助學貸款。

(三)優化資助審批流程，改進學校管理，提高資助工作效率

政策執行與落實的效果決定著政策目標的最終實現。面對當下國家助學金發放過程中所表現出的申請與審核環節多、資金發放周期長、資金到位遲緩等問題，應努力優化資助工作的審批流程，在保障對上報學生資料審查與監管工作順利完成的前提下，盡量減少資助審批的其他中間環節，或在當下的審批模式下，調整工作周期，以縮短資金發放時間;其次，為了提高學校資助工作的效率，在上級資金沒能撥付到位的情況下，為保障每月按時發放助學金，可鼓勵有條件的學校實行預支，等上級經費批復下來，再補平前期賬務;對于不滿法定辦理銀行卡年齡的學生，可以把資助金暫時發放給其父母，讓父母代為領取，等學生年齡符合條件，再由學生自己領取。

學校在努力做好學生的經濟資助工作的同時，要加強對學生的思想教育，端正學生對助學金的態度，正確認識資助意義。學校還應建立助學金檔案制度，將有受助學生本人的有關資料和班主任初評意見等裝訂成冊，妥善保管。切實加強助學金的管理和監督，實行獨立賬戶，?？顚Ｓ茫魏尾块T和個人不得截留、擠占、挪用和滯留。地方教育行政部門繼續做好對資助工作的監督，對與資助有關的行政工作，要抓緊落實，多配備專員負責，努力配合各中職學校的工作開展，提高整體系統的工作效率，確保對涉農專業學生的資助政策落到實處。

(四)兼顧多方利益訴求，注意政策協調，提高政策實施效益

政策順利實施需要各方參與主體的支持，由于不同主體的訴求不同，要求政策決策者在決策時要充分考慮各主體間的博弈，均衡各方利益訴求。涉農專業資助政策實施涉及到主體有:中央政府、地方政府、中職學校、涉農專業學生及其家庭，其中直接影響資助政策實施效果的是學生及其家長對中職學校以及農業專業的認同度，也就是涉及學生及其家長“買不買帳”的問題。因此，要增加中職學校及其涉農專業的吸引力，需從以下三方面著手:以受教育者的立場來制定以及實施中職學校涉農專業的相關政策，從政策層面提升涉農專業的吸引力;加強中職涉農專業的宣傳力度，從文化層面改變大眾對涉農專業的誤解;完善中等職業學校體系，加強涉農專業建設，從職校與專業層面提高中職涉農專業的社會認可度。［11］

除了學生及家庭主體之外，還要考慮中央政府、地方政府以及學校的利益訴求。中央政府制定中職涉農專業學生資助政策的目的是促進教育公平，提高中職學校的吸引力，培養農業技術人才，提高農民綜合素質，為新農村經濟建設而服務。地方政府除了致力于中等職業學校的規模發展外，增強中職學校涉農專業學生服務地方農業的發展也是其目標之一。中職學校在總體生源數量下降以及社會地位邊緣化的環境下，為獲得國家資助經費，致力于擴大招生數量與辦學規模。

為貫徹落實中職學校涉農專業學生的資助政策，保證政策實施效果，實現政策目標，決策者必須以學生及家長的利益為出發點，兼顧其他主體的利益訴求，制定出中職涉農專業學生資助的一系列配套措施。在系列政策出臺之前，政策研究部門要充分考慮前后政策的銜接及相互影響，不能出現政策間沖突的情況，以確保資助政策被接受和順利執行。政策實施后要根據具體情況，對政策實施過程和實施效果進行評估，對政策實施過程中出現的問題進行不斷修正與優化。

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