規范有序推進浙江PPP模式發展

陳建中

規范有序推進浙江PPP模式發展

陳建中

相較于BOT模式，PPP模式更強調由政府和社會風險的合理分擔，有利于發揮財政資金的引導、撬動作用，進而調動社會資本并發揮各自優勢，擺脫公共資源的“瓶頸”

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”“建立透明規范的城市建設投融資機制”“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。《中共浙江省委關于認真學習貫徹黨的十八屆三中全會精神全面深化改革再創體制機制新優勢的決定》指出：“取消和廢止制約民間投資發展的各種歧視性法規規章和政策規定”“鼓勵民間資本進入公用事業和金融服務等領域，探索民間資本進入特許經營權領域”。在當前，進一步研究探索政府以授權私人部門特許經營權為特征，政府與私人部門“全過程”合作的社會公共產品供給管理新模式（簡稱：PPP）具有重要現實意義。

試點的意義

PPP（Public—Private—Partnership）是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共或準公共產品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。在社會公共產品供應中推廣運用PPP，是適應“國家治理現代化”“市場配置資源起決定性作用”“建立現代財政制度”及落實《決定》中提出的“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”等要求的一次投融資及營運管理體制機制變革。

浙江長期存在民營資本多、投資難問題，而政府在公共基礎設施領域又面臨公共產品社會需求大與財政資金有限的矛盾。同時，據省審計廳發布的《浙江省政府性債務審計結果》表明，截至2013年6月底，全省各級政府負有償還責任的債務5088.24億元，負有擔保責任的債務327.09億元，可能承擔一定救助責任的債務1513.04億元，在目前嚴控政府債務的形勢下，要較大幅度新增政府債務已不可能。國際國內已有經驗表明，開展PPP模式，實現項目運作的市場化、投資主體多元化，可以緩解基礎設施建設存在的資金缺口，減輕地方政府的財政壓力。相較于BOT模式，PPP模式更強調由政府和社會風險(包括資本)的合理分擔，有利于發揮財政資金的引導、撬動作用，進而調動社會資本并發揮各自優勢，擺脫公共資源的“瓶頸”，有利于降低前期風險和發揮各自所長，并有利于促進基礎設施投資和運營效率的提高，實現基礎設施項目投資、融資、運營和管理的良性循環，政府、投資商、建設商、運營商和社會的共贏。在浙江省推廣運用PPP試點，有利于積累經驗、規范浙江省PPP模式的向前發展。

面臨的問題

缺乏PPP模式專門適用的法律法規。國家目前對于PPP尚未形成專門具體的法律，相關法規的效力層次不高，法規分散化、職能重疊、交叉適用現象嚴重。目前較為完備的對特許經營權進行規范的規章僅是2004年3月國家建設部頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》（第126號令），主要適用于城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，主要規范國務院建設主管部門和省級建設主管在特許經營權管理方面的職責。對推廣PPP項目中涉及的諸多其他領域，以及相應的項目設計、招標、建造、運行、監督，SPV公司的性質及其融資相關的規定有待明確，且急需上升至法律法規層面。

PPP實踐案例不多。國際上雖有成功的實踐經驗，但各國不同的條件形成的應用領域和操作模式各有區別。國內大多只有理論研究，對PPP本質要求的認識還不夠深刻。浙江過去較多實施的是廣義的PPP，即BT、BOT等，狹義的PPP實踐案例不多。即使是目前實施較多的BT、BOT模式，也還存在BT、BOT項目投資建設的法規制度不健全，地方政府規定不完善，有些項目規劃不周、決策不全，在執行方面不規范、監管不到位等問題。

缺乏一支懂PPP的人才隊伍。目前在資本運作、項目運營、招標采購、合同管理、國際項目管理經驗等專業性、技術性較強的會計、律師、工程咨詢等專業化中介服務隊伍有待培育成長。

缺乏專門的運作監管機構。目前各公共產品建設模式一般由各政府相關部門提出具體需求、可行性分析，并由政府有關部門批準后，組織設計、建設等，不同部門對公共產品項目投融資模式及監督管理規范要求也不盡相同，公共產品實施前與各級財政部門也沒有必然聯系，這與國際貨幣基金組織及英國實施的PPP項目中財政部門有一票否決權有較大差異。如果不及時對當前采用的各種PPP模式進行規范、加強監督和有效控制，將會給地方政府帶來更大的債務風險。

有序推進試點

浙江省政府領導十分關注PPP試點，省財政廳成立了推進浙江省PPP試點領導小組，初步擬定了推進試點工作方案。杭州、溫州、嘉興、海寧、加善、諸暨、溫嶺等市縣推進PPP試點的積極性也很高，擬制了工作方案并積極篩選PPP項目，組織推進。在此，對下一步推進全省PPP試點建議如下：

建立健全PPP試點領導組織機構。建議在省政府層面設立省PPP試點領導協調小組，負責擬定PPP項目推廣發展戰略和運用的中長期規劃，對推廣PPP過程中的重大問題進行決策及協調等。領導小組下設辦公室，主要負責建立PPP試點工作框架、規則制度和業務規程，并協調相關部門選擇試點項目、推動項目實施、建立績效評估機制等。適時組建省PPP試點中心，主要職責是：貫徹國家有關法律法規和制度；提出完善開展PPP模式的地方法規及制度（指引）意見建議；探索建立全省PPP項目庫，授權定期發布PPP項目信息；建立咨詢專家及咨詢機構庫，為PPP項目招標、采購、談判、定價、合同管理等提供專業化的服務；搭建技術支持平臺，對項目實施及運行過程進行績效管理與監督等；指導并推動全省PPP模式試點工作。

建立健全地方PPP規章制度。建議由省政府制定出臺PPP項目管理的規章或制度，明確項目建設范圍和相關職能部門管理職責。受省政府授權，省PPP試點牽頭部門負責制定建立PPP試點的基本制度，主要包括：一是PPP項目實施的工作規程。研究制定工作流程、規則和指引，強化PPP試點的制度保障。二是PPP試點的特許經營制度。制定標準化、格式化的PPP合作框架，設定項目目標，明確各方權利和義務、明確風險分擔和利益共享機制，完善項目公司的運作模式。三是PPP動態項目庫制度。涉及公共基礎設施建設、提供公共產品和其他直接關系公共利益的行業，篩選出適合采用PPP模式的項目，建立項目儲備庫，實行動態管理。研究建立全省統一的信息發布平臺，增加政策透明度。四是價格定價和財政補貼制度。建立完善定價收費和財政補貼機制，對采用“使用者付費”的領域，要理順價格形成和調整機制，制定合理的價格；對社會資本進入微利、非營利領域或采用“政府付費”模式的，要建立相應的財政補貼機制，形成合理收益預期。五是風險識別分擔制度。制定風險管理框架和計劃，在PPP項目的生命周期內全面識別、評價和管理與項目相關的各類風險。完善風險分擔機制，按照“誰能更好管理風險、誰承擔相應風險”的原則，將政治、政策、法律、不可抗力與建設、運營、技術、市場等風險在政府和社會資本之間進行合理分擔。發揮風險分擔機制的正向激勵作用，激勵社會資本發揮其管理、經驗和技術等優勢，實現風險分擔的“帕累托最優”。

加強PPP技術指導服務和社會公眾參與度。發揮科研院所、大專院校、相關業務主管部門的科研、人才、技術等優勢和律師、注冊會計師等社會中介機構的作用，建立專業化咨詢顧問團隊，為社會資本進入基礎設施領域提供服務，提升社會資本的競爭力。依法加強對中介機構的管理，引入競爭機制，建立評估體系。建立PPP項目公眾參與機制，保障公眾對特許經營情況進行有效監督。建立及時暢通的信息渠道，保障公眾對PPP項目經營活動的知情權、建議權。完善公眾投訴和處理機制，支持公眾對侵害自己合法權益的行為進行舉報和投訴，并及時依法處理。

精心篩選若干項目實施PPP模式試點。可在城市基礎設施（城市供水、污水處理、垃圾處理）、交通運輸（城市地鐵、輕軌建設）、社會保障（保障房建設與管理）、健康產業（醫療衛生和養老服務）、教育（學校）等領域篩選合適項目進行PPP的試點。通過試點，努力在項目前期論證、項目目標、合同設計、采購、建造、運營管理和風險防范積累經驗,并為逐步使之上升至規范化的法規規章制度提供實踐依據。

實施稅收優惠與金融支持政策。爭取在國家層面對涉及社會公共產品領域推行PPP模式的涉稅事項實行稅收優惠政策。如對城市污水處理、垃圾焚燒發電企業實行零稅率或減半征稅。鼓勵各類金融機構支持社會資本投資公共基礎設施建設，鼓勵銀行業金融機構采取靈活的信貸政策，允許企業以未來特許經營權收益作抵押，創新金融產品和服務，加大信貸支持力度。支持符合條件的企業發行債務融資工具，支持企業對接新三板市場和省股權交易中心，參與資本市場運作，提升融資能力。加強保險保障力度，支持保險資金、股權投資基金、專業投資機構等長期投資者通過財務投資的形式參與PPP項目，拓寬項目建設資金來源。

強化對PPP全過程監督管理。各級財政、發改委和相關專業部門要加強溝通協調，政府PPP試點中心要強化對PPP項目建設和運營“全生命周期”的管理和監督，保障公共產品與服務的質量和效率。制定公共產品和服務的工程驗收和質量評價標準，定期對PPP項目提供的公共產品和服務質量進行檢測，建立項目收益水平與服務質量掛鉤機制。監督經營者履行法定和特許經營協議規定的義務，依法查處經營者的違法行為。加強對價格和成本的監管，通過定期財務監審制度，及時掌握企業經營成本狀況，防止成本和價格不合理上漲。

作者單位：浙江省財政廳政策法規處