浙江社會保障城鄉一體化需破題

孫勝梅

浙江社會保障城鄉一體化需破題

孫勝梅

必須跳出長期以來形成的“就城市談城市”、“就農村談農村”的思維定勢，把城鄉居民作為一個有機整體來進行科學謀劃和研究，實現真正意義上的城鄉互動和社會融合

隨著城市化進程的深入推進，浙江已步入由城鄉二元向城鄉一體化發展的新階段。黨的十八大明確指出要“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。社會保障作為一種公共產品，是政府公共服務的重要內容。改革開放30多年來，浙江社會保障制度建設成就巨大，覆蓋全民的社會保障體系框架全面建立，保障范圍不斷擴大，保障水平穩步提高，讓越來越多的人分享到了社會經濟發展的成果。但受長期以來城鄉二元結構的影響，浙江不少社會保障項目也呈現出城鄉分割的特征，既不利于提高城市化的質量和水平，又不利于促進社會公平與正義以及勞動力的合理配置，而且與公共服務均等化的要求是相背離的。如何按照黨的十八大提出的“堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點”的要求，進一步深化改革、完善制度、理順管理、改進服務，促進浙江社會保障城鄉協調發展和一體化建設，實現人人公平享有基本社會保障，具有重要的理論和現實意義。

何為社會保障城鄉一體化

一直以來，關于要不要推進城鄉社會保障一體化問題，學術界存在著爭論和分歧。支持一體化的學者認為，它是平等的公民權利、統一的人力資源市場、降低行政管理成本以及緩和社會矛盾、維護社會穩定的必然要求。反對一體化的學者認為，當前我國經濟發展水平較低，城鄉和地區之間的差別大，建立城鄉一體化社會保障制度的條件尚不成熟，全國統一的社會保障體系在我國只能是一個遠期的理想目標，而不宜作為現實的社會保障政策。時至今日，再去討論社會保障城鄉一體化的必要性已無太大的意義。

2003年中央領導集體提出了包括“統籌城鄉發展”的科學發展觀后，城鄉一體化社會保障體系建設就成了一個重要政策方向。黨的十八大更是明確提出要統籌推進城鄉社會保障體系建設，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，整合城鄉居民基本養老和基本醫療保險制度，至此，社會保障城鄉一體化政策更加明朗。那么到底何為社會保障城鄉一體化？目前學術界尚無權威而統一的界定。綜合大家的觀點，筆者認為，社會保障城鄉一體化就是適應工業化、城鎮化和農業現代化需要，把城市和農村社會保障作為一個整體來研究和考慮，打破長期形成的城鄉二元社會保障結構，統籌規劃城鄉社會保障發展、統籌設計城鄉社會保障政策和制度、統籌配置城鄉社會保障資源，改變長期以來重城鎮、輕農村的格局，努力提高農村社會保障水平，逐步縮小城鄉社會保障差距和身份束縛，確保城鄉公民享受平等的社會保障權益，實現城鄉社會保障全面、協調與可持續發展的過程。

當然，受當前城鄉之間以及區域之間社會經濟發展水平的現實差異以及民眾認知水平、制度運行成本和政府財政承受能力等各種因素的制約，我們所指的社會保障城鄉一體化并不是指城鄉完全統一，而只能是一種有差異的統一或者說是“條塊”統一。這種一體化主要集中在對人們基本生存權和健康權的保障方面，即基本養老、基本醫療和最低生活保障三大領域。而且作為一種制度安排，社會保障城鄉一體化應是一個長期的動態演變過程，沒有統一的模式和路徑，必須結合各地實際，循序漸進、小步快走地進行，妥善處理好經濟發展與公共福利增長的關系，實現城鄉社會保障的漸進式統一。

需重點突破的幾大問題

突破思想約束，樹立公平、正義、共享的核心理念。在社會保障城鄉一體化建設中，樹立科學正確的理念至關重要，其不僅直接決定著制度設計的優劣，而且影響著技術方案的有效性。目前中國社會保障研究中最缺乏的是理念，理念的缺失使得在城鄉社會保障一體化的基本目標和原則問題上難以達成共識，由此導致提出的相關制度之間發生沖突，進而導致政策選擇中產生偏差。浙江社會已從溫飽型社會向全面小康型社會轉型和邁進，城鄉居民的價值訴求也逐步從基本生存層面向追求公平正義、尋求社會認同、謀求社會福利的發展層面轉變，順應社會發展的變化，要求我們必須轉變思想理念，跳出長期以來形成的“就城市談城市”、“就農村談農村”的思維定勢，把城鄉居民作為一個有機整體來進行科學謀劃和研究，正確理解和把握社會保障城鄉一體化的概念、內涵和發展趨勢以及城市化的內在機理，秉持以人為本以及公平、正義和共享的核心理念，以促進人力資源合理流動和優化配置以及人的全面、健康發展和社會融合為目標，加快推進浙江社會保障城鄉一體化建設，真正發揮社會保障在促進城鄉市場整合，社會經濟發展以及推動社會文明進步的積極作用，實現真正意義上的城鄉互動和社會融合，讓城鄉居民共享經濟發展成果，提升生活質量。

突破戶籍約束，構建城鄉一體化社會保障制度體系。工業化國家的發展實踐表明，制度的多元化雖然是一定時期不可避免的，但多元化的制度安排通常是不公平的制度安排，并必然會留下不良的后遺癥。近10多年來，包括法國等國在內的社會保障改革嘗試遭遇挫折，都是當初制度多元化留下的后遺癥。因此，如何加快制度“并軌”和“整合”，消除制度碎片化的不利影響是推進城鄉社會保障一體化建設必須要突破的重點問題。對此，必須進一步創新制度設計，從制度層面將城鄉分設的保障內容相同的不同制度進行歸并，統一對象管理、籌資渠道、繳費模式、計發辦法和基金管理，逐步把城鄉分設的社會保障發展成為“制度合一、服務銜接、功能配套”的保障體系。下一步重點要加快推進基本養老和基本醫療保障制度銜接和整合：一要加快推進各類養老保障制度與職工基本養老保險制度的銜接和整合。按照不損害參保者權益、簡單易行、方便操作的原則，研究制定不同制度間的具體銜接辦法和政策，為城鄉居民有序流動提供制度保障。重點將原來的老農保和部分地區試行的各類社會養老保障制度逐步整合到城鄉居民社會養老保險制度中。同時積極推進被征地農民基本生活保障制度與職工基本養老保險制度和城鄉居民社會養老保險制度的并軌和整合，逐步將被征地農民納入到職工基本養老保險和城鄉居民社會養老保險的保障范圍。二要加快推進新型農村合作醫療與城鎮居民醫療保險的整合，統一制度框架、經辦機構和管理部門，建立城鄉一體化的居民基本醫療保險制度，實現基本醫療保險的“一站式”經辦、管理和服務，方便廣大人民群眾，為最后建立國民健康保險奠定基礎。整合新農合與城鎮居民醫療保險在浙江已有較好的經濟、社會和實踐基礎，已具備在全省范圍內推進的可行性，建議由省政府出臺文件，加快對這兩項制度進行歸并，在統一的制度框架內，再按照權利和義務對等的原則，設定不同的繳費檔次和標準，供不同人群自由選擇，以滿足多層次的社會保障需求。

突破部門約束，統一社會保障管理體制。在社會保障管理體制上，由于歷史原因，并沒有一個統一的社會保障管理機構和部門，而分散在人社、衛生、民政等不同部門管轄。以醫療保險例，新型農村合作醫療保險與城鎮職工和居民醫療保險就分別隸屬于衛生和人社部門的管轄范圍，這種部門分割的管理體制一方面導致了機構和人員隊伍建設的重復投入，增加了政府行政管理成本。另一方面，也使得廣大參保人員無所適從，導致部分人員重復參保和財政重復補助的現象，大大降低了制度運行效率。而且在實際工作中，不同部門之間還存在因為爭奪參保資源而產生業務上的無效博弈。推進社會保障城鄉一體化建設必須突破部門之間的利益障礙，整合行政資源，統一管理機構，逐步將城鄉同一項目的社會保險歸口到一個機構和管理部門，統一組織、實施和協調城鄉社會保障事宜，理順管理體制。與此同時，整合各項社會保險制度的業務管理流程，把原先獨立的各個險種的服務系統合并成一個，使覆蓋城鄉的社會保障制度發揮最大效率。

突破財政約束，加強城鄉社會保障基礎建設。基礎建設是推進城鄉社會保障一體化建設所必須創造的重要基礎性條件。近年來，伴隨著浙江社會保障事業的快速推進以及覆蓋全民的社會保障制度框架的全面建立，基礎建設和服務能力不足的問題日益突出，并已成為制約社會保障事業持續健康發展的瓶頸和短板。目前，各地普遍存在經辦機構和人員短缺、經費保障不充分、信息化建設滯后等問題。全省社保經辦機構工作人員數與參保人數的比例達到了1∶14000，省本級更高達1∶20000，位列全國省區倒數第二。尤其是長期以來由于社會保障工作的重點在城鎮，因此形成了一種以城市為主的財政投入和公共資源配置方式，農村基礎建設滯后和不足問題更加突出。社會保障城鄉一體化建設要求我們必須轉變和突破以往以城市為主的財政投入和資源配置方式和慣性，切實加大對農村的財政投入，按照公共服務均等化的要求來進行公共服務資源的配置，切實加強農村社會保障經辦機構、人員隊伍和信息化建設，實現城鄉公共服務均等化。探索建立社會保障服務標準體系，明確公共服務機構設施建設、設備配置、人員配備等具體標準。并根據經濟社會發展的需要，拓展服務范圍，充實服務項目，細化服務內容，規范服務流程，完善服務標準，全面提高服務質量和效率，實現服務專業化，為城鄉居民提供優質、高效、便捷的社會保障服務。

作者單位：浙江省勞動和社會保障科學研究院