人大監(jiān)督與預(yù)算細(xì)化

文/李煒光

早春三月，是全國(guó)人大開(kāi)會(huì)的日子，“矚目”的范圍，如今已經(jīng)超越了“萬(wàn)眾”的范圍，不少國(guó)家和地區(qū)的目光也聚焦過(guò)來(lái)。今年的人大會(huì)議，預(yù)算的公開(kāi)、透明是主要議題之一，也是落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的這一主要施政目標(biāo)的實(shí)際步驟。

我國(guó)人大對(duì)預(yù)算實(shí)施監(jiān)督主要通過(guò)三層主體進(jìn)行，其中各級(jí)人民代表大會(huì)的法律地位和預(yù)算監(jiān)督權(quán)利最高，但由于大會(huì)并不是經(jīng)常召開(kāi)，各級(jí)人大和人大代表的預(yù)算監(jiān)督作用空間就十分有限，而加強(qiáng)和完善作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的各級(jí)人大常委會(huì)和專門委員會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，就成為加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)選擇。美國(guó)前總統(tǒng)威爾遜曾說(shuō)：開(kāi)會(huì)期間的國(guó)會(huì)是對(duì)公眾的展覽，而國(guó)會(huì)的各個(gè)專門常設(shè)委員會(huì)才是“行動(dòng)中的國(guó)會(huì)”。國(guó)外也有人將這些常委會(huì)和專門委員會(huì)稱為“小型立法機(jī)關(guān)”。

我國(guó)的人民代表大會(huì)不實(shí)行垂直管理體制，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置不盡相同。全國(guó)人大設(shè)財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工作委員會(huì)，但這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限一直沒(méi)有提高到法律層面上，這就需要今后在法律上進(jìn)一步明確預(yù)工委和財(cái)經(jīng)委的職能和地位，使其能夠真正起到“小型立法機(jī)關(guān)”的作用。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)目前存在的共同問(wèn)題是專業(yè)人員稀缺，制約了監(jiān)督職能的發(fā)揮。

按照部門預(yù)算編制細(xì)化的要求，一級(jí)政府組成部門少則幾十個(gè)多則上百個(gè)，各級(jí)政府的部門預(yù)算大多有幾百頁(yè)，而人大財(cái)經(jīng)委現(xiàn)有委員32人，預(yù)算工作委員會(huì)也只有20多名工作人員，全國(guó)上萬(wàn)億元預(yù)算資金的審查監(jiān)督主要由他們進(jìn)行，專業(yè)人員不足已經(jīng)成為制約全國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的主要瓶頸。在地方上，大部分省級(jí)人大設(shè)立了專門的預(yù)算監(jiān)督部門，有的稱為財(cái)經(jīng)委，也有的設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)或者預(yù)算監(jiān)督室。同全國(guó)人大一樣，這些監(jiān)督部門人力稀缺，有的只有兩三個(gè)人，“小馬拉大車”，談不上有效監(jiān)督。

目前在我國(guó)常設(shè)監(jiān)督對(duì)預(yù)算審查和監(jiān)督的結(jié)果未做到及時(shí)告知全國(guó)人大和人民代表，據(jù)有關(guān)部門解釋，是出于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和提高監(jiān)督效率的考慮，但是這樣做是對(duì)公共權(quán)力的不尊重，不利于形成對(duì)監(jiān)督主體的再監(jiān)督。前幾年北京市曾作出決定，市人大常委會(huì)起草工作報(bào)告、法規(guī)草案，確定年度工作要點(diǎn)和立法、開(kāi)展執(zhí)法檢查、監(jiān)督計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行，要通過(guò)書面、網(wǎng)絡(luò)等形式征集人大代表的意見(jiàn)，或直接邀請(qǐng)人大代表參加討論。這樣做，有助于加強(qiáng)人大常設(shè)部門和人大代表之間的溝通，提高人大的監(jiān)督能力，可惜這些經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有在更高層次和更大范圍內(nèi)推廣。

細(xì)化預(yù)算是立法機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的前提和保證，政府作為公眾的代理人，有必要將每一筆預(yù)算收入和支出的依據(jù)及其來(lái)源去向和效果通過(guò)預(yù)算反映出來(lái)。在美國(guó)，聯(lián)邦預(yù)算的編制不僅要求落實(shí)到內(nèi)部各單位，還要求細(xì)化到各辦公室或局，而且各項(xiàng)資金的預(yù)算安排都須說(shuō)明具體的法律依據(jù)。我曾經(jīng)看過(guò)2009年的香港財(cái)政預(yù)算案文本，共有七大本大16開(kāi)黃色封面的“大書”，最薄的一本是《政府財(cái)政預(yù)算案撥款條例草案言辭》，共42頁(yè)，而分量最足的三本預(yù)算賬本達(dá)1150多頁(yè)，詳細(xì)到添置一張桌子、一把座椅、一分錢。預(yù)算案全文一字不落地在香港財(cái)政預(yù)算案網(wǎng)頁(yè)可以查到，打開(kāi)網(wǎng)頁(yè)，預(yù)算案言辭、案重點(diǎn)、賬本、歷年財(cái)政預(yù)算案，甚至預(yù)算案漫畫版都一應(yīng)俱全。只需輕輕點(diǎn)擊鼠標(biāo)，所有的資料和數(shù)據(jù)歷歷在目，不怕查不著，就怕嫌麻煩。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在細(xì)化預(yù)算方面一直有所欠缺，許多人甚至人大代表反映“看不懂”的主要原因，就是預(yù)算編制過(guò)于粗放，這是直接導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督流于形式的原因。2007年政府收支科目分類調(diào)整后，政府收支科目的設(shè)置有所改變，但預(yù)算收支科目不夠具體的問(wèn)題依然存在。我國(guó)預(yù)算支出科目分為“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”、“節(jié)”五級(jí)，逐級(jí)相連，預(yù)算收入有目級(jí)科目而支出沒(méi)有目級(jí)科目，節(jié)級(jí)科目則完全沒(méi)有體現(xiàn)。由此，科目設(shè)置就不能清晰地說(shuō)明每一筆資金的具體用途。專項(xiàng)支出也未在預(yù)算科目設(shè)置中詳盡體現(xiàn)，通常只按類列出一個(gè)預(yù)算數(shù)，使得部門預(yù)算的要求完全無(wú)法落到實(shí)處。

總之，我國(guó)預(yù)算的收支分類要進(jìn)一步細(xì)化，要設(shè)置必要的目級(jí)和節(jié)級(jí)基礎(chǔ)科目，以保證更加詳細(xì)的預(yù)算信息得到反映，而解決這個(gè)大問(wèn)題，還是要倚賴于全國(guó)人大開(kāi)好會(huì)，把預(yù)算問(wèn)題作為會(huì)議的核心議題去對(duì)待，去研討，去決定，并且以法律的形式固定下來(lái)。這是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的真正優(yōu)勢(shì)和實(shí)際價(jià)值之所在。

人民代表大會(huì)，中國(guó)財(cái)政議會(huì)也！