建設更加公平的養老保障制度

周堅 劉曉露

養老保障制度是社會保障制度的重要支柱。我國養老保障制度經過20多年的建設和發展，已經形成了比較完整的體系，同時也存在一些需要改革的問題。黨的十八屆三中全會《決定》以較大的篇幅論述了社會保障制度的改革，提出了建立更加公平可持續的社會保障制度。從目前形勢看，依靠單個養老保障制度零敲碎打的調整完善難以對整個體系產生明顯的提升作用，建設更加公平的養老保障制度應當以“四個統籌”為先導理念進行統盤謀劃。

統籌參保對象。養老保障制度發展到今天，參保對象已從國有企業職工擴大到了包括城鄉居民在內的全體國民，這從客觀上要求養老保障制度統籌考慮全體國民的養老需求和利益平衡。具體說，有兩個統籌的維度：一是統籌城鄉戶籍。當前城鎮化加速推進，人口流動頻繁，城鄉界限越來越模糊，打破戶籍壁壘，給予城鄉參保對象同等的制度機會是大勢所趨。在推進養老保障制度建設時，應該牢固樹立“統籌城鄉戶籍”的理念，在制度設計上對城鄉參保對象一視同仁。二是統籌不同身份。我國的養老保障制度，是基于參保對象不同身份將其納入不同的制度，形成了機關事業單位退休制度、職工基本養老保險制度、城鄉居民養老保險制度為主體的三足鼎立的制度體系。作為政府提供的制度化福利，參加養老保障并不取決于社會分工和特定身份，而是全體國民公平享有的基本權利。按照身份分設制度不僅人為導致制度的碎片化以及碎片之間的摩擦，還必然造成不同群體間制度化的不平等，引發社會矛盾。推進養老保障制度建設要統籌考慮不同身份的參保對象，以平等的公民權利取代差異化的身份制，以普惠性制度安排取代選擇性制度安排。

統籌制度架構。養老保障制度建設的遠景目標，是實現全體國民享有體面的老年生活。與此相適應，目前養老保障體系多制度并行的塊狀架構應逐步轉向適度統一的層級式架構，真正厘清政府、用人單位、個人的責任邊界，增強制度滿足參保對象不同需求的彈性。職工基本養老保險實行的“統賬結合”模式是我國首創，制度設計上綜合了完全積累制和現收現付制的優點，可以在改良的基礎上作為社會養老保障體系適度統一的基本模式，機關事業單位退休制度、城鄉居民養老保險制度均可以逐步過渡到該模式。以城鄉居民養老保險制度為例，如果以“統賬結合”模式作為制度優化的方向，個賬養老金可以實現無縫對接，基礎養老金可以從統一的定額過渡到與人均繳費額、個人繳費額和繳費年限掛鉤，實現和“統賬結合”模式基礎養老金的對接，從而向統一的制度架構靠攏，最終實現所有參保對象一個制度模式，待遇差別僅僅來自繳費差別，既解決制度公平問題，又解決激勵機制缺失的深層次矛盾。

統籌待遇調整。制度分設給參保人帶來的最直觀的感受就是制度與制度間的待遇差距。為了縮小和機關事業單位退休人員的差距，職工基本養老保險待遇連續十連增，近五年增長率每年都在10%以上。城鄉居民養老保險從2009年試點推出，基礎養老金全國最低標準一直維持在每人每月55元，全國人均養老金水平仍處于每人每月79元的低位，且無確定的增長機制和替代率目標。這種狀況如果繼續下去，不同制度的待遇差距會越拉越大，養老保障通過再分配促進社會財富合理分布的初衷將異化為不同群體之間因制度設計差異而固化的利益不均衡。應當站在國家利益和公民權益的戰略高度，統籌考慮制度的待遇調整。城鄉居民養老保險待遇按每年一定比例快速增長；職工基本養老保險建立確定的增長機制；機關事業單位保持相對穩定。通過這種“待遇偏低的加快增長、待遇中等的穩步增長、待遇偏高的相對穩定”統籌調整，使各個制度的待遇水平以至整個養老保障體系的待遇結構趨向合理化，真正發揮促進社會公平和諧的作用。

統籌體系配套。廣義的養老保障，包含非繳費型養老保險、繳費型養老保險、高齡補貼等多個層次的制度。這些制度內容、定位相互區別又互為補充，共同構成功能完善的養老保障體系。在推進養老保障制度建設時，要統籌考慮不同層次制度間的協同配合，使各制度發揮出應有的功能，進而使整個體系的效用達到帕累托最優。同時要注意合理限定各制度的功能邊界，防止多層次制度疊加導致待遇非理性畸高損害體系的效用。此外，養老保障制度建設還要統籌協調與最低工資制度、最低生活保障制度的關系，保障參保人老年基本生活；統籌協調與勞動就業的關系，將養老保障制度對勞動力市場的扭曲降到最低，以更廣闊的視野推動養老保障體系健康運行。