加快衢州產業集聚區提升發展

周憲華 吳靜 倪雅菲

加快衢州產業集聚區提升發展

周憲華 吳靜 倪雅菲

按照省委、省政府提出打造集聚區成為浙江經濟轉型升級核心載體目標，衢州市全面加快集聚區提升發展步伐。至2013年底，位于衢州市綠色產業集聚區核心區的兩大國家級工業平臺（衢州經濟技術開發區、衢州國家高新技術產業開發區），其管轄面積內的工業總產值占市本級的90%以上，已成為衢州工業經濟主戰場。

發展布局有特點

數量優勢明顯。據調查，目前衢州市各類開發區共23家，規劃總面積496平方公里，已建成140平方公里，管轄總面積達1408平方公里。

空間布局廣泛。市本級和6個縣（市、區）均有多家開發區，分布廣泛。在調查的23家開發區中，市本級3家、柯城1家、衢江6家、龍游3家、江山4家、常山2家、開化4家。

產業基礎堅實。各縣域已形成許多特色鮮明的塊狀經濟，為集聚區主導產業實現錯位發展奠定較好基礎。裝備制造、氟硅新材料、新能源、造紙、紡織化纖、光伏等產業集群初具規模，形成氟硅新材料、光伏產業等特色生產基地。

存在問題也突出

區域發展不平衡。一是大平臺少、小園區多。23家開發區中，國家級2家、省級6家，占總數的34.8%，柯城區尚無省級以上開發區，其它5個縣（市、區）各只1家。市、縣級的小園區15家，占總數的65.2%。二是省級開發區規模大，縣級園區規模小。省級以上的8家開發區規劃總面積達364.8平方公里，占23家開發區管轄面積總數的73.5%；已建成108.1平方公里，占23家開發區管轄面積總數的76.9%；8家省級開發區發展情況較為成熟，工業用地投資強度普遍在200萬元/畝以上，而15家市、縣級園區發展情況較差，工業用地投資強度普遍在100萬元/畝以下。三是核心區集聚效應明顯，縣域集聚效應弱化。核心區各組成區塊產業集聚優勢明顯，主導產業各有特色，核心區包含兩大國家級工業平臺，其中衢州經濟技術開發區的主導產業裝備制造業占比52.6%，衢州國家高新技術產業開發區的主導產業氟硅新材料占比58.8%。但縣域開發區的產業布局則缺乏特色性，裝備制造、化工、紡織和造紙等四大傳統產業覆蓋各縣域工業平臺，同類或相似產業過多，易造成惡性競爭。

土地利用難盤活。一方面土地資源不足制約衢州市開發區加快發展的瓶頸，2006年衢州市經國家公告的7家開發區核準總面積僅為35平方公里，核準面積小、開發空間沒有余地，產業集聚、規劃布局受到極大限制。從國家政策上看，國家在土地管理方面出臺一系列嚴格政策措施，下發《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，在上收部分土地審批權、嚴格保護基本農田、理順各級政府土地管理責任等方面都作了明確規定。隨著形勢的發展，宏觀調控的具體政策有可能會發生變化，但是國家用地政策只會從嚴從緊。另一方面，“七山一水兩分田”的傳統格局，以及長期較高程度的開發，已令土地利用逼近生態臨界。衢州作為國家低丘緩坡綜合開發利用試點市，在實際操作中，面臨著低丘緩坡地形復雜、技術難度大，可開發資源的越來越少、開發難度越來越大等問題。

區塊格局較零亂。集聚區管轄范圍有部分面積與地方的工業園區重疊，存在交叉管理現象，整合的開發區管理范圍涵蓋了多個行政主體，利益驅動造成整合難以有效推行。鄉鎮工業功能區的格局問題更為突出：分布散亂，連片性差，缺乏規劃前瞻性；園區產業結構單一，園區間產業配套聯系少，經濟效益低下；配套設施普遍缺乏，園區建設嚴重滯后，后續開發得不到保障。同時鄉鎮功能區之間管理主體往往為當地鄉鎮府，各自為政導致園區低水平重復建設。以衢江區為例，包括1家省級的衢江經濟開發區和5家鄉鎮功能區，其中4家為工業功能區，分布在廿里、大洲、上方和峽川，4家工業功能區區位獨立，分布散亂，產業布局重復，加上區內服務配套功能差，因此只集聚了一批小規模企業。

產業優勢趨弱化。一方面在賴以支撐的裝備制造、化工和紡織等傳統產業領域，全省14個產業集聚區普遍存在行業相近、產品替代性強、惡性競爭激烈的現狀，這對衢州實現特色發展、錯位發展提出了更高的要求。另一方面，上饒、鷹潭、南平等周邊地市及長三角區域近年來工業經濟競爭力不斷提高，衢州面臨提升區域競爭優勢的巨大挑戰。此外，新興產業發展后勁不足也給產業優勢提升制造難題，比如衢州的空氣動力、高壓輸配電、節能光電等一批新興產業雖然發展勢頭良好，但發展時間短，規模相對較小，科技研發不夠，面臨做大做強、實現技術創新和轉型升級的壓力。

生態發展受影響。在生態保護與開發的路上，往往出現生態保護與開發間的尖銳矛盾。一方面，小型工業功能區基礎差、實力弱，優質、大型企業難以駐足，招商選擇面窄的現實導致這些功能區投資門檻降低，因此只能吸收一批從開發條件好的工業平臺淘汰下來的小規模企業，這些企業往往重污染、高排放，且通常采取簡單粗放型的增長模式。另一方面，建設生態家園、美麗鄉村的要求對工業平臺的開發要求較高，而鄉鎮工業功能區規劃大多缺乏前瞻性，老規劃和新要求脫節的情況較為突出，生態發展受到制約。

提升之路需探索

合理規劃，深化集聚。明確一個大核心區塊和四個縣域片區。進一步拓展核心區，在原有的核心區規劃的基礎上，考慮柯城、衢江連片開發，形成大核心區塊，同時給予后續發展一定留白空間；在原核準的“一核三片”規劃基礎上，繼續整合龍游、江山、常山和開化四個縣域內的省級開發區及開發情況較好的鄉鎮功能區，形成四個片區，以各縣域轄區內的省級開發區為主體，各縣域形成一個獨立的子片區。

探索機制，科學管理。進一步推進集聚區體制改革，推行公司化運作模式，從而減少行政流轉時間，提高行政效率；統一管理模式，設立各縣域集聚區片區管委會，合并一套班子，理順管理機制，實行“一個發展平臺，一個主體化運作”，同時嚴格執行政企分開，逐步消除個別園區政企不分現象；針對鄉鎮工業功能區的服務功能不到位的短腿，由轄區內的省級開發區托管鄉鎮工業功能區，并實行科學配比的稅收分成，提高鄉鎮政府對托管功能區建設的能動性。此外，建議實行政策傾斜，由省級層面出臺并完善相關政策。如強化重大項目要素保障，推行重大項目支持的優先制度，同等條件下優先照顧產業集聚區重大項目；加大集聚區建設專項資金支持力度，落實有關財稅優惠政策；以省級層面招商的形式吸引實力企業參與基礎設施或重點項目建設，優先考慮欠發達地區。

打造集群，突出特色。集聚區的提升發展要眼觀全局、通盤考慮。各地市集聚區的主導產業要做到不沖突、有特色，要立足各自資源稟賦和產業基礎，選擇主攻方向，突出各自的產業優勢，逐步消除各地域之間的惡性競爭。每個集聚區突出兩到三個主導產業，充分發揮特色產業導向作用，打造區域鮮明的產業集群，實現產業特色化、差異化的錯位發展，發揮各自優勢招商引資，從而提高項目決策效率，形成多條特色鮮明、實力強大的產業鏈。同時，既要通過引進一批標桿性項目，形成先進的產業鏈，并打造與產業鏈匹配的人才鏈、供應鏈，從而催化行業的牽引力，推進產業高端化發展；也要通過產業配套、行業協作、公共服務來延伸產業鏈和提升價值鏈，增強產業凝聚力，提高產業關聯度，從而帶動下游產業發展。

順應趨勢，整改提質。從近幾輪國家清理整改各類開發區的趨勢來看，規范化、規模化和集聚化將是開發區未來發展的大方向，集聚區的提升應結合“五水共治”和生態家園建設的戰略，加快各類“小、散、差”園區的清理整改步伐，打造省內集聚區提升試點工程。對個別影響生態大發展的工業功能區逐步整治、核減、清理，對園區內企業進行經濟、環保、社會貢獻等綜合評估；推行標準化的經濟指標考核，建立年度、季度考評制度，對不符合標準的企業撤銷其享受優惠制度和用地指標的權利；各集聚區區塊根據實際制定較高標準的投資門檻，提升項目質量，同時適當區別對待及考量開發成熟的省級工業平臺和開發相對落后的鄉鎮工業平臺；招商引資上要適當提高環保標準，嚴把環保審批關，嚴禁高污染、高能耗企業進入，對現有的“兩高”企業通過提升技術水平來推動其循環化改造和轉型升級。

資源配比，立面提升。集聚區的規劃應結合有限的可利用發展空間，與土地資源的自然屬性和區域分布相結合，要正確認識低丘緩坡開發的特殊性，科學、集約利用低丘緩坡資源，以及合理利用墾造耕地等土地后備資源較為豐富的區域，形成規模大、集中連片、后續潛力較大的開發建設空間，要著力形成“騰籠換鳥”長效工作機制，為產業轉型升級騰出新的發展空間，提高資源配置效率。同時，推進投資門檻和用地指標的標準化，建議省級層面進一步確立集聚區的用地規范，例如對不達標的項目，不給予辦理核準和審批手續；對集聚區內低效使用的建設用地，鼓勵實行政府主導下的流轉制度，促進企業優勝劣汰，提高土地使用效率；對取得土地使用權后閑置兩年以上的建設用地依法予以收回。形成集聚區開發模式還應注重“立面提升”，功能開發應注重綜合集成，推進產城融合，以發展大產業為核心，依托浙江中關村科技產業園、海創園等戰略平臺，帶動科技、人才等要素集聚，建成產業科技人才集聚發展的大平臺。

衢州市發展和改革委員會