淺談低效用地調查中容易產生的誤區

浙江省土地勘測規劃院 陳 銘

在臺州市國土資源局黃巖分局掛職期間，本人負責城鎮低效用地再開發工作。黃巖區低效用地調查經歷了“三下三上”的摸索。在一開始的工作開展過程中，區和鄉鎮一級對低效用地調查和再開發利用存在著一些認識誤區，往往會偏離低效用地調查的目的和要求。通過不斷的發現問題和改進完善，黃巖區低效用地的調查結果得到了有關部門的認可。在全省開展城鎮低效用地再開發工作之際，我們認真總結了黃巖區低效用地調查的工作經驗，希望通過分析低效用地調查目的、調查對象和調查數量等方面容易產生的誤區及其產生的原因，為今后開展過程中避免類似的問題提供借鑒意義。

一、容易產生的誤區

（一）調查目的的誤區

區、鄉鎮負責低效用地調查的部門和領導，在落實低效用地調查和推進工作進展的工作中，最容易在調查目的上產生三個誤區：認為低效用地調查目的就是解決違法用地等歷史遺留問題、解決“三改一拆”的拆后土地利用問題、如何充分利用政策紅利等問題。不得不說這些因素是推進低效用地調查的有力手段，也是低效用地調查能夠切實解決的問題，應該納入到低效用地調查的成果之中。但是這些只是低效用地調查之后解決的部分問題，不是主要目的。

低效用地調查的主要目的是調查建設用地利用效率，為浙江省到2020年實現“四個翻一番”做前期基礎調查。片面強調低效用地調查的某些目的，往往會在調查中失去主要目標，結果也會發生偏差。

1.調查目的誤區一：解決違法用地問題等歷史遺留問題。第一次調查中，黃巖區北城街道、東城街道等都將違法用地處理作為本次調查的主要目的。誤區產生原因：文件中規定，納入低效用地調查再開發的違法用地，必須處理到位。而部分鄉鎮領導認為只要處理到位，納入低效用地調查范圍，就可以馬上進行再開發利用。而低效用地再開發利用中提到“鼓勵流轉”、“協議置換”等多種方式，這讓鄉鎮看到了解決歷史遺留問題的希望。

2.調查目的誤區二：解決“三改一拆”拆后土地利用問題。第一次調查中，黃巖區院橋鎮等將“三改一拆”拆后土地利用作為了本次調查的主要目的。誤區產生原因：黃巖區在2013年上半年開展了“三改一拆”工作，因為工作成果較好，全省的“三改一拆”工作現場會也在黃巖召開。大量的建設用地拆除后急需尋找再開發利用的方法，恰好低效用地調查在這個時間開展，區政府和鄉鎮街道領導自然想到了這是一個解決“三改一拆”拆后土地利用的好契機。

3.調查目的誤區三：政策紅利要充分利用。第一次調查開始時，黃巖區政府多次開會落實低效用地調查工作，反復強調充分利用政策紅利。甚至臺州市建設局的一位領導在會議上提出“用地不用批”的想法。有些鄉鎮在工作中給企業宣傳為“重大利好，用地不用指標”。造成有幾個企業有連夜違法擴建的沖動，幸好通過第二次調查前及時正確宣傳，沒有讓錯誤發生。誤區產生原因：根據國家、省、市有關低效用地調查的文件規定，納入低效用地調查再開發的建設用地，包括違法用地等建設用地可以通過多種方式再開發利用。區政府領導認為這部分建設用地再利用無需使用年度計劃指標，因此認為是一個重大紅利，要充分利用。不可否認這確實是推進低效用地調查工作順利開展的有效手段，但是過分宣傳會在地方造成一定的負面影響。

（二）調查對象的誤區

根據臺州市低效用地調查的技術規程，城鎮低效用地是指城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地。主要包括：布局散亂的存量建設用地（含列入“三改一拆”范圍的用地）、利用粗放的存量建設用地、用途不合理的存量建設用地和其它經評價認定為低效利用的存量建設用地。

多個鄉鎮在第一次調查過程中，調查范圍僅僅局限轄區內拆后、違法和有改造意向的建設用地。誤區產生原因：由于在調查目的的誤區，對調查對象也會產生偏差。鄉鎮工作的基層業務人員并不能充分理解上述四個調查對象的具體意義，大部分調查人員把調查對象局限的理解為“三改一拆”后的土地或其他城、鎮、村各類違法用地，以及其他能夠實施改造的土地。

（三）調查數量的誤區

黃巖區北城街道因為擔心后期低效用地考核的問題，報的數量太多導致隨后的低效用地利用難以實施，會造成考核比例過低。所以第一次調查只上報了一百畝左右。而頭陀鎮則擔心不能充分利用政策紅利，怕有遺漏，所以將90%的建設用地都納入低效用地范圍。誤區產生原因：越少越好，容易通過考核；越多越好，全部納入調查范圍以免遺漏。低效用地調查工作并未規定各地需要調查的數量，這也是因為各地差異較大，低效用地數量標準難以劃分的原因。

二、如何避免低效用地調查中的誤區的幾點建議

（一）做好政策解讀，加強宣傳和引導

在工作部署和宣傳的時期，應當強調低效用地調查是一項基礎調查工作，不能為了順利推進工作而進行片面的宣傳，比如解決違法用地等歷史遺留問題等。誠然，低效用地調查是一項重要的工作，但是相對基層政府而言，其他的各種工作紛繁復雜，難以全面推動。區政府會通過一些宣傳刺激的方式，激勵鄉鎮領導盡快推動落實低效用地調查。但是如果片面的宣傳反而會得到相反的結果，不利于工作的順利開展。低效用地調查是一項重要工作，雖然是由政府主導，但是國土資源部門也應當向政府領導加強宣傳，做好政策解讀，向鄉鎮基層的政府解釋清楚工作的意義和主要目的，充分認識建設用地節約集約利用的迫切性和提升全區產業結構轉型升級的意義，合理引導鄉鎮在低效用地調查的基礎上解決一部分迫切需要解決的土地問題，避免在工作中走彎路。黃巖區在低效用地調查中，國土資源分局的分管領導逐一到鄉鎮去跟主管領導說明情況、解釋政策，最終調查工作得到了很好地落實。

（二）合理確定范圍，制定可操作的技術要點

低效用地調查需要一個可操作的定量標準，既轄區內建設用地的某項指標滿足某種標準的可以劃入低效用地調查范圍。這項工作比較困難，但必須要明確，否則難以操作。雖然各地情況不同，標準也會差距很大，但是可以結合調查地經濟、產業結構、用地結構、稅收、歷史沿革等各方面的情況作為參考，以此來劃定低效用地的調查標準。黃巖區低效用地調查是自己制定的標準，詳細參考了黃巖區的產業結構、用地結構、稅收用電以及黃巖區城鎮工礦發展歷史來進行初步劃定。

（三）扎實開展調查摸底，有序開展各項工作

由于低效用地調查涉及到大量的外業工作，應當是當地熟悉情況的基層人員進行外業調查。由于此項工作比較新，基層人員沒有接觸過，在發揮基層外業人員熟悉當地情況的優勢之時，也應當向他們詳細的解釋清楚有關調查要求，解答他們的疑惑，同時糾正他們的錯誤觀念。不能夠簡單的“培訓——發外業調查圖表——回收成果”這種方式進行低效用地調查工作，而應該通過“培訓——試點調查——解答糾正——擴大調查——解答糾正——補充調查”這種反復的過程來進行。黃巖區低效用地調查是通過在少數鄉鎮進行試點再推開的方式，最終比較圓滿地完成了低效用地調查任務，成果得到市局的充分認可。