重設區縣（市）國資辦是必然的選擇
——杭州市區縣（市）國資監管體制問題研究

許仁龍

重設區縣（市）國資辦是必然的選擇
——杭州市區縣（市）國資監管體制問題研究

許仁龍

在2012年杭州市政府機構改革中，大部分區縣（市）不再保留原與區縣（市）財政局合署辦公的國有資產管理辦公室（國資辦），獨立或相對獨立的國資監管機構均被撤銷，企業國有資產監管的職能并入財政局，具體由區縣（市）財政局國資科承擔。經過一年多的實踐，區縣（市）普遍反映，撤銷國資辦其職能并入財政局，一定程度上對加強國資監管工作帶來了困難，要求理順國資監管體制的呼聲日漸強烈。

浙江其他市縣的實踐

2011年，《關于加強縣級國資監管工作的意見》下發后，全省縣級國資監管機構建設上邁出了更快更有力的步伐。2012年，溫州市所轄甌海區、永嘉縣、文成縣、洞頭縣等4個縣市區設立了國資監管機構，金華市所轄10個縣市區全部設立了國資監管機構，衢州市所屬江山市、常山縣、柯城區、衢江區成立了國資監管機構，嘉興市除海鹽縣外全部設立了區縣級國資監管機構，臺州市所轄臨海市、天臺縣、仙居縣、黃巖區設立了相對獨立的國資監管機構，寧波市鄞州區也于2012年設立了國資監管機構。

目前，全省已有47個縣市區設立了國資監管機構，主要有二種模式：一是設立獨立的國資局（國資辦），其編制、經費、人員完全獨立，義烏市、慈溪市、蒼南縣、南湖區、臨海市、天臺縣國資監管機構采取的是這一模式；二是設立相對獨立的國資監管機構，與財政局合署辦公，除6個縣（市、區）完全獨立的國資監管機構外，浙江省其余41個區縣（市）級國資監管機構，采取的是這一模式。

完全獨立的國資監管機構模式，編制、經費、人員完全獨立，能集中精力專注監管，有利于做大國有資本，在促進國有資產保值增值上具有比較優勢。相對獨立的國資監管機構模式，側重于行政、事業單位國有資產監管，比較適合于經營性國有資產體量不大的區縣（市）。但對于縣級經營性國有資產的監管，有專門監管比沒有專門監管好，集中監管比分散監管好；有獨立或相對獨立的監管機構，比沒有獨立或相對獨立的監管機構要強得多。

現有監管體制的弊端

容易形成新的“政資不分、政企不分”格局。財政局作為行政單位，是政府的組成部門之一，履行公共管理職能。由行政單位同時作為企業出資人，履行出資人職責，與《企業國有資產監督管理條例》明確提出的“三分開”（政資分開、政企分開、兩權分離）原則不相符，易造成新的政資不分、政企不分現象；財政局直接作為國有企業（公司）出資人，也與行政、事業單位國有資產監督管理相關條例（財政部令35、36號）的要求相違背。

防火墻功能削弱。撤銷國資辦，政府出資人角色自然由國資辦變更為財政局。原來由國資辦擔當政府投融資平臺（公司）出資人角色，在企業風險與政府風險之間起著防火墻的隔離作用。財政局承擔著公共財政職能，同時又履行國有投融資平臺（公司）出資人職責，必然模糊地方政府大財政與公司出資人兩者之間的關系邊界，原來在國有公司債務與地方政府財政之間的防火墻作用也因體制改變而嚴重削弱，不利于政府債務的風險防控。

財政重資金籌集與分配的監管理念不利于企業國有資產（資本）的經營與運作。財政監管的主要功能在于政府資金的籌集與分配，在行為上具體表現為重“供血”與“投資”、輕“造血”與“盈利”，企業國有資產監管對財政（局）來講始終是點綴，不可能也無法將其主要精力配置到經營性國有資產運營上，不利于企業國有資產（資本）經營與運作、發展與做大。

機構設置過于簡單，監管力量不足，專業能力削弱。撤銷國資辦后，經營性國有資產的監管職能并入財政局，從而賦予了財政局從事行政事業單位國有資產管理和企業國有資產管理的雙重職能。由于多種因素，財政部門并未因職能的增加而對國有資產監管的機構、人員力量予以加強，對事關履行國有資產出資人職責的管理工作因缺乏相關對應的機構設置而難以實施，經營性國有資產監管的專業能力隨之削弱。同時，對區縣（市）的國資監管指導監督工作也缺乏著力點。

理順體制的必要性及迫切性

日益擴大的經營性國有資產規模迫切需要加強專門監管。近年通過各地政府對公共設施的投入增加一塊、行政事業性資產轉為經營性資產轉化一塊、國有資產經營運作放大一塊等的發展、積累，區縣（市）級國有企業資產總額不斷擴大，經營性國資資產規模已相當龐大。截止到2012年底，杭州市區縣（市）級國有及國有控股企業共408戶，占全市國有及國有控股企業戶數的42.15%；資產總額3141.02億元，占全市國有資產總額的49.36%；凈資產1417.63億元，占全市國有凈資產的54.71%。區縣（市）國有企業資產總額、凈資產比2005年分別增長866倍、1205倍。

進一步提高經營性國有資產運營效益迫切需要專業監管。2012年，杭州市區縣（市）國有獨資與控股企業408戶，占全市國有獨資與控股企業968戶的42.2%，2012年營業收入187.72億元，只占全市國有及國有控股企業營業收入的13.86%；利潤總額38.96億元，只占全市國有及國有控股企業利潤總額的33.32%，明顯與其在區域經濟、社會發展中的地位不相符。408戶企業中，盈利企業227戶，虧損企業181戶，虧損企業占區縣（市）國有企業數的44.4%。區縣（市）國有企業因歸口主管部門分散管理、管理鏈條過長、法人治理結構混亂、內控機制不全而帶來的潛在問題十分突出。

全流通時代的資本市值管理迫切需要專職監管。在資本全流通時代，探索從單純的資產管理向資本運營轉變，研究充分利用資本市場，按照《公司法》、《證券法》的相關規定，用市值管理手段通過劃轉、收購等舉措促進相關產業的有效整合，推進國有獨資與控股公司上市，提升國有資本“造血”與“增值”功能，都必須具有專業能力較強、資本運作經驗較為豐富的團隊操刀，迫切需要經營性國有資產的專職監管。

防范政府（財政）債務風險迫切需要獨立的出資人。據不完全統計，截止到2011年底，杭州市15個區縣（市）共有政府投融資平臺公司61家，總資產1495.6億元，總負債848.6億元，24家投融資平臺公司的負債率在70%以上。區縣（市）極大部分投融資平臺公司，主要集中在基礎設施、公共服務等單一領域，在運作中過于突出其投資、融資功能，而忽視國有企業應具備的資產管理和運營職能，缺乏穩定的經營收入來源和優質的非公益性資產儲備，企業基本處于微利或虧損狀態，近年將迎來還債高峰期，“以新還舊”的貸款運作模式難度日益增大，財政局作為投融資平臺公司出資人，一旦投融資平臺公司資金鏈斷裂，必然直接危害到財政（政府）信用，因而無論在理論上還是實踐上，都迫切需要有不承擔政府公共職能的獨立出資人作為防火隔離墻。

順應改革現實需要從實際出發重設區縣（市）“國資辦”。事實上，許多區縣（市）從實踐中已經認識到撤銷國資辦其職能并入財政局對經營性國有資產監管帶來的不利因素，想方設法創造有利于國資監管的機制。如建德市設立了國有資產管理辦公室，為財政局所屬的事業單位；上城區人民政府辦公室發文“區國有資產管理委員會辦公室設在區財政局”；富陽市成立了富陽市國有資產監督管理委員會，重設“國資辦”；余杭區成立了國資領導小組，下設國資領導小組辦公室（具有法人資格）；臨安市政府下設了國資辦（設在財政局）。重設區縣（市）國資辦已是順應區縣（市）加強國資監管、推進國資監管體制改革的實際需要，也是深化區縣（市）國資監管體制改革的必然選擇。

深化改革的意見建議

杭州市各區縣（市）都具有相當規模、數量的國有資產，但各區縣（市）存在國資監管分散、監管不到位、國企運營缺乏活力等問題。目前迫切需要解決區縣（市）級國資監管的機構設置問題，迫切需要新設國資辦（局）。我們建議，深化改革，建立行之有效的區縣（市）國有資產監管體制：

設立獨立的“國資辦（局）作為國資監管機構。對一些資產規模大、國有企業戶數多，曾經設立獨立國資監管機構或者監管基礎較好，具備設立獨立國資監管機構的區縣(市)，如蕭山區、淳安縣、余杭區等，設立獨立的“國資辦”，而在機構編制受限的情況下，可以將“國資辦”定為事業單位，代表當地政府履行出資人職責，這并不違反《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等有關規定。

設立相對獨立的“國資辦”作為國資監管機構。與財政局合署辦公，在管理、監督、運作上相對獨立，設國資監管專職領導、具體負責國有資產的管理、監督、運行工作。

無論采取哪種模式，各區縣（市）都要統分結合，處理好國資監管工作與行業主管部門的關系，兩者要有統有分，“國資辦”統一出資和進行資產管理，各行業主管部門分別負責行業管理和受“國資辦”委托管理。

作者單位：杭州市國資委