從戰略上加強次都市區培育

秦詩立

從戰略上加強次都市區培育

秦詩立

都市區培育及其輻射帶動增強需較長時間,加上行政區經濟向區域經濟轉變仍面臨系列瓶頸,在都市區邊緣經濟較發達、城鎮較密集、區域發展矛盾較多地區,探索培育次都市區,加強一體化協調合作與制度建設,既有利于在區域組織化程度提高中實現城市化質與量的并重水平,也有助于增強其與都市區間高水平對接的進程與能力,積極實現浙江全省乃至更大區域發展的轉型升級,而亟需成為新型城市化的戰略途徑和有機環節,給予戰略上的高度重視與強化建設。

次都市區培育意義重大

目前,“次都市區”尚無明確定義,這里主要指相鄰縣市有著類似主導產業,城市間經貿合作較密切,一體化發展動力強烈,但區域發展矛盾較多、綜合實力較弱、發展層次較低,經濟結構、商貿形態、管理水平尚不能稱為都市區,同時與周邊都市區有較遠距離,尚需主要依靠自身力量來加快轉型升級發展的區域。

次都市區與城市群有密切聯系,也有根本區別。次都市區培育需以區域性城市群建設為基礎,并同樣需以區域公共設施、城鎮新區、重要產業平臺、生態綠地水系等的協調布局為基礎,但次都市區更強調區域主導產業鏈的共建、都市型經濟的共育,以推進塊狀經濟向現代產業集群、縣域經濟向區域經濟的升級;更強調區域中心城市服務功能的培育完善,及其對科技、人才、信息、金融等高端要素的吸引匯集,以有力推進區域發展的轉型升級;更強調區域體制機制創新和政策規劃引導,以積極解決好阻礙區域一體化的制度因素、觀念束縛,實現共力、共贏、互促、互補發展。

相對國內城市群建設更重視“形”:畫圈、修路,難以形成類似美國洛杉磯城市群、日本東京城市群的內在融合性;更重視大區域的戰略規劃,如長江三角洲地區區域規劃、京津冀都市圈區域規劃,而對次層級的區域一體化發展相對忽視。次都市區的概念提出與積極培育,不僅有助于解決我國,特別是浙江城市群建設緩慢、都市區發展水平仍較低、培育力度及其體制機制建設創新尚不足等問題,也有助于豐富城市群、都市區培育的動態性、多層性,推進提升新型城市化的水平與層次,而有著重要的戰略和現實意義。

次都市區將長時間存在

目前,浙江規劃有四大都市區,除杭州都市區較為成熟,已編制實施杭州都市經濟圈規劃,基本建立起區域協商合作體制機制,已形成較強的經濟、金融、科技、人才等對外輻射帶動能力外,寧波都市區對外輻射尚集中在港航物流領域,金華-義烏都市區集中在商貿、會展領域,溫州都市區集中在資本投資領域,對周邊地區的帶動、提升均有待增強。與此同時,主要基于產業集群的共建、區位空間的毗鄰,在四大都市區外圍正形成一批經貿、人員、文化聯系緊密,而在空間、產業、交通等的布局上存在較多矛盾,在人才、科技、信息、認證等的合作上不暢,尚不能主要通過對接都市區來實現升級、融合發展的城市群。例如,永康-武義-縉云、新昌-嵊州、慈溪-余姚、龍港-鰲江、長興-吳興-南潯、椒江-路橋-黃巖-溫嶺、柯城-龍游-金西等。亟待通過次都市區的培育建設,來加快、有效提升區域新型城市化的進程與水平。

浙江城市化尚處于加快發展階段,次都市區作為城市形態重要的一種,將在較長時間內存在。對應,在經濟全球化、區域一體化、要素市場化大背景下,加快次都市區培育,不僅有助于推進城市化進程加快,也有利于城市化體系的不斷完善、健康演進。實際上,在我國、浙江城市化過程中,與其突出乃至強化直轄市-副省級城市(計劃單列市)-設區市-縣城這種按行政等級劃分的城市體系,與其拘泥于特大城市-大城市-中等城市-小城市這種傳統的按城市人口規模劃分的城市體系,積極構筑、培育形成都市區-次都市區-中小城市的新型城市化體系,無疑更科學、合理,更符合城市化發展潮流所向、區域轉型升級發展所需。

而隨著都市區和次都市區各自發展水平的提升,特別是前者輻射能力的不斷增強、后者對接能力的積極改進,新型城市化體系可能進一步演化為都市區-中小城市,實現形態上和功能上的扁平化,恰如目前歐美、日韓等發達國家那樣。其中,中小城市指遠離都市區,且受區位、資源、產業等限制,被迫需獨立發展的城市;都市區則將成為城市化發展的主要載體與形態,并與經濟的都市型化相結合、相融合,帶領經濟社會的全面現代化。

次都市區培育需聚焦三重點

作為新型城市化的戰略抓手,規劃、培育、建設次都市區,不僅需積極通過制定區域規劃或簽訂系列地方政府間條約或協定,擬定共同的行動準則和協調一致的政策,來更好保障生產要素在“次區域”的自由化流動和基礎設施網絡、重大產業平臺、生態環境保護等的布局優化,保障生產資源的高效配置和區域協調發展能力的有效提高,還需在較大范圍構建區域主導產業集群,推進區域性中心城市培育和城鎮體系健全,合力營造良好的宜居宜業、宜學宜游發展環境,增強科技、人才、信息、金融等高端要素的集聚發展,力促縣域經濟、低端制造經濟向區域經濟、高端制造經濟和服務經濟轉型升級,有力提升浙江新型城市化的質量與水平。

次都市區培育需聚焦三大重點。一是理念上創新。次都市區規劃不是傳統意義上的城市群規劃,也不是宏觀層面上的區域規劃,更需作為中觀層面的新型區域規劃來積極探索、制定和實施。中觀層面指次都市區規劃范圍要適宜,一般由2-5個中小城市及其聯系密切的中心鎮組成;新型區域規劃指次都市區規劃在內容上既要有城市群規劃的相關內容、要求,更需在次都市區戰略定位研判、要素一體化促進、經濟社會轉型升級、協商協同體制機制創新等領域有大膽突破,實現規劃“虛實結合、以需明實、以實為主”的基本理念與導向要求。

二是要素上共享。鑒于浙江次都市區培育的矛盾主要集中在經濟現代化水平不高、資源要素對接不暢等方面,大力促進要素共享十分重要。要積極通過次都市區內各城鎮協商制定統一的政策、標準等,來加強人才、金融、科技、信息、文化、物流、品牌、交通等要素的高水平集聚、無障礙化流通、一體化發展,營造都市現代服務功能和都市型經濟培育的良好環境,扎實次都市區建設的要素基礎。同時,要積極通過行政性協商、市場化途徑等,推進土地、水、生態等資源的統籌開發與保護,推進產業功能區、專業市場、物流園區、醫院學校、文體場館等資源的統籌布局與共建共營,實現短板互補、優勢共強。

三是體制上突破。一方面要積極破除“全能政府”、“全能市長”迷信,充分借鑒歐美、日韓等的成功經驗,探索設立半官方的規劃委員會,邀請省內外優秀專家、學者和官員組成。委員會可通過政府授權獨立組織編制次都市區規劃,并送人大進行審議,且有權對規劃實施跟蹤監測、聽取政府規劃實施情況,向人大提交規劃評估報告,而成為城市間治理機制建設的重要部分;另一方面要探索量化次推進都市區培育的相關指標,如跨區域行業協會、慈善、環保等社會組織建設健全度,跨區域要素一體化水平、跨區域產業集群發達水平等,并納入政府績效評價與考核體系,成為積極推進次都市區共育的重要方向與動力。

總之,次都市區培育是現階段新型城市化的重要組成,是助推和保障新型城市化健康發展、提升新型城市化進程和質量的重要途徑,需積極探索試點創新,加快政策文件出臺,加強“可復制、可推廣”經驗的積累提煉,并適時上升為行政性法規,以全面展開次都市區的培育、建設。

作者單位:浙江省發展規劃研究院