考好耕地質量這一題

浙江省土地勘測規劃院 華元春

一、為何要考好耕地質量這一題

《面向未來的趕考》通過回訪習近平總書記指導河北省開展群眾路線教育實踐活動的過程，提出了黨在新的歷史時期面臨的“總開關”擰得緊不緊，作風“籬笆”扎得嚴不嚴，發展軌道正不正、政績觀正確不正確，“為了誰、依靠誰、我是誰”四個關鍵考題，對深入開展第二批群眾路線教育實踐活動具有重要指導意義。通過學習討論，反思“四個考題”在自身的體現，進一步堅定了理想信念，我們要以趕考的心態扎實開展工作，切實做好技術支撐，服務基層國土。

對于“發展軌道正不正、政績觀正確不正確”，習近平同志說：“要堅決把中央關于推動經濟社會又好又快發展的要求落到實處，不要顧慮重重、瞻前顧后，更不要為生產總值增長率、全國排位等糾結。要堅持不簡單以國內生產總值增長率論英雄。”這個考題和給出的答案不只是對地方政府的，同樣也是對我們國土戰線的。

我國實施的是全世界最嚴格的耕地保護制度，多年來耕地保護制度不斷完善保護力度不斷加大，成為各級政府重要職責和自覺行動。但是我們也看到，雖然在土地利用戰略上、土地利用目標上耕地保護十分明確，一旦到具體的項目落地、布局時，選擇是困難的，耕地面積大備擇性寬廣，而很多項目備擇性窄，對空間位置有特殊的要求，因此對具體地塊的用途做保護保障的選擇題時容易選錯答案。由于耕地后備資源不足和耕地保護缺乏有效的制約與激勵機制，地方政府和農民難以從保護耕地中受益，自覺保護耕地的積極性不高，耕地的質量正在下降，耕地利用中一邊是以破壞耕作層為代價的高效設施農業，一邊卻是粗放經營或閑置撂荒，在保護區中很難看到成片的耕作良好的糧食作物。

《浙江省土地利用梯度分析研究》報告表明，1996到2009年的13年間耕地年均減少約10千公頃。從耕地的海拔高度分布分析看，呈現出“兩端減少，中間增加”的趨勢，海拔10米以下的耕地減少157千公頃，

主要是被建設占用；海拔500米以上耕地減少85千公頃，主要是退耕。其中，海拔分布10-50米、50-250米與250-500米3個層次內分布集中連片，耕地分別增加27千公頃、9千公頃與68千公頃，說明平原的優質耕地面積大幅減少，卻在丘陵地上的耕地有所增加。再據《浙江省耕地質量等級成果補充完善技術報告》，2013年完成的“耕地質量等級評定成果”與2003年評定的“農用地分等成果”相比，國家利用等指數下降了48.06，國家利用等下降了0.24個等別，而對重疊的耕地質量對比分析，國家利用等指數、國家利用等均有所提高，這表明全省耕地質量總體下降的原因在于占補的耕地之間質量存在著較大的差異。

二、如何考好耕地質量這一題

除了農業部門通過合理耕作改良土壤結構保持耕地內在質量的穩定和提高，科學投入保持耕地生產力可持續增長，消除污染因子保持生態環境質量不斷提高等措施外，在土地管理上不外乎盡可能地將現有優質耕地保護起來和提高補充耕地的質量等級這二個途徑。

（一）在保護現有優質耕地方面

一是重新審視價值評判標準。在耕地的農業和非農用途如果用經濟指標評判，農業利用永遠處于下風，優質耕地的形成是一個十分漫長又不能用年來計算的過程，而土地利用的不可逆性更加提醒我們在耕地的非農用途選擇上需要十二分的謹慎。二是在強化土地利用總體規劃中耕地保護的目標和規劃原則的同時，要重視在規劃布局中落實耕地保護，不能讓不合理的規劃布局成為合法使用優質耕地的通行證。三是在劃定（永久性）基本農田保護區時要更加注重耕地質量，將耕地質量等級評定成果和農業地質環境調查成果應用于劃區定界工作中，將高等級的耕地劃入到保護區中，將嚴重污染的耕地剔出保護區。四是對保護區內的耕地質量進行動態監測，對保護地塊建立質量安全檔案，出臺相關政策促使保護區內的耕地質量不斷提高，避免過多的農業設施等用地導致耕地利用的碎片化和耕地質量的退化。

（二）在提高補充耕地的質量方面

要適時啟動補充耕地質量按等級折算成果。長期以來，耕地占補的質量平衡缺乏一定的測算標準和參考依據，耕地占補平衡中補充耕地與占用耕地之間的質量缺乏針對性的比較，使得補充耕地質量難以保證。按照國家的統一部署，我省早在2006年就完成了補充耕地數量質量實行按等級折算的基礎工作，并于2007年對19個建設用地項目補充耕地等級折算進行了試算。補充耕地數量質量實行按等級折算，是按照農業綜合生產能力不降低的原則，利用農用地分等定級成果和方法，將補充耕地數量、質量與被占用耕地等級掛鉤并進行折算，實現耕地占補數量和質量平衡。盡管這項政策的推出對我省的耕地占補平衡帶來更大的壓力，但無疑對少占優質耕地和提高補充耕地的質量等級多開發水田有好處。