人大監督與預算細化

文/李煒光

早春三月，是全國人大開會的日子，“矚目”的范圍，如今已經超越了“萬眾”的范圍，不少國家和地區的目光也聚焦過來。今年的人大會議，預算的公開、透明是主要議題之一，也是落實十八屆三中全會提出的這一主要施政目標的實際步驟。

我國人大對預算實施監督主要通過三層主體進行，其中各級人民代表大會的法律地位和預算監督權利最高，但由于大會并不是經常召開，各級人大和人大代表的預算監督作用空間就十分有限，而加強和完善作為常設機構的各級人大常委會和專門委員會對政府預算的監督，就成為加強預算監督的現實選擇。美國前總統威爾遜曾說：開會期間的國會是對公眾的展覽，而國會的各個專門常設委員會才是“行動中的國會”。國外也有人將這些常委會和專門委員會稱為“小型立法機關”。

我國的人民代表大會不實行垂直管理體制，全國人大和地方各級人大的常設監督機構的設置不盡相同。全國人大設財經委和預算工作委員會，但這兩個機構的職責權限一直沒有提高到法律層面上，這就需要今后在法律上進一步明確預工委和財經委的職能和地位，使其能夠真正起到“小型立法機關”的作用。這兩個機構目前存在的共同問題是專業人員稀缺，制約了監督職能的發揮。

按照部門預算編制細化的要求，一級政府組成部門少則幾十個多則上百個，各級政府的部門預算大多有幾百頁，而人大財經委現有委員32人，預算工作委員會也只有20多名工作人員，全國上萬億元預算資金的審查監督主要由他們進行，專業人員不足已經成為制約全國人大預算監督的主要瓶頸。在地方上，大部分省級人大設立了專門的預算監督部門，有的稱為財經委，也有的設立預算工作委員會或者預算監督室。同全國人大一樣，這些監督部門人力稀缺，有的只有兩三個人，“小馬拉大車”，談不上有效監督。

目前在我國常設監督對預算審查和監督的結果未做到及時告知全國人大和人民代表，據有關部門解釋，是出于應對突發事件和提高監督效率的考慮，但是這樣做是對公共權力的不尊重，不利于形成對監督主體的再監督。前幾年北京市曾作出決定，市人大常委會起草工作報告、法規草案，確定年度工作要點和立法、開展執法檢查、監督計劃和預算執行，要通過書面、網絡等形式征集人大代表的意見，或直接邀請人大代表參加討論。這樣做，有助于加強人大常設部門和人大代表之間的溝通，提高人大的監督能力，可惜這些經驗沒有在更高層次和更大范圍內推廣。

細化預算是立法機關進行預算監督的前提和保證，政府作為公眾的代理人，有必要將每一筆預算收入和支出的依據及其來源去向和效果通過預算反映出來。在美國，聯邦預算的編制不僅要求落實到內部各單位，還要求細化到各辦公室或局，而且各項資金的預算安排都須說明具體的法律依據。我曾經看過2009年的香港財政預算案文本，共有七大本大16開黃色封面的“大書”，最薄的一本是《政府財政預算案撥款條例草案言辭》，共42頁，而分量最足的三本預算賬本達1150多頁，詳細到添置一張桌子、一把座椅、一分錢。預算案全文一字不落地在香港財政預算案網頁可以查到，打開網頁，預算案言辭、案重點、賬本、歷年財政預算案，甚至預算案漫畫版都一應俱全。只需輕輕點擊鼠標，所有的資料和數據歷歷在目，不怕查不著，就怕嫌麻煩。

我國長期以來在細化預算方面一直有所欠缺，許多人甚至人大代表反映“看不懂”的主要原因，就是預算編制過于粗放，這是直接導致預算監督流于形式的原因。2007年政府收支科目分類調整后，政府收支科目的設置有所改變，但預算收支科目不夠具體的問題依然存在。我國預算支出科目分為“類”、“款”、“項”、“目”、“節”五級，逐級相連，預算收入有目級科目而支出沒有目級科目，節級科目則完全沒有體現。由此，科目設置就不能清晰地說明每一筆資金的具體用途。專項支出也未在預算科目設置中詳盡體現，通常只按類列出一個預算數，使得部門預算的要求完全無法落到實處。

總之，我國預算的收支分類要進一步細化，要設置必要的目級和節級基礎科目，以保證更加詳細的預算信息得到反映，而解決這個大問題，還是要倚賴于全國人大開好會，把預算問題作為會議的核心議題去對待，去研討，去決定，并且以法律的形式固定下來。這是我國人民代表大會制度的真正優勢和實際價值之所在。

人民代表大會，中國財政議會也！